□ 杜志紅

“政策”即政治上的決策，是一個(gè)國(guó)家和政黨為達(dá)到一定的政治、經(jīng)濟(jì)目的而采取的策略和手段，雖然一般以“文件”“通知”“規(guī)定”“決定”“意見”等形式發(fā)布，但在我國(guó)特殊的行政體系中，卻往往帶有全局性、權(quán)威性和強(qiáng)制性。因此，政策制定往往具有塑造行業(yè)結(jié)構(gòu)和管理體制的能量和效力。新中國(guó)成立60年來(lái)，我國(guó)的廣播電視業(yè)就是經(jīng)過(guò)不同時(shí)期的政策制定，塑造了具有中國(guó)特色的廣播電視行業(yè)結(jié)構(gòu)和管理體制，而政策的每一次調(diào)整又導(dǎo)致了管理體制的改革和行業(yè)的發(fā)展變化。因此考察廣播電視政策變化的歷程，可以清晰地發(fā)現(xiàn)我國(guó)廣播電視管理體制改革的軌跡和動(dòng)力，并在此基礎(chǔ)上瞻望今后廣播電視政策改革和體制變化的發(fā)展方向和努力目標(biāo)。

60年廣播電視政策變革的實(shí)質(zhì)：對(duì)生產(chǎn)力的適應(yīng)與解放

縱觀新中國(guó)60年廣播電視政策的變化歷程，每一次政策的確立都是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力和廣播電視生產(chǎn)力的需求。由政策塑造的“廣電體制是在不斷的調(diào)整、改革中得到完善的。每一時(shí)期的管理體制都與特定的廣電生產(chǎn)力相適應(yīng)。”①

新中國(guó)成立前后，廣播電視政策堅(jiān)持以縱向的自上而下的管理結(jié)構(gòu)為主，這是與新中國(guó)成立前后的國(guó)情和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所要求的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的。新的人民政權(quán)需要鞏固，國(guó)家需要通過(guò)強(qiáng)有力的管控，以防止國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的廣播滲透和顛覆性宣傳；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要自上而下的行政命令作保證，以確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)能夠順利暢通；國(guó)家在一窮二白的基礎(chǔ)上搞建設(shè)，以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)化程度非常低，產(chǎn)品短缺，需要國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)動(dòng)和分配。

“四級(jí)辦”政策的出臺(tái)，雖然仍然是以政府為主導(dǎo)辦廣播電視，卻是中央政府向地方政府的一種 “放權(quán)”行為。由于廣播電視事業(yè)的迅猛發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，以條條為主的管理顯然力不從心，便逐漸改為“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理模式。這種政策導(dǎo)向與改革開放初期總的指導(dǎo)思想保持了一致。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是國(guó)家、集體向農(nóng)民個(gè)體的放權(quán)，國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，是政府向企業(yè)的放權(quán)。

“事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”則是政府對(duì)媒體權(quán)利的進(jìn)一步下放，這種放權(quán)使媒體作為市場(chǎng)信息平臺(tái)的功能得到解放，在黨和政府喉舌的政治角色之外，獲得了商業(yè)信息媒介的經(jīng)濟(jì)角色，產(chǎn)生了做大做強(qiáng)的利益沖動(dòng)和承擔(dān)更大社會(huì)責(zé)任的自我期許。廣播電視的產(chǎn)業(yè)屬性進(jìn)一步得到明確，而集團(tuán)化發(fā)展的嘗試與反思，也開始讓廣播電視媒體感受到來(lái)自原有事業(yè)屬性的種種束縛。

