□趙旭

偶然引爆的必然

今年BP在墨西哥灣發(fā)生的原油泄漏事件，成為美國(guó)歷史上最為嚴(yán)重的原油泄漏事故，生存環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。而在事故發(fā)生前20天，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布解除近海采掘禁令，偶然或者必然地成了生態(tài)平衡繼續(xù)傾斜的推手。

“漏油門”殃及美近海油氣開發(fā)。

這是一場(chǎng)將對(duì)美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的自然大悲劇。近海開采政策的調(diào)整只是偶然的導(dǎo)火索，事故的發(fā)生有其歷史和現(xiàn)實(shí)的必然性。深海采油的高風(fēng)險(xiǎn)和高環(huán)境成本眾所周知，上世紀(jì)80年代以來，生物資源和礦產(chǎn)資源同樣富集的墨西哥灣就在不斷成為世界石油工業(yè)最新裝備和復(fù)雜技術(shù)的試驗(yàn)場(chǎng)。過去40年發(fā)生的石油泄漏事件多起因于海運(yùn)油輪遇險(xiǎn)。海上油井爆炸導(dǎo)致的石油泄漏，一共發(fā)生過4次，兩次出現(xiàn)在墨西哥灣。BP在過去9年的油井開采過程中，曾多次發(fā)生漏油和火警事故，遭遇美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)多次警告。然而利益的誘惑和政府監(jiān)管上的缺失，使得人們一次次忽略了其中的危險(xiǎn)信號(hào)，每次小概率事件的不斷累加，終于釀成了今天空前的生態(tài)災(zāi)難。也正是因?yàn)閵W巴馬政府“偶然”間引爆了這似乎“必然”會(huì)發(fā)生的災(zāi)難，在各種責(zé)難和質(zhì)疑中，對(duì)美國(guó)政府事前疏于管理，事后行動(dòng)遲緩的批評(píng)首當(dāng)其沖。

各國(guó)政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的組織和規(guī)制，是通過產(chǎn)業(yè)政策來具體落實(shí)的，政策的制定既要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性，又要保證可持續(xù)發(fā)展的均衡性，涉及石油產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略特殊性，其政治意圖也時(shí)常若隱若現(xiàn)，甚至舉足輕重。這三者孰輕孰重，在不同的歷史時(shí)期，特定的歷史背景下形式各異。奧巴馬政府調(diào)整近海采掘政策，其政治目的可能是換取共和黨國(guó)會(huì)議員對(duì)一項(xiàng)擱置已久的氣候變化法案的支持，其經(jīng)濟(jì)考量則更多的是為后危機(jī)時(shí)代增加相對(duì)多的就業(yè)崗位以及保障合理價(jià)格的石油供應(yīng)從而減少外部進(jìn)口。然而，這始料未及的災(zāi)難，招致了史無前例的源于“生態(tài)災(zāi)難”的討伐，也給美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇蒙上了一層厚重的陰影，同時(shí)更加深刻地揭出美國(guó)石油政策變動(dòng)背后隱藏的管理體制弊病。

成熟框架下的政企博弈漏洞

20世紀(jì)70年代的能源危機(jī)促使美國(guó)意識(shí)到建立統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)和能源規(guī)劃的重要性。1977年，美國(guó)成立了能源部作為主要的能源管理部門，其他部門也在各自的職責(zé)內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。

從1987年至今，美國(guó)通過一系列能源法律的頒布，逐漸完善了石油法律體系。其中1975年國(guó)會(huì)通過的《能源政策與保護(hù)法》是美國(guó)建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的主要依據(jù)。依據(jù)《能源部組織法1977》，美國(guó)成立了能源部，并首次制定了國(guó)家能源規(guī)劃；2005年8月頒布的《能源政策法2005》是美國(guó)最新的適用能源的綜合性法律。該法內(nèi)容十分全面，共有18個(gè)篇章，長(zhǎng)達(dá)1725頁(yè)。其主要內(nèi)容包括：提供消費(fèi)稅優(yōu)惠，促進(jìn)家庭用能效率的提高；支持高能效汽車生產(chǎn)；減少對(duì)國(guó)外能源的依賴等。2006年通過的《墨西哥灣能源安全法案》規(guī)定，2022年前，墨西哥灣中部部分地區(qū)和東部大部分地區(qū)油氣田禁止租賃。

