文｜《小康》記者 鄂劉建華 北京、廣東、內(nèi)蒙古報道

公共服務：政府種樹有限 百姓都想乘涼

在公共服務發(fā)展模式上，東莞石排、廣州蘿崗，以及陜西吳起、神木等地都進行了不同的嘗試，這些在制度上的設計、變革、修改及完善，所要破解的真正難題是，政府應如何有效地承擔起公共責任

公交司機吳剛（化名）是來自江西的新莞人，他在東莞市石排鎮(zhèn)公共汽車有限公司工作近4年了，因為不是石排鎮(zhèn)的戶籍居民，身為公交司機的他并不能享受免費乘坐鎮(zhèn)內(nèi)公交的政策。但他還是找到了留在東莞的理由，“新莞人積分入戶細則已經(jīng)公布了，滿60分即可申請入戶，在莞購房可加30分，大專學歷可獲60分，本科及以上學歷可獲80分……”

今年6月，廣東省政府出臺新規(guī)，規(guī)定農(nóng)民工可以通過積分制的方式擁有城市戶籍。短短5個月內(nèi)，廣州、中山、東莞、佛山、深圳、肇慶等市制定了農(nóng)民工積分制入戶政策，8月30日，來自廣西的36歲的謝紅芬成為全國積分入戶第一人。目前，廣東省已有超過6萬農(nóng)民工成功入戶城鎮(zhèn)。

按照廣東省的意見，農(nóng)民工積分入戶，落戶指標重點向中小城市和縣城、中心鎮(zhèn)傾斜。但大部分的申請者還是希望落戶城區(qū)，地方冷熱不均的背后，隱藏著深層次的矛盾是：公共服務均等化問題。

公共財政下的全民福祉

兩個地處黃土高原的小縣，和一個在東莞32個鎮(zhèn)中經(jīng)濟實力排名靠后的小鎮(zhèn)，用制度化的社會福祉改革，在公共服務發(fā)展模式上進行了新的嘗試。

神木并不是中國最有錢的縣，卻從2008年開始接連烹制“民生盛宴”，時任縣委書記郭寶成說，這是結合神木縣情，彌補過去在民生方面欠下的賬，“我們必須用公共財政這個平衡器來促進社會和諧，必須把錢首先花在民生上，讓老百姓共享發(fā)展成果?！?/p>

2008年，神木推行12年免費教育，近9萬名學子不用掏一分錢，還給他們每天補助3.5元的午餐費，為此，縣財政每年支出1.6億。2009年3月，神木縣開始推行全民免費醫(yī)療，“看病不要錢”極大地刺激了勞苦大眾的神經(jīng)，縣內(nèi)定點醫(yī)院人滿為患。因政策推出之時，正逢新醫(yī)改出臺，許多人評價說：“全民免費醫(yī)療開國內(nèi)之先河，其政策遠遠高于新醫(yī)改方案的設計標準。”質疑者則認為，這是“烏托邦”，不現(xiàn)實。兩個多月后，郭寶成親自主持神木縣委常委擴大會議，30余名縣級領導及相關部門負責人被召集在一起，議題只有一個：免費醫(yī)療堅持還是不堅持。結果，大家?guī)缀跻恢峦鈭猿窒氯?。?009第四屆中國全面小康論壇上，談到全民免費醫(yī)療實施之初，病人數(shù)量猛增，個別醫(yī)院床位緊張的問題，郭寶成坦言，這恰恰是百姓長期看不起病的結果。

神木之外，陜西另一個讓全國人民感喟不已的“標桿”是實行15年免費教育的吳起縣。從2007年起，吳起開始推行免費教育，在全縣范圍內(nèi)對小學至高中的所有學生實行五免一補，即免除雜費、課本費、住宿費、取暖費、信息費，并補貼寄宿學生生活費，一學期以125天計，小學與學前班每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。從今年春天起，吳起5300多名兒童也享受到了學前免費教育，全縣28所幼兒園，無論公立還是私立，對所有孩子一律免書本費。

