徐綺珠

摘要：社會救助作為社會安全網(wǎng)的最后一道保障線，是社會保障體系中不可或缺的一環(huán)，城市居民最低生活保障制度又是社會救助制度中舉足輕重的一部分。在現(xiàn)階段，城市居民最低生活保障制度對保障城市貧困人口基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進社會公平有著重要意義。本文從我國現(xiàn)階段城市低保標(biāo)準(zhǔn)入手，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度面臨的問題，進而提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市居民最低生活保障制度；家庭財產(chǎn)收入核實；低保標(biāo)準(zhǔn)

最低生活保障制度是目前世界上絕大多數(shù)國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會救助制度。它作為社會保障體系的最后一道安全網(wǎng)，對維護社會穩(wěn)定，促進社會公平，保障人民基本生存權(quán)利等方面發(fā)揮著不可忽視的作用?！吨腥A人民共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或喪失勞動能力情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@一根本性法規(guī)，一方面規(guī)定了公民有在不能維持基本生活的情況下從國家和社會獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利，另一方面規(guī)定了各級政府有對弱勢群體給予基本生活救助的責(zé)任，是現(xiàn)行最低生活保障制度的最根本法律依據(jù)。

一、我國城市居民最低生活保障制度發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國現(xiàn)代最低生活保障制度是在20世紀(jì)90年代初期，為解決改革開放帶來相關(guān)問題，逐步發(fā)展起來的。1993年6月1日，上海市在全國率先建立了城市居民最低生活保障制度。隨后的兩年中，上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了城市居民的最低生活保障制度。在這一階段，這項制度的建立和實施基本上是各城市地方政府的自發(fā)行為。

1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國城市低保制度的基本確立。

經(jīng)過十余年的發(fā)展推廣和完善，截止到2009年底，全國已經(jīng)普遍建立起了城市居民最低生活保障制度，大部分農(nóng)村地區(qū)也已建立起農(nóng)村低保制度。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2010年6月，全國城市低保對象達11332273戶、23050105人，占全國城鎮(zhèn)人口總數(shù)的5.6％左右。2009全年投入低保資金461.42277億元(08年385.24億元)，與上年相比增加76億，增幅達19.77％。

二、當(dāng)前城市低保制度面臨的主要問題

根據(jù)國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》的有關(guān)規(guī)定，我國現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度是由各地根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟狀況，制定低保標(biāo)準(zhǔn)，實行家庭收入的差額補助。低保對象真正從政府得到的救助金，并不是低保標(biāo)準(zhǔn)額，而是家庭收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額。也就是說，低保家庭從民政部門領(lǐng)取的低保金是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的差額再乘以家庭成員的人數(shù)計算得出的結(jié)果。差額保障最關(guān)鍵的兩個問題，就是家庭收入的核準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)的確定。這兩個基本因素存在的問題，成為制約低保制度發(fā)展完善的關(guān)鍵。

1.家庭財產(chǎn)和收入難以準(zhǔn)確核實，影響低保制度的公平性

家庭財產(chǎn)和收入確定不準(zhǔn)確一方面容易造成應(yīng)保未保，使一些生活困難群眾游離在低保制度之外，降低了低保制度的效果；另一方面，也容易使一些投機取巧的人鉆制度的空子，通過隱匿家庭實際收入獲得享受低保的資格，造成社會保障資源的浪費，增加財政不必要負擔(dān)。

目前國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)城市居民家庭收入核實的手段是很落后的。收入核定缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和手段，主要依靠工作人員到申請低保人員的家庭進行走訪，向鄰里、勞動單位了解情況。多是靠主觀判斷和群眾評選，缺乏準(zhǔn)確性與科學(xué)性，大量隱性收入難以查明。一方面無益于保護真正貧困的低保人員的尊嚴，另一方面，缺乏科學(xué)手段和方法的排查也使得一些實際生活水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)的人寄生在低保制度之中。

此外，當(dāng)前我國居民家庭財產(chǎn)收入核查制度也很不健全，諸如家庭銀行帳戶、進人股市資金等項目，由于缺乏相關(guān)立法支持和出于保護個人隱私的顧慮，仍然難于進行有效的核查。而居民收入形式日益多元化，財產(chǎn)收入的隱蔽性更強，政府部門、金融部門之間的信息不能有效共享，在某種程度上也為隱匿財產(chǎn)提供了條件。導(dǎo)致保管理人員不能及時了解和掌握低保家庭的實際情況，使得低保對象的確定、檢查和管理都缺少有效的數(shù)據(jù)，造成保障對象確定有失偏頗的現(xiàn)象發(fā)生。

中國有句古語，“民不患貧，患不均”，隱瞞家庭收入騙取低保的現(xiàn)象帶來的社會影響十分惡劣，不僅增加財政負擔(dān)，損害社會公平，也容易引發(fā)新的社會矛盾。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足城市貧困人口基本生活需要

