張 翀

摘要:基于我國大部分城中村出租屋已發(fā)揮了廉租房作用的特殊國情,提出了城中村改造的廉租房建設(shè)構(gòu)想,并沿著這一思路,著重分析了在我國現(xiàn)有制度與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下將城中村改造與廉租房建設(shè)相結(jié)合的實(shí)踐中,可能面臨的制度困境、融資困境與管理困境三大困境。

關(guān)鍵詞:城中村;廉租房;困境

中圖分類號(hào):F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)29-0007-02

一、城中村出租屋發(fā)揮了廉租房的重要作用

“城中村”通常是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)大大小小的村落,是我國城市區(qū)劃范圍迅速擴(kuò)張過程中,由于土地補(bǔ)償、拆遷安置困難等原因未將農(nóng)村集體所有制土地轉(zhuǎn)化為城市全民所有制而遺留下來的 “城市里的鄉(xiāng)村”。

隨著改革開放步伐的推進(jìn),我國進(jìn)入快速城市化的發(fā)展階段,城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇,遷移人口成為城市居民的重要組成部分。20世紀(jì)90年代后期以來,農(nóng)村遷出人口通常占到全國遷出總?cè)丝诘?0%左右,而遷入城鎮(zhèn)的人口占全國總流動(dòng)人口的80%以上,甚至接近90%,從農(nóng)村流出的人口大部分都流向了城鎮(zhèn)[1]。

我國廉租房制度的保障對(duì)象是符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭,同時(shí)必須是城市具有非農(nóng)業(yè)戶口的常住居民。這使得在流入城市的人口中,大量收入低下且不符合標(biāo)準(zhǔn)的“夾心層”無法得到基本的住房保障,其中1/3的人員選擇了價(jià)格低廉、手續(xù)方便、管理松散的城中村出租屋居住,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、上海等城市有超過一半的外來農(nóng)村務(wù)工人員都租住在城中村里。利用2005年全國1%人口調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析可以得出[2],城中村住房已成為城鎮(zhèn)常住人口重要的住房供給來源:全國城市范圍內(nèi),城中村住房面積占全部城市住房面積的33%,城中村住房間數(shù)占全部城市住房間數(shù)的30.6%;城中村住房解決了29.5%的城市常住人口的住房問題。

二、城中村改造的廉租房建設(shè)構(gòu)想

廉租房建設(shè)和城中村改造都是城市化發(fā)展中存在的問題,二者不是相互孤立的。廉租房建設(shè)的關(guān)鍵是資金投入和土地供應(yīng),同時(shí)要加大覆蓋面,將廉租房的惠及人群不僅限于非農(nóng)戶口的城市低收入家庭,還要擴(kuò)展到廣大外來務(wù)工人員,包括農(nóng)民工和剛畢業(yè)的大學(xué)生等。而城中村改造也存在著資金投入、土地開發(fā)、外來務(wù)工人員的住房安置等問題。將“建設(shè)”與“改造”有機(jī)結(jié)合起來,兼顧低收入人群和城市建設(shè)兩方面的利益,在“改造”的基礎(chǔ)上進(jìn)行“建設(shè)”,可以有效地解決廉租房建設(shè)和城中村改造過程中存在的一些難題,減少政府在土地和管理上的投入,加快推進(jìn)廉租房建設(shè)進(jìn)程[3]。

三、基于城中村改造的廉租房建設(shè)困境分析

(一)制度困境

長期以來,我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元制度結(jié)構(gòu),主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)人的管理。城市的市政部門只負(fù)責(zé)管理城市中非農(nóng)戶口的人員,“城中村”和以前農(nóng)村沒有兩樣,由原來的村委會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)[4]。此外,我國的戶籍制度一直以來實(shí)行的都是靜態(tài)的等級(jí)人口流動(dòng)制度,農(nóng)村人口戶籍想變?yōu)槌擎?zhèn)人口戶籍,必須有勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取通知書或者是城市的戶籍管理部門準(zhǔn)予遷入證明。雖然這種現(xiàn)狀在近年已有很大的改觀,但還是沒有得到徹底解決。二是對(duì)土地的管理。核心涉及土地所有權(quán)問題。我國的城市土地屬全民所有制的土地,而農(nóng)村土地包括農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)民的宅基地均歸農(nóng)村集體所有,屬集體所有制的土地。欲將城中村改造與廉租房建設(shè)相結(jié)合,使城中村的出租屋在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下真正合理發(fā)揮廉租房的作用,首先要解決的就是土地問題,其中最大的難點(diǎn)就是要不要改變城中村土地所有權(quán)性質(zhì)以及如何改變。

首先,廉租房的建設(shè)以及未來的分配和使用能否持續(xù)保持公益性質(zhì)尚存在爭議,即使采取相關(guān)措施能夠保持其長久的公益性,也需要通過政府征用這一環(huán)節(jié)改變城中村土地所有權(quán)性質(zhì),將原本歸屬村集體的集體所有制土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄?由地方政府行使所有權(quán)。

其次,對(duì)于城中村的村民而言,土地征用不僅直接涉及到他們的房屋、宅基地等私人財(cái)產(chǎn),更關(guān)系到他們未來的生活來源如何解決等切身利益。由于在城市化進(jìn)程中,城市土地資源日益稀缺,而城中村本身坐落于城市區(qū)劃范圍內(nèi),且地處城市核心地帶或交通便利的城鄉(xiāng)結(jié)合部,土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。加之城市地價(jià)的上漲提高了城中村居民繼續(xù)將土地保持農(nóng)用的機(jī)會(huì)成本,我國現(xiàn)有的城中村經(jīng)濟(jì)絕大部分已轉(zhuǎn)為第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是以土地出租、物業(yè)租賃為主的經(jīng)濟(jì)模式。城中村居民收入依賴出租屋經(jīng)濟(jì)和政府或開發(fā)商的征地補(bǔ)償,形成一種典型的寄生式經(jīng)濟(jì),導(dǎo)致村民寄生性的生存狀態(tài)和心理狀態(tài),如果村民未來的生活來源問題得不到解決,城中村的土地征用問題將舉步維艱。事實(shí)證明,我國因土地征用問題引起的糾紛已經(jīng)占到全國農(nóng)村群體性事件的65%以上。

