徐孝民

現(xiàn)階段高校實行國庫集中支付制度的利弊及對策＊
——基于高校組織定位和活動規(guī)律的視角

徐孝民

我國公立高校作為中央或地方財政預(yù)算單位,現(xiàn)已全面實行國庫集中支付制度。國庫集中支付制度對高校的財務(wù)運作乃至整個學(xué)校的管理活動產(chǎn)生了積極影響,同時也帶來了一些負面效應(yīng)。文章針對現(xiàn)階段我國高校推行國庫集中支付制度的實踐,以高校社會組織定位及其管理活動特質(zhì)為理論分析依據(jù),探討該制度對我國高校事業(yè)發(fā)展的利弊,提出或?qū)嵤┻m于高校實際的靈活的國庫集中支付制度,或在高校暫緩?fù)菩袊鴰旒兄Ц吨贫鹊恼呓ㄗh。

高校;國庫集中支付制度;組織定位;準(zhǔn)公共產(chǎn)品

一、引言

2001年以來,中央財政部及各地方財政部門遵照國務(wù)院批準(zhǔn)的《財政國庫管理制度改革方案》(財庫[2001]24號)的精神,結(jié)合實際,精心組織、積極推進國庫集中支付制度改革。9年來,該項制度改革不斷取得突破,國庫收付制度從計劃經(jīng)濟體制下多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分級分散傳統(tǒng)模式,逐步變革為市場經(jīng)濟體制下以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的集中收繳及撥付模式,對我國的財政支出改革產(chǎn)生了重大而深遠的影響。目前,改革已進入大規(guī)模推進和繼續(xù)完善的攻堅階段(趙云旗,2008)。

按照各級財政國庫集中支付改革工作的總體安排,我國公立高校作為中央或地方財政預(yù)算單位,現(xiàn)已在不同程度上全面實行了國庫集中支付制度①從2002年10月開始,教育部及所屬天津大學(xué)、山東大學(xué)、南開大學(xué)、中國海洋大學(xué)、石油大學(xué)(華東)等5所高校開始執(zhí)行國庫集中支付改革工作,2004、2005年又陸續(xù)擴大到8所高校及6個直屬事業(yè)單位。與此同時,浙江、廣東等地方財政也先后開始在高校實施國庫集中支付制度。2007年7月1日開始,教育部部屬高校全面實行國庫支付制度。。從我國高校近幾年推行改革的實踐效果來看,對財政主管部門而言,一定程度上規(guī)范了對高校財政性資金使用的管理監(jiān)督,強化了高校預(yù)算執(zhí)行的外部約束。對高校而言,隨著國庫集中支付改革力度的逐步加大,高校在不斷增強財務(wù)管理意識、提高預(yù)算管理水平的同時,也面臨著由于此項改革而帶來的一系列現(xiàn)實而具體的挑戰(zhàn)與困難。國庫集中支付制度作為我國高校必須面對的一項根本性財政變革,對高校的財務(wù)運作乃至整個學(xué)校的管理活動所產(chǎn)生的一些負面效應(yīng)和消極作用,已經(jīng)成為國內(nèi)專家學(xué)者及高校一線財務(wù)人員關(guān)注探討的焦點。

因此,在我國國庫集中支付制度改革推行即將滿10年的今天,針對我國高校推行國庫集中支付制度的實踐現(xiàn)狀,研究該制度對我國高校事業(yè)發(fā)展的影響作用,進一步探索符合我國高校運行特點和發(fā)展規(guī)律的財政收支管理體制,具有重要的理論和實踐意義。

二、高校實行國庫集中支付制度前后財務(wù)管理模式的變化

(一)高校實行國庫集中支付制度前的財務(wù)管理模式及其特征

《高等教育法》賦予了高校多元化籌措辦學(xué)資金的權(quán)利。隨著我國經(jīng)濟迅速發(fā)展,在國家逐步加大高等教育投入的同時,高校的事業(yè)收入、科研經(jīng)費收入、捐贈收入、經(jīng)營收入等也在穩(wěn)步增加,且在高校收入構(gòu)成中的比重也逐步提高,形成了多元化資金來源的格局。由此導(dǎo)致高校的經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化,從過去主要依靠財政撥款(預(yù)算內(nèi)資金)變?yōu)橛韶斦芸詈透咝Ｗ曰I經(jīng)費(學(xué)費收入為主)兩大部分構(gòu)成,且后者的比重呈穩(wěn)步增長趨勢。隨著辦學(xué)規(guī)模的擴大、教學(xué)科研實力的增強及多校區(qū)辦學(xué)的普遍推行,高校的經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜,現(xiàn)階段高校的財務(wù)管理也體現(xiàn)出業(yè)務(wù)繁復(fù)多樣,計劃性強,精細化、科學(xué)化要求提高等突出特點。

