李 倩 戴玉才

(青島大學(xué)國際商學(xué)院,山東青島266071)

低碳模式下政府參與國際環(huán)境合作機制研究

李 倩 戴玉才

(青島大學(xué)國際商學(xué)院,山東青島266071)

哥本哈根氣候大會再次引起了世界對低碳模式的關(guān)注,低碳經(jīng)濟的效率與國際環(huán)境合作密切相關(guān)。政府是國際環(huán)境合作的主體。本文通過分析各國政府和國際組織及非政府組織提供的報告與統(tǒng)計資料,指出低碳模式下政府參與國際環(huán)境合作存在多種形式,如在國內(nèi)成立專門處理國際環(huán)境合作問題的機構(gòu)、發(fā)起全球性環(huán)境會議,談判具體實施細(xì)則、與國際組織和環(huán)境非政府組織開展合作、簽署國際環(huán)境條約等。在對各種形式進行實證分析后發(fā)現(xiàn),國際環(huán)境合作目前存在參與、執(zhí)行、核實和簽約模式等方面存在缺陷,因此影響了低碳模式的效率。

低碳模式;國際環(huán)境合作;哥本哈根氣候大會

截至《哥本哈根協(xié)議》規(guī)定的最后期限,共有55個工業(yè)化國家和發(fā)展中國家提交了到2020年減少或限制溫室氣體排放的目標(biāo),提交承諾目標(biāo)的國家的排放量占全球排放總量的78%。

1 研究背景

從各國新提交的具體減排目標(biāo)來看,大多數(shù)國家的承諾與哥本哈根會議之前和期間的承諾沒有變化,但值得注意的是,有些國家提出的承諾較之哥本哈根會議之前和期間的目標(biāo)甚至有所減弱。加拿大曾宣布到2020年的碳排量比2006年減少20%,但現(xiàn)在僅承諾比2005年減少17%。也有個別國家提出新的減排目標(biāo),或在原有目標(biāo)基礎(chǔ)上有所加強,但均非發(fā)達國家。以上這些結(jié)果充分顯示出在低碳模式下國家政府作為國際環(huán)境合作的主體在國際行為中的差異性?？紤]到各國的利益,政府參與國際環(huán)境合作往往會產(chǎn)生分歧而影響了合作的效率。因此有必要對國際環(huán)境合作中政府參與機制進行分析,以找出其中存在的問題。

2 政府參與國際環(huán)境合作的主要形式

2.1 在國內(nèi)成立專門處理國際環(huán)境合作問題的機構(gòu)

在全球環(huán)境問題引起注意之后,各個國家的國內(nèi)環(huán)境部門都已開始著手處理國際環(huán)境問題。有些國家還特別成立專門處理國際環(huán)境問題的部門。日本環(huán)境部早在1990年就成立了專門處理全球環(huán)境問題的海外環(huán)境合作中心(Overseas Environmental Cooperation Center,OECC),通過促進科學(xué)研究、人員培訓(xùn)和支持非政府活動等形式來進行國際合作,保護地球環(huán)境。2005年加拿大環(huán)境部成立了執(zhí)法局,負(fù)責(zé)分析國際條約的具體執(zhí)行情況以及履約效果,以此為日后的履約行為提供借鑒[1]。中國環(huán)境保護部(原中國國家環(huán)境保護總局)是國務(wù)院批準(zhǔn)的處理國際環(huán)境合作問題的行政主管部門。環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(CCICED),作為中國政府的咨詢機構(gòu),也是中國政府最重要的國際環(huán)境合作項目之一。

同時,各國還注意加強環(huán)境部門和其它部門的合作,從資金、技術(shù)等方面促進環(huán)境措施的實施。例如日本海外環(huán)境合作中心的資金與項目的實施包括了其與環(huán)境部、國外事務(wù)部、日本國家合作機構(gòu)和日本國際合作銀行的合作[2]。荷蘭在對自身的外交政策進行了一番回顧后,開始加強外交部和環(huán)境部門之間的合作,對用于國際環(huán)境政策的開支,具體預(yù)算來自于環(huán)境部門,但是卻交由外交部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)[3]。