享受到公共服務“免費大餐”的還有東莞市石排鎮(zhèn)，今年9月，石排鎮(zhèn)邁出了走向免費教育時代的最后一步，該鎮(zhèn)4.2萬戶籍人口實現(xiàn)了從幼兒園到大學博士階段的25年全部免費教育?，F(xiàn)就讀于中山大學的廖思政是來自石排鎮(zhèn)的學生，也是第一批享受到大學免費教育的學生之一，他告訴記者，每年開學之后，只需要把學費單和自己的銀行賬號交到村委員，村里就會統(tǒng)一把材料上交到鎮(zhèn)政府，“補助一般要到年末才能拿到，這樣做的目的是防止作假。村鎮(zhèn)兩級都要審查，根本不可能拿到錢后就放棄讀書?！?/p>

實行高中免費教育的第一年，在東莞中學讀書的廖思政就獲得了石排鎮(zhèn)的第一筆高中教育補助3000元，與他同時獲得補助的還有4位來自石排的同班同學。后來，因他高考時理科綜合科得到滿分，還獲得了鎮(zhèn)政府獎勵的4萬元人民幣。

今年7月1日，石排鎮(zhèn)在公共服務方面再出新招，戶籍居民乘坐鎮(zhèn)內(nèi)公交正式告別收費時代。據(jù)石排鎮(zhèn)公共汽車有限公司經(jīng)理陳俊明介紹，石排鎮(zhèn)公汽公司現(xiàn)有103臺公交車輛，12條公交線路，全部車輛采用“無人售票”方式，所有線路票價均為2元。戶籍人口免費乘坐鎮(zhèn)內(nèi)公汽政策推行之后，居民可以通過當?shù)卣赓M提供的“易通卡”刷卡乘坐鎮(zhèn)內(nèi)公交，政府則可以通過統(tǒng)計本地戶籍人口乘公交刷卡的總次數(shù)，再根據(jù)這些數(shù)據(jù)及其他規(guī)定補貼項目，清晰地算出每年財政該補貼給公交公司的金額。

“免費大餐”在神木、吳起、石排等地開啟后，公共服務無疑又邁出了重要的一步，但是除吳起外，神木和石排的“免費大餐”均是只有戶籍人口才能分享。“外來務工人員對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展同樣功不可沒，如何讓他們分享經(jīng)濟發(fā)展成果是值得當?shù)卣伎嫉膯栴}。”一位不愿透露姓名的學者說。

我國能否實現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展，關鍵取決于未來五年左右，我們能不能建立起以基本公共服務均等化為目標的社會政策體系，實現(xiàn)基本公共服務體制建設的重大突破。

不把所有的雞蛋都放在同一個籃子里

石排鎮(zhèn)在對戶籍人口推行免費教育的同時，已經(jīng)注意到了為當?shù)匕l(fā)展傾注心血的新莞人。

“南海核心利益說”距其提出已經(jīng)整整8年。追根溯源，引發(fā)該說的是《中國軍隊尋求拓展海軍實力》這篇文章。此后，關于該說的研究及其影響大體都在該文的框架之內(nèi)。就這篇文章而言，“南海核心利益說”不過是一個具體的論據(jù)；但就此后該說的影響而言，該文不過是為該說提供的一個國際趨勢分析框架。因此，對該說的思考宜以這篇文章的框架為基礎，以前后事實發(fā)展為依據(jù)，同時就該話題的“政治性”以及同國際關系理論的關系進行探討。

24年前，廖海（化名）因家庭變故從茂名市高州來到石排鎮(zhèn)水貝村，并通過考試成為了石排鎮(zhèn)中心小學的一名教師，“當時老師的工資還不及打工者，相差近一半?！绷魏Ｕf，但是現(xiàn)在不一樣了，鎮(zhèn)政府非常重視教育，加上本鎮(zhèn)的各種補貼，他的月收入達到了一萬以上。

廖海所在的是一所公立學校，他告訴記者，民辦學校的教師待遇和公辦學校的一樣，“鎮(zhèn)里還出臺了《石排鎮(zhèn)新莞人子女入讀公辦學校暫行辦法》，每年將全鎮(zhèn)30%的公辦學位提供給在石排工作的優(yōu)秀新莞人子女，以獎勵和反饋他們?yōu)槭抛鞒龅呢暙I?！?/p>