根據(jù)《高等學(xué)校會計制度》的要求,高校普遍實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中(分級)管理、一級核算”的財務(wù)管理體制。其主要管理模式及特征體現(xiàn)在：

1.預(yù)算管理。高校從1998年開始就全面取消了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分別核算的模式,實行綜合預(yù)算財務(wù)管理,即實行“大收大支”的預(yù)算管理模式和“收支兩條線”的核算模式。在這一核算模式下,高校按來源劃分收入,按性質(zhì)和用途劃分支出。這種分類形式使高校的收入和支出不存在嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系,便于高校統(tǒng)籌安排各項支出。

2.資金撥付。學(xué)校收取的學(xué)費等非稅收入每年分若干次上繳各級財政專戶,財政部門一般在每次上繳后較短時間內(nèi)全額返還給高校。高校的所有財政性資金由上級主管部門核撥到學(xué)校的實有資金銀行賬戶。高校需對外支付時,可直接通過本單位銀行賬戶劃撥資金給付收款人。高校擁有一定數(shù)量的沉淀資金及由此產(chǎn)生的利息收入。

3.會計核算。高校在各校區(qū)均可設(shè)立各自的銀行賬戶,賬戶之間可以相互轉(zhuǎn)賬,并獨立核算。與此同時,高?？梢愿鶕?jù)教學(xué)科研業(yè)務(wù)的實際需要向校內(nèi)非法人二級單位劃撥資金(即內(nèi)部轉(zhuǎn)賬),這樣有利于高校實行校內(nèi)成本核算管理,提高資金使用效益,降低成本。

(二)高校實行國庫集中支付制度后的財務(wù)管理模式及其特征

1.我國財政實行國庫集中支付制度的含義。國庫集中支付制度,也稱國庫單一賬戶制度,是指財政部門在經(jīng)辦國庫業(yè)務(wù)的銀行開設(shè)國庫單一賬戶,所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶,所有財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務(wù)提供者的一種財政資金管理模式。其內(nèi)涵是財政收入直接繳入國庫,對財政支出從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算以及財政資金到達商品和勞務(wù)提供者的全過程實施有效的監(jiān)控。其本質(zhì)在于實現(xiàn)兩個“直達”,即“收入直繳,支出直撥”(王寧,2003)。

國庫集中支付從具體操作層面上看,主要包含三個方面：一是集中收入管理,一切財政性收入均納入國庫或財政指定的代理商業(yè)銀行的單一賬戶;二是集中支出管理,原則上一切財政性支出均應(yīng)在實際支付行為發(fā)生時才能從單一賬戶支付出去,支付對象一般應(yīng)是供應(yīng)商或勞務(wù)提供者;三是集中賬戶管理,設(shè)置與國庫單一賬戶配套使用的國庫分類賬戶,集中反映各預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況。

實行國庫集中支付是我國建立公共財政基本框架體系一個重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),其主要目的,一是改變財政資金分散局面,實現(xiàn)財政性資金集中化管理,規(guī)范預(yù)算執(zhí)行,提高預(yù)算資金使用效益,強化依法理財觀念;二是克服財政性資金運行信息反饋遲緩、透明度不高的狀況,保證財政收支信息反饋及時、真實、可靠,便于財政部門掌握資金運行的整體情況,為政府宏觀調(diào)控提供決策依據(jù);三是從根本上改變預(yù)算資金的管理模式和執(zhí)行方式,變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督,從源頭上控制腐敗行為的發(fā)生(沈紅梅,2008)。

2.高校實行國庫集中支付后的財務(wù)管理模式。設(shè)置國庫零余額賬戶。財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶,同時在商業(yè)銀行為預(yù)算單位(高校)開設(shè)零余額賬戶。財政部門的零余額賬戶用于記錄、核算和反映實行直接支付方式的財政性資金活動并與國庫單一賬戶等進行清算,日終余額為零。預(yù)算單位的零余額賬戶是財政部門為預(yù)算單位在代理銀行開設(shè)的賬戶,用于財政授權(quán)支付,并在財政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)同國庫單一賬戶等進行清算,日終余額為零。預(yù)算單位零余額賬戶可以辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù);可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃撥工會經(jīng)費、住房公積金、提租補貼以及經(jīng)批準(zhǔn)的特殊款項。除此之外,不得向本單位其他賬戶、上級主管單位和所屬單位的賬戶劃撥資金。