2.2 發(fā)起全球性環(huán)境會議,談判具體實施細(xì)則

全球環(huán)境會議的一種形式是由國際環(huán)境組織內(nèi)部的成員國之間召開的成員國會議。聯(lián)合國召開的很多重大全球環(huán)境會議就是由成員國發(fā)起與倡議的。例如,1972年聯(lián)合國環(huán)境會議召開的直接動因之一是瑞典提出了酸雨濃度問題。在1992年聯(lián)合國召開環(huán)境與發(fā)展國際會議階段,也是以非洲國家為代表的發(fā)展中國家提議并最終促成了《聯(lián)合國防治荒漠化公約》的生成。在全球環(huán)境問題的談判中,各國政府不僅是參與方和締約方,還起到了倡導(dǎo)、組織和籌備會議等作用。在臭氧層損耗問題被發(fā)現(xiàn)后,德國、加拿大、日本、印度等發(fā)達和發(fā)展中國家,都承辦過氣候變化方面的國際大會。全球環(huán)境會議的另一種形式是締結(jié)環(huán)境條約的締約方大會。例如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》就要求締約方每年召開一次締約方大會,2009年的哥本哈根會議就是其第15次締約方會議。從1992-2007年,18個主要多邊環(huán)境協(xié)定的締約方共召開了540次會議,做出了5084項決定[4]。

由于各國的經(jīng)濟、科技發(fā)展水平較大,而且環(huán)境問題往往涉及到人類健康等敏感問題,各國對環(huán)境問題的具體實施步驟的談判都高度重視,爭論十分激烈,談判艱巨且持久。有關(guān)氣候變化問題的政府間談判,歷經(jīng)一年半的時間才形成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的案文;《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國防治荒漠化公約》的生成都經(jīng)歷了5次艱辛的政府間談判。從這次的哥本哈根會議看,丹麥協(xié)同發(fā)達國家擬定的“丹麥文本”和由中國、印度、巴西和南非四國討論出來的“北京文本”是發(fā)達國家與發(fā)展中國家博弈最明顯的表現(xiàn),使得氣候變化真正成為各國間的“氣候政治”問題。

2.3 與國際組織合作開展環(huán)境活動

除了參與聯(lián)合國等國際組織的活動之外,各國還和其他國際組織有著廣泛的合作。1990年成立的全球環(huán)境基金(Global Environmental Facility,GEF)主要為發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家提供資助,用以鼓勵發(fā)展中國家開展對全球有益的環(huán)境保護活動,目前共有179個成員國。中國是獲得GEF資助最多的國家,也是捐贈國之一。中國所獲批的GEF項目涉及范圍廣泛,包括氣候變化、生物多樣性保護、國際水域保護等多個領(lǐng)域共91個項目(見表1)。從表1中也可以看出,除了 GEF的執(zhí)行機構(gòu)世界銀行、UNEP和UNDP以外,GEF項目的施行也包括了國際復(fù)興開發(fā)銀行(IBRD)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金(IFAD)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)等國際組織的參與。中國成立了“中國全球環(huán)境基金工作秘書處”作為技術(shù)支持機構(gòu),是唯一一個在國家層面設(shè)立的專門的GEF工作技術(shù)支持機構(gòu)。

在國際環(huán)保主義運動和的推動和非政府組織的壓力下,許多重要的國際組織也認(rèn)識到環(huán)境因素的重要性。1987年,世界銀行成立了環(huán)境部,以促進和監(jiān)管銀行在環(huán)境方面的活動。國家與世界銀行的合作也使得世界銀行在環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮了越來越大的作用,成為解決全球環(huán)境問題,特別是幫助發(fā)展中國家解決環(huán)境問題和參與全球合作的一個有力的資金支持系統(tǒng)。而作為全球環(huán)境基金的執(zhí)行機構(gòu)之一,截止到2007年,世界銀行的資助范圍已滲透到多個環(huán)境重點領(lǐng)域,其中:生物多樣性項目占27%,氣候變化為13%,國際水域為39%,土地退化為11%,多領(lǐng)域為7%,臭氧層為3%,持久性有機物污染為 0.2%。(數(shù)據(jù)來源:UNEP.Annual Monitoring Review FY2007.2007.12.http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=20480。)

表1 中國自1991年來獲批的GEF國家項目(包括取消的項目)Tab.1 GEF approved national projects of China since 1991(including the cancelled project)