(二)融資困境

城中村改造的政府主導(dǎo)性需求與廉租房的福利性特點(diǎn),決定了基于城中村改造的廉租房建設(shè)融資過程與一般商品房的開發(fā)運(yùn)作有著明顯的不同。在廉租房開發(fā)建設(shè)的融資渠道方面,我國目前可采取的籌資方式主要有:市、縣財(cái)政預(yù)算安排的住房保障資金;住房公積金增值收益中按一定比例提取的城市廉租房補(bǔ)充資金;從直管公房售房款中提取的部分資金;社會(huì)捐贈(zèng)的資金和土地出讓金凈收益[5]。基本上仍停留在純政策性資金的支持上,使其不可避免地存在以下融資困境:

1.融資被動(dòng)

考慮對(duì)地方GDP的拉動(dòng)作用,城中村改造與廉租房建設(shè)都比不上普通地產(chǎn)的開發(fā),同時(shí),二者還需要地方政府耗費(fèi)大量的人力、物力資源,甚至極大影響到目前被視為地方政府“第二財(cái)政”的土地出讓金收入。故現(xiàn)有融資方式地方政府很難予以積極配合,基本上都屬于硬性攤派,非常被動(dòng)。

2.融資穩(wěn)定性差

目前,我國基于城中村改造的廉租房建設(shè)的融資方式均屬于國家財(cái)政支出,與中央和地方財(cái)政狀況有著密切聯(lián)系。當(dāng)中央或地方財(cái)政由于特定原因吃緊的時(shí)候,建設(shè)資金可能就會(huì)在一定程度上被擠占,無法形成建設(shè)所需的長期穩(wěn)定的資金鏈。以住房公積金增值收益為例,其用于城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金上的金額,是扣除住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和公積金中心管理費(fèi)用后的余額,如果前兩項(xiàng)金額較大,那么用在城市廉租住房建設(shè)上的資金無疑會(huì)相應(yīng)減少。因此,資金供給呈現(xiàn)出極不穩(wěn)定的特征[5]。

3.融資資金缺乏監(jiān)督機(jī)制和封閉機(jī)制

用于城中村改造與廉租房建設(shè)的資金,由于其保障功能與政策目標(biāo)的指引,投資回報(bào)將明顯低于普通房地產(chǎn)開發(fā)收益。如果融資資金缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和封閉機(jī)制,資金的逐利屬性將可能使本應(yīng)用于城中村改造和廉租房建設(shè)的資金流入市場,無法保證建設(shè)順利實(shí)施,甚至?xí)霈F(xiàn)尋租等社會(huì)問題。

4.缺乏融資工具的創(chuàng)新

現(xiàn)有城中村改造與廉租房建設(shè)融資大都屬于財(cái)政范疇,金融機(jī)構(gòu)并沒有發(fā)揮很大作用。將僵化的政府直接主導(dǎo)型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作方式尤為重要。這就需要金融機(jī)構(gòu)借鑒國外已有的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際,加快金融創(chuàng)新步伐,設(shè)計(jì)出適合我國國情的金融產(chǎn)品,為基于城中村改造的廉租房建設(shè)融資提供更為靈活的市場化運(yùn)作方式。

(三)管理困境

在城中村的管理中,村民委員會(huì)幾乎要負(fù)責(zé)與居民生活有關(guān)的一切事務(wù),包括教育、環(huán)境、衛(wèi)生、治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,這種管理模式的本質(zhì)是傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)聚落,管理很難面面俱到,更不可能達(dá)到高效與專業(yè)化。而且,城中村建設(shè)和管理的費(fèi)用并不像城市中街道社區(qū)建設(shè)和管理的費(fèi)用是國家財(cái)政支付,所有費(fèi)用幾乎都靠村集體支付,經(jīng)費(fèi)的極度缺乏加之未必能夠合理地分配、利用,使大多數(shù)的城中村“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重,由于出租屋戶主大都各自為政,致使房屋的建筑沒有統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì),存在結(jié)構(gòu)不合理、密度過大等諸多弊端。雜亂的建筑和生活環(huán)境,破壞了城市的形象,降低了城市生活的品味。此外,城中村中人口的流動(dòng)性又使本就混亂的管理變得更加復(fù)雜,許多城中村由于管理不到位亦滋生了不少社會(huì)問題,成為城市中治安事件的高發(fā)區(qū)。

總之,基于我國現(xiàn)有的特殊國情,將城中村改造與廉租房建設(shè)相結(jié)合,是許多學(xué)者和政策研究人員的共識(shí),民間也已有很多嘗試,但真正將其納入政府的規(guī)劃和指導(dǎo)并大規(guī)模付諸實(shí)施,還要求我們應(yīng)仔細(xì)研究面臨的困境,在制度創(chuàng)新、金融工具創(chuàng)新和管理模式創(chuàng)新上做出進(jìn)一步的研究與論證。

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[5] 巴曙松.中國廉租房的融資特征及其發(fā)展路徑研究[J].中國房地產(chǎn),2006,(9).