非稅收入?yún)R繳專戶。依照《中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法(討論稿)》①2008年1月,根據(jù)財政部要求,教育部財務(wù)司向部屬高校下發(fā)了《關(guān)于征求〈中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法(討論稿)〉意見的通知》。的相關(guān)規(guī)定,財政部為院校開設(shè)中央財政匯繳專戶,用于收繳院校非稅收入(包括學(xué)費、住宿費、考試費和培訓(xùn)費等),該賬戶實行日終零余額管理。一個院?？砷_設(shè)一個中央財政匯繳專戶。中央財政匯繳專戶開設(shè)后,各院校開設(shè)的收入過渡性存款賬戶撤銷,并將收入過渡性存款賬戶內(nèi)的資金劃入相應(yīng)的匯繳專戶中。院校非稅收入收繳采取直接繳庫和集中匯繳兩種方式。直接繳庫主要適用于日常學(xué)生零星繳款,集中繳款主要適用于秋季開學(xué)后學(xué)生集中報到時繳款。

財政性資金直接支付或授權(quán)支付。在國庫集中支付制度下,按照資金支付方式劃分,對我國高校的財政性資金支出管理主要采取財政直接支付和授權(quán)支付兩種方式。財政直接支付是指由財政部門向中國人民銀行和代理銀行(由財政部門確定的、具體辦理財政性資金支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行)簽發(fā)支付指令,代理銀行據(jù)此通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人(商品或勞務(wù)供應(yīng)者)或用款單位(具體申請和使用財政性資金的高校)賬戶。財政授權(quán)支付是指高校按照財政部門的授權(quán),向代理銀行簽發(fā)支付指令,代理銀行根據(jù)支付指令,在財政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi),通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。按我國現(xiàn)行制度規(guī)定,實行財政直接支付的財政性資金包括已實行“財政直發(fā)”的高校在職人員工資和離退休人員經(jīng)費,大宗商品或勞務(wù)購買支出,納入政府集中采購目錄的政府采購項目支出及其他實行財政直接支付辦法的項目支出。實行授權(quán)支付的范圍主要是高校日常發(fā)生的零星支付費用,如差旅費、日常辦公費、水電費等支付金額較小、發(fā)生頻繁的開支。但授權(quán)支付的支出額度會被控制在預(yù)算總支出的一定比例之內(nèi)。

(三)我國高校實行國庫集中支付制度前后財務(wù)管理模式的變化比較

在實行國庫集中支付后,高校的財務(wù)管理模式發(fā)生了巨大的變化。其最本質(zhì)的變化就是高校雖仍然承擔(dān)著“會計”職能,但“出納”職能則變成了由國庫集中支付部門來行使(柏思魁,2007)。即高校不再擁有來源于財政撥款及非稅收入的可以自己統(tǒng)籌安排的“現(xiàn)金”或“存款”,取而代之的是嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算安排的“用款額度”。主要變化見表1。

由表1可以看出,高校實行國庫集中支付后,在資金撥付、預(yù)算管理和會計核算等各方面都產(chǎn)生了非常明顯的變化。收入環(huán)節(jié)上,財政部門采取了“自籌收入直接繳庫、財政撥款只給額度”的等同于行政機關(guān)部門的管理模式,高校不再擁有真正可以自主安排的資金來源,其財務(wù)管理權(quán)特別是資金調(diào)度權(quán)被極大地壓縮。支出環(huán)節(jié)上,財政部門對高校采取了更加嚴(yán)格的預(yù)算控制,這種控制是最直接、全過程及全方位的,“條塊分割、按進度和計劃支出”的模式使高校的預(yù)算管理遇到了極大的挑戰(zhàn)。此外,由于資金賬戶管理模式的轉(zhuǎn)變,高校內(nèi)部會計核算活動也增加了種種的限制。

三、高校實行國庫集中支付制度的利弊分析

(一)國庫集中支付給高校帶來的積極影響

1.有利于強化高校預(yù)算管理。實行國庫集中支付后,財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?而是由高校根據(jù)財政部門審核通過的部門預(yù)算編制用款計劃,報經(jīng)財政部門批復(fù)后,在批復(fù)的計劃內(nèi)以用款額度的方式使用資金,而用款計劃編報和批復(fù)的依據(jù)就是高校的部門預(yù)算。這就對高校的預(yù)算編制提出了更高的要求。一是高校要建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系,盡可能細化預(yù)算,使所有財政性資金的支付都建立在明細預(yù)算的基礎(chǔ)上。二是要根據(jù)資金來源的性質(zhì)將財政性資金與非財政性資金區(qū)分開來,確定財政直接支付和授權(quán)支付的具體經(jīng)費項目。三是要根據(jù)預(yù)算按月編制用款計劃,并落實到類、款、項、目。與此同時,高校實際支出也要按類、款、項、目控制,不能相互調(diào)劑使用。四是用款計劃年末結(jié)余要注銷,第二年須再做追加預(yù)算并重新申報用款計劃。這些規(guī)范要求高校必須加強資金使用的計劃性,使資金嚴(yán)格按計劃支付,杜絕無預(yù)算的支出,資金支付管理內(nèi)容也更加細致到位。因此,實行國庫集中支付后,為跟上財政管理要求,高校預(yù)算管理的精細化水平必然得到提高,預(yù)算的計劃性、嚴(yán)肅性和主動性也更有保障。