世界銀行參與的全球環(huán)境基金在中國的項目重點領(lǐng)域包括:生物多樣性4項、氣候變化15項、國際水域6項、土地退化1項、持久性有機污染物2項,另外還有多領(lǐng)域項目(資料來源:根據(jù)http://web.worldbank.org/中的數(shù)據(jù)整理。數(shù)據(jù)截止到2009年7月30日)。

2.4 政府與環(huán)境非政府組織的合作

國家和環(huán)境非政府組織的合作主要體現(xiàn)在以下幾個方面:①非政府組織代表國家參與國際環(huán)境談判。從第一次聯(lián)合國發(fā)展大會開始,越來越多的國家開始任命來自非政府組織的代表加入到本國政府代表團。加拿大是第一個任命非政府組織成員參加代表團的國家,還讓非政府代表在全體會議上發(fā)言;②國家吸納環(huán)境非政府組織提出的建議。在保護臭氧層方面,美國清潔空氣聯(lián)盟通過游說促使美國政府禁止煙霧劑的使用,并對氟利昂進行管制。在這種壓力下,美國很快研制出煙霧劑中氟利昂的替代物,并開始對氟利昂等臭氧層損耗物質(zhì)排放進行管制;③幫助國家制定條約或監(jiān)督已簽署條約的執(zhí)行情況。比如國際自然保護同盟與中國國家環(huán)?？偩趾炇鹆撕献鱾渫?并且從2001年開始,在生物多樣性、生物安全和生態(tài)保護等領(lǐng)域,與中國有關(guān)部門展開合作,以幫助中國執(zhí)行《生物多樣性公約》。④為國家實施國際環(huán)境合作項目融資。GEF資助中國的生物多樣性領(lǐng)域的項目“羅布泊自然禁獵區(qū)保護”項目吸引了英國野駱駝基金會、香港Kadoorie基金會、加拿大Robert Schad基金會等非政府組織近20萬美元的國際融資[5]。

2.5 簽署國際環(huán)境公約

從1972年開始,國際上開始簽署大量環(huán)境公約(見表2)。這些環(huán)境公約大多是由重要的國際組織發(fā)起倡議,然后由政府間的會議談判產(chǎn)生。通過對巴塞爾公約等14項重要的國際環(huán)境公約的簽署國數(shù)量與年份的變化關(guān)系進行研究可以發(fā)現(xiàn),聯(lián)合國人類環(huán)境環(huán)境會議(1972年)后到聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議(1992年)之間,越來越多的國家開始簽署國際環(huán)境條約,呈現(xiàn)出激增的趨勢。僅在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的環(huán)境條約登記冊上,這個時期締結(jié)的國際環(huán)境條約及其附加議定書就約有100項[6]。隨著締約方國家的逐漸增多,簽署國際環(huán)境條約成為國家參與全球環(huán)境合約的一項重要形式。

表2 主要國際環(huán)境公約的締約方數(shù)量及占全球的百分比Tab.2 The parties’number and percentage share of international environmental treaties

3 低碳模式下政府參與國際環(huán)境合作存在的問題

政府參與國際環(huán)境合作形式的多樣性雖然在一定程度上促進了國際環(huán)境合作執(zhí)行的效率,但是有些問題僅從形式上是無法根本解決的。全球環(huán)境保護在很多領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的制度存在,如人為沙漠化、表層土壤流失、基于陸地原因的海洋污染與人口增長等。在低碳模式下,我們需要利用理論與實踐的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)并解決政府在參與國際環(huán)境合作的各種形式中存在的問題。

(1)參與問題。在國際關(guān)系和國際合作中,一種普遍存在的現(xiàn)象便是“搭便車”者的存在。而由于全球環(huán)境問題的全球性、廣泛性和外溢性,“搭便車”問題在國際環(huán)境中尤為嚴(yán)重。國際環(huán)境合作是各國自愿的行為,一個國家的否決可能會影響其他很多國家的努力。公平的利益分配要求所有國家的參與,但目前參與國際環(huán)境合作的成員并不是全部國家。以氣候變化為例,美國是溫室氣體最大的排放者之一,而它的表決權(quán)對其他國家減排的努力有很大的影響。因此,單個國家通過拒絕遵守條約就能輕易地破壞全球制度。很多形式的環(huán)境退化實踐成本和風(fēng)險并不是在所有國家之間平等分配,所以一些國家參與合作的意愿并不大。