在監(jiān)管方面，美國(guó)實(shí)行行業(yè)主管部門和專門監(jiān)管部門相分離的石油市場(chǎng)監(jiān)管的模式。能源部是美國(guó)石油工業(yè)主管部門，同時(shí)依據(jù)1977年《能源部組織法》設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的石油行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)。其執(zhí)法的主要依據(jù)有20世紀(jì)30年代就制定的《天然氣法》、《菲利普斯決議》、《天然氣政策法》、《聯(lián)邦能源委員會(huì)436號(hào)令》、《放松井口管制法》等。

美國(guó)墨西哥灣海一處海鳥棲息地遭到浮油侵襲，島上生態(tài)受到嚴(yán)重威脅。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府相對(duì)獨(dú)立，目標(biāo)和指導(dǎo)思想是維護(hù)石油天然氣市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷，保護(hù)消費(fèi)者的利益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不由財(cái)政負(fù)擔(dān)，由立法部門負(fù)責(zé)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人事管理以及向社會(huì)實(shí)行信息公開等做法保證了監(jiān)管部門的獨(dú)立性和公正性。除發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件以外，政府一般不直接干預(yù)石油市場(chǎng)的價(jià)格。政府對(duì)石油市場(chǎng)的調(diào)控主要通過實(shí)施必要的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格的法規(guī)等經(jīng)濟(jì)和法律手段加以實(shí)現(xiàn)。此外，就能源性質(zhì)的不同，聯(lián)邦和州還分別設(shè)立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在各州有公共事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)能源監(jiān)管。

表1 美國(guó)石油法律頒布?xì)v程

美國(guó)這種理論上目標(biāo)明確、責(zé)權(quán)明晰的石油管理和監(jiān)管體系堪稱典范并被多數(shù)國(guó)家爭(zhēng)相借鑒。但此次石油泄漏事件發(fā)生之后，美國(guó)政府心存僥幸而行動(dòng)遲緩，BP公司焦頭爛額卻屢戰(zhàn)屢敗，這將看似運(yùn)行良好的管理體制的脆弱性展露無遺。美國(guó)1990年頒布的《石油污染法》中設(shè)定了國(guó)家應(yīng)急隊(duì)伍的組織架構(gòu)及職責(zé)，但是這項(xiàng)法律同時(shí)把大量操作層面的任務(wù)交給了事故責(zé)任方，而不是政府。于是，在此次漏油事件中，BP擁有封堵措施的全部決策權(quán)，負(fù)責(zé)組織有關(guān)公司準(zhǔn)備救災(zāi)設(shè)備，控制事故并完成事后清污。聯(lián)邦政府雖然成立了應(yīng)急隊(duì)伍，調(diào)配了一定資源，但是對(duì)于封堵漏油井口和清污等具體行動(dòng)，參與和監(jiān)管均顯不足。同時(shí)，美國(guó)政府沒有封堵油井的專業(yè)隊(duì)伍和經(jīng)驗(yàn)，不具備直接封堵油井的能力，事前對(duì)石油公司的有效監(jiān)督和事后對(duì)石油公司信息披露的監(jiān)管也同樣乏力。管理缺失、法律缺陷、監(jiān)管缺位的漏洞一一暴露。有漏洞的地方就會(huì)有利益的滲透，美國(guó)政府和石油公司之間長(zhǎng)期博弈而維持的利益均衡被這場(chǎng)滅頂之災(zāi)徹底打破。