表1 我國高校實行國庫集中支付制度前后財務(wù)管理模式比較

2.有利于監(jiān)督高校的收費行為。高等教育收費主要是學(xué)費、住宿費和培訓(xùn)費,這也是高校自籌資金的主要來源。這部分資金納入政府非稅收入范疇后,在國庫集中支付制度下,將對其統(tǒng)一實行國庫集中匯繳。如前所述,學(xué)生繳納的學(xué)費將直接進入國庫匯繳專戶,不再進入學(xué)校的一般銀行賬戶。并且財政部門將不再向高校直接返還匯繳的學(xué)費。高校的支出將嚴(yán)格按編制的預(yù)算及用款計劃下?lián)苡每铑~度或?qū)嵭袊鴰熘苯又Ц?。這樣,高等教育收費將與其他行政事業(yè)性收費一同納入政府的透明監(jiān)管。因此,高?？赡艽嬖诘母呤召M、亂收費行為將得到有效控制。

3.有利于規(guī)范高校的資金使用。在國庫集中支付制度下,資金支付前,財政部門首先要對高校的用款計劃進行審核,對沒有預(yù)算指標(biāo)的用款計劃不予審批。而且,在高校發(fā)生支出行為時,無論是財政直接支付還是授權(quán)支付,對不符合規(guī)定的支付,以及沒有計劃的用款申請,都能在發(fā)生前予以制止,從而形成對財政資金的全過程監(jiān)督。實行國庫集中支付制度不僅有利于財政部門對資金流向和流動進程進行及時監(jiān)督,也有利于加強高校的財務(wù)管理。由于高校的賬戶上沒有資金余額,只能按照財政下達的額度和用途支配資金,并且這一行為置于財政信息監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)督之下,財政預(yù)算部門、高校、國庫支付部門和代理銀行等多方形成了相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系,有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高資金使用效率,有效防止利用財政資金謀取私利等腐敗行為,提高了高校財務(wù)管理的規(guī)范性和科學(xué)性。

(二)國庫集中支付給高校帶來的負面效應(yīng)

1.國庫集中支付的制度安排違背了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)管理原則。薩繆爾森在1954年創(chuàng)立的公共產(chǎn)品理論中提出了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的概念。該理論以產(chǎn)品或服務(wù)在消費上是否具有競爭性和排他性為依據(jù),將全部社會產(chǎn)品和服務(wù)分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品由政府提供,私人產(chǎn)品由市場提供,準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由政府與市場共同提供(薩繆爾森等,1999)。根據(jù)該理論,高等教育既不是在消費上具有完全競爭性和排他性的私人物品,也不是在消費上完全不具有競爭性和排他性的公共產(chǎn)品,它兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的性質(zhì),屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在提供公共產(chǎn)品時,成本補償機制是稅收,而私人產(chǎn)品采取的是價格補償機制,準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)由私人品價格補償和公共品稅收補償相結(jié)合的混合補償機制(薩繆爾森等,1999)。在現(xiàn)實中,這種混合的補償機制通常為收費。使用者收費是公共部門為部分社會成員提供特定設(shè)施時收取的經(jīng)濟補償。使用者收費與一般稅收是有區(qū)別的,如使用者費用的收取與特定設(shè)施的提供具有直接的聯(lián)系,公共部門實際上是模仿了私人部門對私人產(chǎn)品的供給方式,因而對使用者收費應(yīng)?？顚Ｓ?而一般稅收與獲得一般的公共服務(wù)沒有直接聯(lián)系。而且使用者繳費是自愿的,因為使用者面對特定設(shè)施可以做出使用或者不使用的選擇,但稅收是強制的,人們對于公共產(chǎn)品沒有消費與否的選擇自由。另外,使用者繳費遵循受益原則,受益多者多繳費,受益少者少繳費,不受益者不繳費。根據(jù)以上理論分析,可以得出高等教育屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”,高等教育應(yīng)由政府來主辦或由政府提供相應(yīng)的財政補貼,同時需要對受教育者進行收費,即高等教育的成本應(yīng)該由政府、社會和學(xué)生共同負擔(dān)的結(jié)論。