現(xiàn)行廣播電視政策對(duì)生產(chǎn)力的不適應(yīng)癥

一是“事業(yè)單位、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的悖論。一些學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)有事業(yè)單位屬性下的廣播電視媒體，其集團(tuán)化是一種行政化的行為，而非市場(chǎng)化的行為，并未能帶來(lái)按照市場(chǎng)法則進(jìn)行的資源配置和結(jié)構(gòu)安排。由于事業(yè)單位沒有完整的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，很難獨(dú)立行使權(quán)利，獨(dú)立承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。換句話說(shuō)，我國(guó)的媒體雖然被推向了市場(chǎng)，但卻不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，因而當(dāng)這種“事業(yè)單位企業(yè)化管理”體制，在一定時(shí)期內(nèi)彌補(bǔ)了國(guó)家對(duì)廣播電視財(cái)政撥款的不足，改善了廣播電視的自身?xiàng)l件之后，如今卻變成了制約廣播電視產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的“瓶頸性因素”。②同時(shí)，由于媒體不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，依然生活在各級(jí)黨委和政府的“庇護(hù)”下，“享受著國(guó)家財(cái)政和信譽(yù)的雙重?fù)?dān)?！?，③既無(wú)需擔(dān)心市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰規(guī)律傷及自己，又無(wú)需為建立自己的長(zhǎng)久信譽(yù)而恪守職業(yè)道德。同時(shí)，黨和政府喉舌的角色規(guī)定，收入過(guò)分依賴廣告，又使媒體對(duì)政治權(quán)力和廣告商形成雙重畏懼和依賴，而這正是廣播電視媒體種種道德缺失以及亂相的根源。

二是廣播電視體制中的行政性壟斷對(duì)廣播電視生產(chǎn)力的束縛。廣播電視媒體的事業(yè)性質(zhì)，使其有行政級(jí)別之分、地域之分，又與其它資本之間形成行業(yè)壁壘。行政級(jí)別的存在使媒體不能成為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。比如，央視的一家獨(dú)大和壟斷就不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是來(lái)自于行政級(jí)別的安排和保護(hù)，這使得央視基本上沒有來(lái)自于內(nèi)地電視媒體的壓力。歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，源于行政安排導(dǎo)致的壟斷，其結(jié)果只能是壟斷者的不思進(jìn)取。更重要的是，行政級(jí)別和地域壁壘的存在，還使地方媒體既無(wú)生死的擔(dān)憂，也無(wú)“做大”的可能。比如西部地區(qū)的媒體即使在收入和效益上與東部地區(qū)的媒體差異再大，也不會(huì)被東部媒體所兼并或重組，因?yàn)橛挟?dāng)?shù)卣呢?cái)政擔(dān)保和行政庇護(hù)。而中東部的地市臺(tái)即使收入再高，節(jié)目辦得再好，也只能在當(dāng)?shù)氐男∪ψ觾?nèi)“折騰”，不可能獲得與央視或省級(jí)媒體相提并論的發(fā)展空間。

媒介融合趨勢(shì)下廣播電視政策變革的方向

走過(guò)了60年的歷程，今天的廣播電視政策面臨的是一個(gè)全新的媒介大融合的年代，從某種程度上是遭遇到了前所未有的逆境。然而，“逆境是政策制定的一個(gè)普遍條件，政策總是在面對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)誕生，以此促進(jìn)政策的改進(jìn)”④。只有認(rèn)識(shí)到廣播電視政策對(duì)于生產(chǎn)力的不適應(yīng)癥，才能制定新的政策，以更好發(fā)展廣播電視生產(chǎn)力。

首先，廣播電視媒體進(jìn)行“事企分離”，身份由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為真正意義上的企業(yè)法人，建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的中國(guó)傳媒體制。一方面，制度決定長(zhǎng)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而企業(yè)的效率來(lái)自于它的制度效率和經(jīng)營(yíng)效率。制度效率往往比經(jīng)營(yíng)效率更為基本。國(guó)際傳媒大鱷相對(duì)于我們更本質(zhì)的優(yōu)勢(shì)“不在于龐大的規(guī)模和雄厚的資本，而在于它們的現(xiàn)代企業(yè)制度模式的優(yōu)勢(shì)?！雹菔袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)必須有健全的道德相配合，而健全的道德首先要求確認(rèn)產(chǎn)權(quán)在道義上的合法性。對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是激勵(lì)人們以此為基礎(chǔ)進(jìn)行全面發(fā)展，進(jìn)行創(chuàng)造性努力，從而推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本途徑。

其次，制定新的廣播電視宏觀政策，突破地域、行政、行業(yè)壁壘。既然承認(rèn)廣電業(yè)是一種產(chǎn)業(yè)，那么，不斷發(fā)展和壯大生產(chǎn)力，追求規(guī)模效益和邊際效益就自然是其“題中應(yīng)有之義”。因此，突破地域、行政和行業(yè)壁壘是產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯的必然趨勢(shì)。不突破這些壁壘，廣播電視就形不成真正的市場(chǎng)；沒有真正的市場(chǎng)，也就沒有真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰，自然也就談不上中國(guó)廣播電視產(chǎn)業(yè)的做強(qiáng)做大和滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求。