由廣東省常務副省長朱小丹任組長的一個工作領導小組近日成立，旨在保證珠三角地區(qū)能夠在2012年初步實現(xiàn)基本公共服務一體化?！稄V東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009～2020年）》出臺尚不到一年，又馬不停蹄地出臺《珠江三角洲基本公共服務一體化規(guī)劃（2009～2020年）》。

“廣東省委省政府今年做了許多努力，就是期望能夠在公共服務方面再上一個臺階！” 廣東省社會科學院競爭力評估研究中心主任丁力說。目前，珠三角各市在推進公共服務一體化方面仍存在“重經(jīng)濟輕社會”現(xiàn)象，相對偏重于經(jīng)濟合作、產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展等，而在基本公共服務和社會管理方面涉及較少，因此，從官方發(fā)出的信號是：在珠三角區(qū)域一體化開局之時，就要徹底轉變“重物輕人”的觀念，堅持推動經(jīng)濟、社會一體化“兩條腿走路”，建立公共事務協(xié)作管理的新機制。

丁力認為，現(xiàn)階段要實現(xiàn)基本公共服務均等化還有很大難度。廣東現(xiàn)在各個縣市貧富差距很大，在現(xiàn)有的財政機制下，富縣市公共服務雖然做得不盡如人意，但問題卻并不顯得尖銳，而一些窮縣市，財政基本上就是“吃飯財政”，根本談不上解決當?shù)乩习傩盏墓卜?，只能算基本服務，“這個問題全國都一樣，但是廣東比較突出”。

在廣州，同一片藍天下，也存在著“一邊是歐洲，一邊是非洲”的狀況。為了帶動廣州東部農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，2005年，廣州市把圍繞廣州開發(fā)區(qū)附近的三個鎮(zhèn)合并成立蘿崗區(qū)。廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會政策研究室（法制辦）主任沈奎說：“廣州市做了一個很英明的決策，以經(jīng)濟開發(fā)區(qū)帶動農(nóng)村發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化。”

以公共服務均等化促進城鄉(xiāng)一體化，是廣州市需要破解的難題。

2005年之前，蘿崗鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的蘿峰村，是一個名副其實的貧困村，村小學設在一個池塘里面，基本的教學設備都沒有，這種狀況持續(xù)了幾十年，“開發(fā)區(qū)領導決定為學校買幾臺電腦。買電腦是一件很容易的事情，找不到會使用電腦的老師卻成了難題?！鄙蚩f。在調(diào)研時，沈奎還發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)里的基礎設施非常落后，村級衛(wèi)生站是村民身體健康的基本保障，而鎮(zhèn)里居然沒有一個衛(wèi)生站是符合標準的，有一半以上的所謂衛(wèi)生站是設在家里面的，老百姓把自己的生命就交給了“赤腳醫(yī)生”。

在從一片農(nóng)地變成一個現(xiàn)代化的經(jīng)濟園區(qū)，廣州開發(fā)區(qū)的公共服務必須跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，地方執(zhí)政者希望以公共服務均等化來推動城市化。“在城市化進程中，將農(nóng)民轉化成了市民，村改成了居委會，農(nóng)村的社會結構改變了，開發(fā)區(qū)附近的許多農(nóng)村，農(nóng)民的土地都已經(jīng)被征用。”沈奎說。農(nóng)民未來的醫(yī)療等生活保障如何解決呢？從2006年開始，開發(fā)區(qū)大力推廣新型農(nóng)業(yè)合作醫(yī)療，以各個區(qū)作為單位，村民個人交40元，政府補貼40塊，重大疾病可以報銷7000元?！艾F(xiàn)在，個人交60元，政府財政補貼210元，村民可以享受10萬元的最高報銷額度，位居廣州各區(qū)之首?！?/p>

廣州市社會科學院高級研究員、廣東經(jīng)濟體制改革研究會副會長彭澎表示，社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，大家更重視公平和共同富裕的問題，“沒有這些公共服務的均等化，怎么談和諧社會呢？城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共服務的均等化確實應該成為十二五期間重點解決的問題，而政府更應該主持正義、倡導公平?！?/p>

“對于廣東來說，以前也許還是‘沒有雞，哪來蛋’的問題，而現(xiàn)在，是既有雞，又有蛋，‘雞蛋該如何分配’的問題?！倍×φJ為，政府職能應該從以經(jīng)濟建設為中心逐漸轉變到以民生、公共服務這樣一些涉及到老百姓切身利益的工作上去，而不是圍繞著GDP轉。