現(xiàn)階段我國高校的教育事業(yè)收費,是隨著市場經(jīng)濟逐步發(fā)展和高等教育體制改革不斷深化的產(chǎn)物,是一種在新形勢下合理的經(jīng)濟資源配置方式的產(chǎn)物,具有自愿性和有償性的特點。高校作為“準(zhǔn)市場主體”提供的教育服務(wù)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。因此,無論是來源于政府(稅收)的教育經(jīng)費撥款,還是來源于學(xué)生個人(家庭、社會)的學(xué)費收入,均是對學(xué)校辦學(xué)成本的一種必要補償,是為人才培養(yǎng)已經(jīng)或約定支付“現(xiàn)金流出”的補充,是維持學(xué)校正常運行和確保人才培養(yǎng)質(zhì)量的基本保障。學(xué)校向?qū)W生收取的學(xué)費實際上是個人(家庭、社會)作為教育受益者所承擔(dān)的部分教育成本。學(xué)費的本質(zhì)是“屬于社會資金,而不屬于政府財政資金”,這是得到普遍認可的觀點。作為事業(yè)單位“差額撥款”的我國高校,其收費行為顯然不同于政府機構(gòu)行使管理職能收取規(guī)費、使用費的行為,高校學(xué)費收入與一般的政府非稅收入具有本質(zhì)上的區(qū)別①實際上,我國高校的自籌經(jīng)費(主要是學(xué)費收入)因為經(jīng)過了政府“審批”也被定性為預(yù)算外資金進而成為了行政事業(yè)性收費,當(dāng)初的政策目的是為了治理亂收費,是以“規(guī)范收費”作為出發(fā)點的。?？梢?在國庫集中支付制度下,將高校學(xué)費等自籌經(jīng)費收入統(tǒng)一納入政府非稅收入范疇,采取直接匯繳財政專戶,而不及時全額返還學(xué)校、由學(xué)校統(tǒng)籌安排使用經(jīng)費的做法,顯然錯誤界定了學(xué)校自籌經(jīng)費收入的資金性質(zhì),把“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”等同于公共產(chǎn)品進行了過度干預(yù),違背了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)管理原則。

2.國庫集中支付的制度安排與高校治理結(jié)構(gòu)及活動規(guī)律不相適應(yīng)。首先,《高等教育法》第4章第30條規(guī)定,高校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格,高校的校長為高校的法定代表人;第38條規(guī)定,高校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用。即高校作為獨立的法人,具有獨立的財務(wù)管理權(quán)。法人地位的確立,使得高校獨立創(chuàng)新、自主辦學(xué)成為了可能,對于我國創(chuàng)建世界一流大學(xué)、發(fā)展高教事業(yè)具有重要意義。在高校全面實施國庫集中支付制度,是對高校的法人治理結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。盡管我國在推行財政收付制度的改革中聲稱不改變支出管理權(quán)限,高校仍擁有經(jīng)費支配權(quán)和管理權(quán)。但在此制度安排下,高校的財務(wù)管理權(quán)特別是實際資金調(diào)度權(quán)已很大程度上被剝奪,高校的財務(wù)管理活動也已經(jīng)被壓縮成單一的預(yù)算管理活動。這必將影響高校的自我發(fā)展。沒有獨立財務(wù)管理權(quán)的公立高校,“增強核心競爭力”、“爭創(chuàng)世界一流”等無疑都將成為空話(彭久麒,2003)。其次,高校是傳播知識、傳承文化、開展科研、培養(yǎng)人才的重要場所。它既區(qū)別于行政機構(gòu),也不等同于其他事業(yè)單位,是作為社會組織的第三部門。作為培養(yǎng)高級專門人才的特殊組織,高校在社會文明的傳承和創(chuàng)造發(fā)展中有著其他組織不可替代的地位。教學(xué)和科研是高校的兩大主要活動,它們都屬于創(chuàng)造性活動,有其自身獨特的運行規(guī)律。因此,高校的管理活動是與創(chuàng)新性揉合在一起的。這與政府機構(gòu)、制造企業(yè)(有嚴(yán)格的生產(chǎn)流程和工藝)等社會部門存在顯著的差異性。此外,與一般的政府機構(gòu)、事業(yè)單位相比,我國高校有非常龐大的人員隊伍和眾多的二級機構(gòu)組織,特別是綜合性大學(xué),往往有上萬名教職工和5萬名以上的學(xué)生,有數(shù)十個教學(xué)和科研單位;而高校教學(xué)科研活動往往具有復(fù)雜性高、靈活性強、差別性大等特點。這些因素都導(dǎo)致了高校的經(jīng)濟活動非常頻繁和復(fù)雜、資金收支規(guī)模巨大,使得管理者難以對其進行微觀精確地財務(wù)計劃,即使進行了計劃,也必然會在活動過程中存在不斷調(diào)整的可能。從管理技術(shù)的角度分析,國庫集中收付制度是應(yīng)該建立在高度計劃性的、精細化的、理想化的預(yù)算管理基礎(chǔ)之上的。而高校由于其自身活動特點以及目前我國社會環(huán)境和預(yù)算管理水平所限,財務(wù)預(yù)算不可能做到完全細化;而且無論財務(wù)預(yù)算如何細化,也總會和高校的工作計劃、科研進度達不到完全一致。在種種客觀基礎(chǔ)條件不完善的情況下,對高校實施國庫集中收付制度,必然產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是高校無法靈活安排資金,降低財政資金使用效率和效益;二是高?？赡芾眯畔⒉粚ΨQ進行逆向選擇,直接影響了部門預(yù)算的真實性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。因此,在目前部門預(yù)算水平不高的情況下,實行國庫集中收付制度明顯違背了實施該制度的初衷,勢必會導(dǎo)致財政改革手段成為制約高校發(fā)展的一個瓶頸。