有學(xué)者指出，目前我國(guó)的廣播電視政策往往“政出多門”，各種政策或規(guī)則的出臺(tái)不是出于傳媒體制安排的理性選擇，而是多方利益集團(tuán)短期利益博弈的結(jié)果?！皩?duì)掌握改革主導(dǎo)權(quán)的社會(huì)權(quán)勢(shì)集團(tuán)而言，尋求的是能使自身利益最大化而不是使整個(gè)社會(huì)利益最大化的制度均衡?！雹迯V播電視產(chǎn)業(yè)集團(tuán)化是廣電產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大的必然選擇，但是由于廣電管理部門只是把廣電集團(tuán)化的步伐限制在事業(yè)性質(zhì)的框架之內(nèi)，使得看似熱鬧的廣電集團(tuán)化只不過(guò)是換湯不換藥的“翻牌”集團(tuán)。這樣的“改革”雖保住了廣電行業(yè)與其他行業(yè)之間的壁壘，同時(shí)也逃避了對(duì)改革可能導(dǎo)致的政治風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。但是，帶來(lái)的后果卻是廣電產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的滯緩。

第三，進(jìn)一步解放思想，制定符合新媒介時(shí)代的廣播電視政策。廣播電視政策不敢放松事業(yè)單位性質(zhì)的主要原因，恐怕還在于認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，即認(rèn)為只有堅(jiān)持廣播電視的事業(yè)單位性質(zhì)，才能堅(jiān)持社會(huì)效益第一的原則，保證輿論導(dǎo)向正確；只有堅(jiān)持事業(yè)單位的性質(zhì)，才能堅(jiān)持對(duì)媒體的絕對(duì)控制。這既是思想不夠解放的表現(xiàn)，也是觀念上的誤區(qū)。其實(shí)，傳媒的事業(yè)或企業(yè)性質(zhì)，與傳媒堅(jiān)持社會(huì)效益第一，保證正確輿論導(dǎo)向，甚至堅(jiān)持對(duì)媒體的絕對(duì)控制之間并沒有必然的聯(lián)系。傳媒作為事業(yè)單位，同樣會(huì)出現(xiàn)輿論導(dǎo)向問(wèn)題、社會(huì)責(zé)任缺失和新聞職業(yè)道德問(wèn)題。相反，傳媒變成了企業(yè)，也可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任、恪守新聞道德，而且可以做得更好。這一點(diǎn)正如計(jì)劃、市場(chǎng)與社會(huì)主義、資本主義之間沒有必然的聯(lián)系一樣。鄧小平在“南巡講話”中曾經(jīng)批評(píng)說(shuō)：“有的人認(rèn)為，多一分外資，就多一份資本主義，‘三資’企業(yè)多了，就是資本主義的東西多了，就是發(fā)展了資本主義。這些人連基本的常識(shí)都沒有。……‘三資’企業(yè)受到我國(guó)整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)條件的制約，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充，歸根到底是有利于社會(huì)主義的?！雹呓栌绵囆∑降挠^點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)，廣播電視媒體變成了企業(yè)，依然受到我國(guó)整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)條件的制約，依然可以使媒體堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，可以使經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一，歸根到底是有利于社會(huì)主義廣播電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。

在當(dāng)今新媒體迅速發(fā)展和媒介融合進(jìn)程加快的時(shí)代，傳統(tǒng)廣播電視媒介面臨著非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和危機(jī)，宏觀管理和廣播電視政策必須結(jié)合新形勢(shì)的需要，破除原有的舊觀念，用符合現(xiàn)代媒介發(fā)展規(guī)律的新思維，制定能夠進(jìn)一步解放廣播電視生產(chǎn)力的新政策，塑造廣播電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新格局，才能夠無(wú)愧于這個(gè)時(shí)代賦予的歷史使命。（本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “媒介融合與電視傳播范式變革研究”（編號(hào)：09SJB860004）階段性成果。）