從這個角度上來說，要做到公共服務均等化，就是要經(jīng)過政府統(tǒng)籌之后，“不把所有的雞蛋都放在同一個籃子里”。

“這是廣東的一個大手筆！把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和結構調(diào)整相結合，不是就公共服務均等化談均等化，在這個大目標下，廣東大幅調(diào)整支出結構，原來財政部門說只有8000億的投資，為了促進結構調(diào)整和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，省委省政府提高到2.48萬億，把2000萬有條件的農(nóng)民工納入基本公共服務均等化?！?對于廣東省站在很高的角度上，以發(fā)展方式轉變改善民生大局，在公平基礎上大幅度調(diào)整支出結構的做法，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林給予了極高的評價，“廣東不是錢多了，而是把原有大盤子里的錢的結構進行了大幅度調(diào)整，廣東的經(jīng)驗就是財政均等化，沒有財政的均等化很難做到公共服務均等化?！?/p>

政府轉型要以公共服務為中心

“十一五”規(guī)劃中明確提出，新時期政府改革的目標是建立公共服務型政府?！笆濉币?guī)劃綱要建議提出，進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預，加快建設法治政府和服務型政府。

遲福林有個觀點：政府轉型要以公共服務為中心。

在這方面，杭州進行的是“政府買服務”的探索，在公共服務的某些領域，嘗試“政府出錢、社會出力”的模式，只要立起的是公共服務的“大樹”，不管誰出資誰出力，都能方便百姓乘涼。

在建設公共服務型政府方面，呼和浩特市也進行了有益的嘗試，與“杭州模式”不同，“呼和浩特模式”是政府既出大錢，又下大力氣。過去，在呼和浩特辦一件事情需要進百家門，有審批權限的一些部門的部分工作人員辦事效率低下，對投資者“吃、拿、卡、要”，百般刁難，長此以往，呼市成了“留不住人，更留不住財?shù)牡胤健?。這無疑成為了卡在呼和浩特發(fā)展之路上的最大難題。

“一場全方位的革新在所難免。”呼和浩特市副市長包鋼對《小康》記者說，“從2008年初開始，我們醞釀、籌備重建呼市政府服務大廳，確保行政權力公開透明運行，直到2009年2月才正式啟動運行，我們準備得非常細致，就是為了避免反彈?！?/p>

到目前為止，呼和浩特已形成上下聯(lián)動、層級清晰、覆蓋城鄉(xiāng)的三級公共服務體系。2009年，市區(qū)兩級政府共投入資金2.1億元建設了總面積達51000平米的四個市民服務中心。在城市基層，則按照“政府推動、逐步自治”和“功能整合、職能下沉”的理念建設了社區(qū)公共服務站，老百姓不出社區(qū)，就能享受到政府提供的信息咨詢、計劃生育、居家養(yǎng)老、圖書閱覽、健身娛樂等公共服務。現(xiàn)在，呼和浩特市政務服務中心已經(jīng)成為了最受老百姓歡迎的公共服務項目之一。

呼市的變革，與其他地方的變革互相呼應。來自不同地方的試驗，對公共服務政策在制度上的設計、修改及完善做了不同的探索，其所要破解的真正難題是，政府應如何有效地承擔起公共責任?！爸袊?jīng)濟有了前30年的基礎后，完全可以放手讓市場去做，政府應該騰出精力和資源在社會公平上發(fā)揮主導作用，政府不能在經(jīng)濟發(fā)展中做主導者，而應該在社會公平上發(fā)揮主導作用?！倍×φJ為。

未來在政府重新定位的過程中，政府轉型的關鍵就在于公共服務的均等化。遲福林給出的總體判斷是，我國能否實現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展，關鍵取決于未來5年左右，我們能不能建立起以基本公共服務均等化為目標的社會政策體系，實現(xiàn)基本公共服務體制建設的重大突破。這就需要以城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化為核心目標，以農(nóng)民工市民化為重要突破口，以政府轉型為重要支撐力，進一步建立健全相應的社會政策體系。

（《小康》記者談樂炎、實習生李雅男對本文亦有貢獻）