3.國庫集中支付的制度安排與目前高校財務(wù)管理和會計核算體系不相匹配。首先,目前高校財務(wù)執(zhí)行《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》,打破了預(yù)算內(nèi)、外資金的界限,實行“大收大支”,“收支兩條線”的預(yù)算管理模式。這種核算體系能較為全面地反映學(xué)校財務(wù)收支情況,同時還有利于會計集中核算。實行國庫集中支付后,財政性支出要求內(nèi)容明確,嚴(yán)格按照預(yù)算安排,并通過零余額賬戶直接支付,這與現(xiàn)行高校會計制度產(chǎn)生矛盾。高校會計核算既要符合兩個“制度”的規(guī)定,又要滿足國庫集中支付制度的要求,增加了會計核算的難度,并使其趨于復(fù)雜化。一是國庫集中支付方式導(dǎo)致高校預(yù)算的編制方式復(fù)雜化。實行國庫集中支付制度后,財政資金要通過財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式撥付使用,但由于學(xué)校實行綜合財務(wù)預(yù)算、收支兩條線的管理模式,除了具體項目的支出以外,基本支出撥款不能與實際支出確切對應(yīng),這給學(xué)校預(yù)算編制帶來了難度。二是國庫集中支付制度規(guī)定不準(zhǔn)由零余額賬戶向分校區(qū)、后勤非法人單位等學(xué)校二級核算單位轉(zhuǎn)撥資金,這不僅與兩個制度要求相矛盾,還嚴(yán)重影響了學(xué)校教學(xué)科研正常工作的開展。三是由于目前國庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)滯后,財政部門、高校和代理銀行三方之間渠道不暢,也給高校帶來了諸如核算復(fù)雜、支付延遲、銀行對賬工作量成倍增長等財務(wù)管理的現(xiàn)實問題。其次,《高等教育法》賦予了高校多元化籌措辦學(xué)資金的權(quán)利。隨著我國經(jīng)濟迅速發(fā)展,國家逐步加大高等教育投入的同時,高校的事業(yè)收入、科研經(jīng)費收入、捐贈收入、經(jīng)營收入等多種形式的收入規(guī)模也在穩(wěn)步提高,在高校收入構(gòu)成中的比重也逐步擴大,形成了多元化資金來源的格局。高校的經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變,從過去主要依靠財政撥款(預(yù)算內(nèi)資金)變?yōu)橛韶斦芸詈透咝Ｗ曰I經(jīng)費(學(xué)費收入為主)兩大部分構(gòu)成,且后者的比重呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢。如果高校的學(xué)費收入等自籌經(jīng)費全部納入國庫集中支付系統(tǒng)統(tǒng)一管理,從高校財務(wù)狀況的角度,隨著高校流動資金的減少,高校沉淀資金將發(fā)生大幅度縮減,一方面導(dǎo)致高校利息收入隨之急劇下降,另一方面高校為滿足建設(shè)和發(fā)展的需要,必然存在必要的資金儲備需求,沉淀資金的減少必將導(dǎo)致資金供應(yīng)的不及時,因此高校不得不通過貸款融資,由此導(dǎo)致了學(xué)?！皟?nèi)債”外部化,高校的財務(wù)風(fēng)險進一步加劇。從銀校合作角度,由于國庫集中收付,高校財務(wù)將出現(xiàn)無貨幣資金形態(tài)的局面,勢必改變高校的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu),降低高校資產(chǎn)總額,擴大高校的資產(chǎn)負債率,進而影響高校財務(wù)信息等級的評定,嚴(yán)重降低高校的籌資能力。銀校合作在很大程度上促進了近年來高校的跨越式發(fā)展,高校從實有資金到零余額賬戶的轉(zhuǎn)變,削弱了原來銀校合作的基礎(chǔ)。高校各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金、甚至吸引學(xué)生的國家助學(xué)貸款大多來自銀行,實際上已經(jīng)在“負債經(jīng)營”的高校如果失去了銀行的貸款支持,而財政撥款經(jīng)費又不愿或沒有能力去填補,那必然會重蹈“等、靠、要”和停滯發(fā)展的覆轍。