可持續(xù)目標(biāo)下的政策調(diào)整方向

事態(tài)的持續(xù)擴(kuò)大擊碎了美國(guó)政府心存僥幸的觀望心態(tài)，全方位的政策反應(yīng)接踵而至。5月17日，美國(guó)負(fù)責(zé)近海鉆油作業(yè)安全監(jiān)督業(yè)務(wù)的聯(lián)邦礦業(yè)管理局副主管克里斯·歐伊尼斯申請(qǐng)退休。5月22日奧巴馬宣布成立一個(gè)總統(tǒng)委員會(huì)調(diào)查石油泄漏原因、近海油氣開采安全和礦產(chǎn)資源管理局運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，并在5月27日宣布一系列相關(guān)新措施。新措施中最主要的是延長(zhǎng)6個(gè)月在美國(guó)沿海水域的深海石油鉆井限制。奧巴馬同時(shí)下令暫停墨西哥灣33個(gè)鉆井平臺(tái)的作業(yè)，取消了墨西哥灣和弗吉尼亞沿海的海上鉆井租賃計(jì)劃，暫停準(zhǔn)備在阿拉斯加沿海進(jìn)行的兩個(gè)石油勘探項(xiàng)目。除此之外，他還解雇了負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)石油鉆井平臺(tái)安全的礦產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)人。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)計(jì)劃將為聯(lián)邦政府石油泄漏責(zé)任信托基金提供資金的石油稅從目前的每桶8美分提高至每桶32美分，以便為清理油污籌資。

石油資源的特殊性導(dǎo)致了政府石油管理和政策抉擇的艱難。對(duì)于政府來說，社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展至關(guān)重要。然而，與環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展要求在效率和社會(huì)穩(wěn)定之間必須有一個(gè)平衡點(diǎn)。美國(guó)政府正是為了維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和確保國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)，在石油政策選擇和石油監(jiān)管的執(zhí)法中暫時(shí)忽略了環(huán)境保護(hù)的要求。而這次重大事故帶來的生態(tài)災(zāi)難和經(jīng)濟(jì)損失猶如醍醐灌頂，使得無論是政府還是民眾都深刻地認(rèn)識(shí)到，污染不能等待經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來自動(dòng)改善，環(huán)境退化的不可逆過程意味著成本的不可估量，及時(shí)防止和治理某些形式的污染一定比事后補(bǔ)救更節(jié)省費(fèi)用。

此類惡性事件雖然為數(shù)不多，但正常的海洋石油開采業(yè)也會(huì)造成部分石油以及油氣泄漏，會(huì)對(duì)開采平臺(tái)周圍的生態(tài)環(huán)境造成危害。美國(guó)現(xiàn)有的石油管理體系機(jī)構(gòu)完整，職能健全，進(jìn)一步改革和完善的方向主要集中于法律規(guī)定的責(zé)權(quán)更進(jìn)一步明晰，監(jiān)管的范圍和力度更進(jìn)一步加大。因此，未來的海洋石油開發(fā)管理將以環(huán)境目標(biāo)為導(dǎo)向，政府企業(yè)各司其職，聯(lián)邦地方多管齊下。美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)將加大海洋石油開發(fā)的主管部門以及毗鄰的當(dāng)?shù)卣畬?duì)石油開采公司的監(jiān)督力度，確保各項(xiàng)安全生產(chǎn)措施能夠嚴(yán)格落實(shí)到位，消除能夠誘發(fā)突發(fā)污染災(zāi)害事件的隱患。參與海洋開發(fā)的石油公司也必將大力加強(qiáng)安全生產(chǎn)措施的落實(shí)，通過自檢、自查，減少正常生產(chǎn)造成的石油泄漏，排除安全隱患，嚴(yán)防突發(fā)石油泄漏污染事故的發(fā)生。同時(shí)，政府和企業(yè)層面必將對(duì)類似突發(fā)事故的風(fēng)險(xiǎn)重新進(jìn)行全面評(píng)估，并相互協(xié)調(diào)全面演練事故應(yīng)急預(yù)案。

從更廣義的范圍來說，無論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，在環(huán)境問題上，現(xiàn)有的政府干預(yù)無法從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢(shì)，只能通過市場(chǎng)機(jī)制尤其是能源價(jià)格、更有效的政策和激勵(lì)措施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并輔之以嚴(yán)格執(zhí)法，才能阻止環(huán)境的進(jìn)一步惡化。各國(guó)政府和民眾應(yīng)當(dāng)有這樣的意識(shí)，環(huán)境質(zhì)量的改善不會(huì)自動(dòng)發(fā)生，它有賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)的完善，更有賴于嚴(yán)格限制污染的環(huán)境政策的實(shí)施，同時(shí)還需要技術(shù)進(jìn)步的支持。這將是各國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的石油管理體制改革的主要方向。