(2)執(zhí)行問題。根據(jù)國家地理位置和工業(yè)化程度的不同,條約被接受的時間快慢不同。不同國家對公平解決環(huán)境問題的方法也有不同的理解。對于氣候變化問題,從長期來看各國都會受益,但是短期來看氣候改善的收益和為此付出的成本卻不會在各國平均分配。小島國聯(lián)盟(AOSIS)因為全球變暖將導(dǎo)致海平面上升而迫切要求限制溫室氣體的排放,而寒帶國家卻會因溫度升高而獲益。

國際環(huán)境合作活動的的談判方和執(zhí)行方的分離,導(dǎo)致了執(zhí)行的低效率。迄今為止執(zhí)行的合作條約都是通過國家行動最容易執(zhí)行的,不會對國家重要的政治利益造成影響的條約,并且沒有后續(xù)的行動。例如非洲象牙,捕鯨甚至臭氧消耗問題,與參與方國家的政治和經(jīng)濟利益聯(lián)系很小,因此合作很容易進行。相比來說,全球變暖和熱帶雨林的減少問題則與發(fā)達國家和發(fā)展中國家聯(lián)盟潛在的否決權(quán)有著相當(dāng)大的經(jīng)濟利益關(guān)系。

(3)核實問題。如果合作行動可以驗證的話,將會提高執(zhí)行度。這種驗證應(yīng)該包括持續(xù)、系統(tǒng)地收集和評估環(huán)境表現(xiàn)和趨勢的數(shù)據(jù)。在政府和國際組織的合作中,可以通過國家政府的項目定期進展報告和國際組織的實地考察兩種方式,對項目實施監(jiān)督和評估。但是,作為國際環(huán)境條約的簽約主體,目前還沒有組織機構(gòu)對國家政府的執(zhí)行度進行監(jiān)督和驗證。在一定程度上來說,非政府組織可以監(jiān)管執(zhí)行情況,但目前大多數(shù)常規(guī)信息都是由現(xiàn)存的本國機構(gòu)自發(fā)報告的,過于信賴國家報告(有可能是不準(zhǔn)確的)使得對執(zhí)行情況的評估變得困難。

(4)模式漏洞。目前在環(huán)境條約中使用的“公約—議定書”模式也有很多缺點。公約—議定書模式是指首先利用公約在締約方中就一般原則和制度性機制達成一致,再通過議定書為締約方規(guī)定更加具體的權(quán)力和義務(wù)。從談判、批準(zhǔn)和簽署初步框架公約到隨后議定書的制定,可能是一個非常漫長的過程。簽訂一個公約框架容易,但國家隨之卻不愿做出實際的行動。另外,公約—議定書的目的就是要吸引盡可能多的人參與,往往沒有做出真正的決定,并且語言含糊,覆蓋面太廣,幾乎對每個人都有適用的條款。

Reference)

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Research on Government Participation Mechanism of International Environmental Cooperation in Low Carbon Model

LI Qian DAI Yu-cai
(International Business College,Qingdao University,Qingdao Shandong 266071,China)

Copenhagen Climate Conference attracted world attention to the low carbon model.The efficiency of low carbon economy is closely related to international environmental cooperation.G overnment is the main bodyof international environmental cooperation.Though the analysis of the reports and statistical information provided by national governments,international organizations and non-governmental organizations,this paper pointed out that in low carbon model government’s participation of international environmental cooperation is in various forms,such as setting up domestic agencies to deal specifically with the issues of international environmental cooperation,launching global environmental conferences and negotiating specific implementation details,cooperating with international organizations and non-governmental environmental organizations,signing international environmental treaties and so on.After the empirical analysis of the various forms we found that there are some problems of international environmental cooperation in participation,implementation,verification and the sign pattern,which affects the efficiency of low carbon model.

low carbon model;international environmental cooperation;Copenhagen Climate Conference

X196

A

1002-2104(2010)10-0068-04

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.012

2010-04-22

李倩,碩士生,主要研究方向為環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學(xué)。

戴玉才,博士,教授,主要研究方向為環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學(xué)。

(編輯:溫武軍)