四、政策建議

借鑒國際經(jīng)驗,并充分考慮我國高等教育發(fā)展的長遠戰(zhàn)略及目前高校運營管理的實際情況,筆者認為,在我國現(xiàn)階段財政緊張狀態(tài)還沒有得到根本好轉(zhuǎn)、部門預(yù)算有待完善、政府管理職能還有待于進一步理順,以及公共財政體系尚未健全的情況下,急于擴大國庫集中支付的對象和資金范圍,既不利于政府財政壓力的減輕,也不利于實現(xiàn)政府管理角色與職能的真正轉(zhuǎn)變。具體到高校來說,此項改革需要充分考慮其自身特點及管理現(xiàn)狀,不宜生搬硬套以行政部門業(yè)務(wù)特點為基礎(chǔ)設(shè)計的管理制度。對此,筆者提出兩點政策建議。

選擇一：結(jié)合高校實際,實施靈活的國庫集中支付制度

在財政全面推行國庫集中支付制度的大框架下,可由財政部門、教育主管部門和高校共同協(xié)商擬定,對高校實施靈活的國庫集中支付制度,在具體業(yè)務(wù)操作過程中采取一些變通的做法,以促進高校的良性發(fā)展。具體思路如下：

1.高校的行政事業(yè)性收費不宜納入財政預(yù)算管理。在國家對高校收費政策和監(jiān)管體系已經(jīng)逐步完善、高校辦學(xué)經(jīng)費投入仍然不足的現(xiàn)實情況下,建議對高校的行政事業(yè)性收費繼續(xù)采用收入分次專戶上繳、即時全額返還,支出自主統(tǒng)籌安排的現(xiàn)行方式。

2.調(diào)整納入國庫集中支付的資金范圍。除生均定額撥款、基本建設(shè)撥款和重大專項(“985工程”、“211工程”)經(jīng)費列入國庫集中支付范疇外,其他經(jīng)費依其特性采取實撥資金方式下?lián)堋?/p>

3.調(diào)整資金支付方式。除基本建設(shè)撥款外,生均定額撥款和重大專項經(jīng)費等納入國庫集中支付的高校資金實行全額授權(quán)支付。

4.盡快完善出臺針對高校的管理細則。建設(shè)完善財政、高校和銀行三方互聯(lián)的支付系統(tǒng)平臺,通過制度和信息化建設(shè),有效解決高校在推行國庫集中支付過程中遇到的各種具體業(yè)務(wù)難題。

選擇二：在高校暫緩?fù)菩袊鴰旒兄Ц吨贫?/p>

在現(xiàn)階段,政府可通過立法、規(guī)劃、撥款、評估、監(jiān)督和必要的行政手段來調(diào)控高等教育的發(fā)展規(guī)模與速度、質(zhì)量與效益,借以實施對教育的管理職能;相應(yīng)地,政府的管理手段則可由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理、由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理、由行政審批轉(zhuǎn)向做好規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)。在大政方針既定的條件下,放手讓學(xué)校進行自主經(jīng)營。在我國高等教育發(fā)展面臨“資金瓶頸”制約的情況下,還高校更多的辦學(xué)自主權(quán)、給高校更大的發(fā)展空間,以促進高校自我發(fā)展能力的形成,無疑是最有效的措施。因此,筆者建議在高校暫緩?fù)菩袊鴰旒兄Ц吨贫?與此同時,政府對規(guī)范高校資金管理也有更優(yōu)化的路徑選擇：

1.深化財政管理理念的轉(zhuǎn)變。一是對高校的財政投入應(yīng)堅持“超支不補,結(jié)余留用”的管理原則。政府的重心應(yīng)該放在撥款體制和機制的設(shè)計改進上,即如何把撥款標(biāo)準(zhǔn)定得更加合理、科學(xué)一些。同時給予學(xué)校充分的經(jīng)費使用自主權(quán)。管理水平高的大學(xué)就能拿錢做大事,管理不好的自然就會逐步遭到“市場”的淘汰。只有這樣,學(xué)校才可能會“勤儉辦學(xué)”、努力建設(shè)“節(jié)約型校園”,學(xué)校才有發(fā)展的動力。二是政府應(yīng)與高校建立委托—代理關(guān)系。政府“花錢買服務(wù)(產(chǎn)品)”、“花錢買效果”,委托高校發(fā)展高等教育,實施教學(xué)、科研和社會服務(wù)職能;政府在委托范圍內(nèi)給予相應(yīng)的財政撥款,對于委托范圍內(nèi)的財務(wù)預(yù)算和執(zhí)行進行監(jiān)督。與此同時政府逐步建立績效管理機制、建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系,對高校職能的實施進行全面的績效評價。三是嘗試建立高校校務(wù)基金制度,既能夠提高高校資金效益,又能夠加強高校資金決策的民主化和操作的透明化,達到加強監(jiān)督的目的。

2.加強現(xiàn)行財務(wù)法規(guī)的執(zhí)行落實。落實法律制度,是規(guī)范高校財務(wù)管理最基本和最有效的措施?！稌嫹ā?、《預(yù)算法》、《高等學(xué)校會計制度》等諸多法規(guī),已經(jīng)嚴(yán)格規(guī)范了高校的財務(wù)行為。這類法規(guī)也許尚需進一步完善,但目前更重要的是執(zhí)行。高校資金管理可能存在的一些現(xiàn)實問題,既與環(huán)境有關(guān),也與財會隊伍狀況有關(guān),更與高?，F(xiàn)行體制有關(guān)。而加強財務(wù)法規(guī)的執(zhí)行落實,顯然是建立其自我約束機制的基礎(chǔ)。

3.完善多方監(jiān)督機制?，F(xiàn)階段,計劃(物價)、財政、稅務(wù)等政府部門實際上在各自職能范圍內(nèi)已對高校財務(wù)進行了多角度、多渠道的監(jiān)督,在此基礎(chǔ)上,可加強學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督機制的完善。例如可以要求高校在其內(nèi)部推行“陽光財務(wù)”工程,實現(xiàn)財務(wù)信息公開化;公示學(xué)費等各項收費標(biāo)準(zhǔn),接受學(xué)生家長監(jiān)督;設(shè)置社會監(jiān)督網(wǎng)、熱線等以便社會輿論發(fā)揮監(jiān)督作用等。

五、結(jié)束語

改革開放以來,隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收支規(guī)模的不斷擴大,加強財政支出監(jiān)管、構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架體系,是我國財政體制改革的主要目標(biāo)。我國自1998年開始在預(yù)算管理領(lǐng)域相繼開展了部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購和國庫集中支付制度等系列重大改革,其中,國庫集中支付制度是一項涉及整個公共財政體系構(gòu)建的基礎(chǔ)性改革,貫穿于預(yù)算管理改革的全過程。從近幾年改革的實踐效果來看,對屬于全額撥款的政府部門實施國庫集中支付制度,特別是對政府部門的職能性收費嚴(yán)加管制,無疑是正確而必要的。然而,由于與高校組織定位和基本活動規(guī)律不相適應(yīng),且受到管理體制、預(yù)算水平及技術(shù)支撐等各種客觀因素制約,現(xiàn)階段對高校采取同一模式的管理辦法,雖然能夠為高校財務(wù)管理的規(guī)范帶來一定的積極影響,但也產(chǎn)生了不少的現(xiàn)實矛盾和弊端,一定程度上影響了高校財務(wù)工作乃至整個學(xué)校管理活動的正常開展,可謂弊大于利。

改革從來都需要一個長期的、循序漸進的過程,財政體制的改革牽動我國社會經(jīng)濟生活的許多方面,更應(yīng)謹(jǐn)慎行事。我們不難發(fā)現(xiàn),高校的財務(wù)管理活動正朝著科學(xué)、規(guī)范的方向努力邁進,在發(fā)展過程中暴露的各種問題也正通過政府的宏觀調(diào)控、高校自身的規(guī)范管理不斷得以糾正和改進。尊重高校辦學(xué)規(guī)律,進一步明確政府、學(xué)校和社會在高校辦學(xué)中的角色定位,給予高校更多的辦學(xué)自主權(quán),必將能夠使我國高校得到更加可持續(xù)的健康良性發(fā)展。

柏思魁.財政國庫管理制度及高校財務(wù)管理有關(guān)問題研究.廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007.

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【責(zé)任編輯：許玉蘭;責(zé)任校對：許玉蘭,楊海文】

F812.2

A

1000-9639(2010)03-0201-08

2010-01-03

徐孝民(1963-),男,江蘇徐州人,東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生(南京210096)。