當(dāng)前我國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定原則是由各地根據(jù)自身社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，在保障居民生存權(quán)前提下，適當(dāng)考慮醫(yī)療、教育等需求，采用恩格爾系數(shù)或菜籃子法等方法，確定本地的標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)行全國各地的低保標(biāo)準(zhǔn)，普遍存在保障水平偏低，難以滿足貧困居民基本生活需求的問題。

(1)從人均可支配收入的角度來看，我國各地現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)較低，很難滿足困難群眾的基本生活需求。國際上通行的是將社會中位收入或社會平均收入的50％-60％作為貧困標(biāo)準(zhǔn)而予以救助。大連市2009年城市居民人均年可支配收入19014元，低保標(biāo)準(zhǔn)是360元，相當(dāng)于當(dāng)?shù)鼐用裨氯司鶎嶋H收入的22，7％。若是按照社會平均收入的50％計算保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是792元，這與360元的低保標(biāo)準(zhǔn)相差很大。

(2)從人均消費支出的角度看，低保標(biāo)準(zhǔn)只能人均食品性支出需求。大連市2009年城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是360元，位居全國低保標(biāo)準(zhǔn)第九位。2009年大連城市居民家庭人均年消費性支出為15330元，城市居民家庭恩格爾系數(shù)37.9％，可計算出年人均食品性支出為5810.07元。換言之，大連市平均每人月食品性支出為484.17元，高于09年大連市360元的低保標(biāo)準(zhǔn)。

大連市的低保標(biāo)準(zhǔn)，歷年來在省內(nèi)乃至全國都排在前列。截止2010年7月，大連市低保標(biāo)準(zhǔn)為380元，與全國最高的上海市僅差70元，與深圳市僅差35元，在遼寧省內(nèi)位居第一，全國位列第八，與發(fā)達程度類似的城市相比，大連市的低保標(biāo)準(zhǔn)并不算低。由此我們不難推斷，目前全國各地的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，與特困群體的基本生活需求相比，普遍偏低，與其說是保障“最低生活”的標(biāo)準(zhǔn)，不如說是僅能保障“最低生存”的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)從低保標(biāo)準(zhǔn)的增長速度上看，低保標(biāo)準(zhǔn)增長速度不及經(jīng)濟增長速度。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)增長率一直低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長率和人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長率。據(jù)統(tǒng)計，1998年到2005年期間，全國36個城市平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)增長率、職工平均工資增長率與人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長率分別為8.87％、

13.99％和12.59％。從全國范圍來看，與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長等經(jīng)濟指標(biāo)相比，低保標(biāo)準(zhǔn)的提高仍然增速較緩，存在一定差距，甚至這一差距有擴大的趨勢，這意味著受保障的對象并未充分享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。

3.提高低保標(biāo)準(zhǔn)面臨諸多限制條件

雖然低保標(biāo)準(zhǔn)難以滿足貧困人口基本生活的需要已經(jīng)得到各級政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，中央財政補貼地方低保資金已達60％，并且許多地方財政部門，尤其是經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)和中心城市的地方財政部門，基本均有財政實力支持低保標(biāo)準(zhǔn)的提高，但是近年來，雖然全國經(jīng)濟保持高速增長，但是低保標(biāo)準(zhǔn)的增速卻是緩慢的。

現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)是效率與公平妥協(xié)的產(chǎn)物，標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要參考許多社會經(jīng)濟指標(biāo)。低保標(biāo)準(zhǔn)的出爐，對諸如勞動力市場供給等其他社會因素的影響是不可忽視的。標(biāo)準(zhǔn)過高，會帶來諸如影響社會公平、貧困人口依賴保障制度，不愿就業(yè)等負面影響。因此標(biāo)注的提高不得不受到諸多方面的限制。低保標(biāo)準(zhǔn)不能盲目確定，必須綜合考慮促進就業(yè)等社會公平因素。

低保標(biāo)準(zhǔn)的確定不能忽視其對最低工資標(biāo)準(zhǔn)的影響。目前全國低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，基本遵循這樣的公式限制條件：低保標(biāo)準(zhǔn)乘以3除以2，不能高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。這主要是考慮到勞動者要自己負擔(dān)一部分五險一金，社會保障金需要從工資中抵扣。為避免領(lǐng)取最低工資標(biāo)準(zhǔn)的勞動者實得工資低于低保標(biāo)準(zhǔn)，低保標(biāo)準(zhǔn)不能定的過高。否則就會造成新的不公平，阻礙勞動力市場的發(fā)展，不利于勞動力供給。

此外，現(xiàn)階段低保工作難以回避的軟肋就是對家庭財產(chǎn)收入的準(zhǔn)確核定。家庭收入無法準(zhǔn)確核實，導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定就像空中樓閣，保障的效果難以估測。雖然各級領(lǐng)導(dǎo)及多方學(xué)者基本認同現(xiàn)在全國各地低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，但由于家庭財產(chǎn)難以準(zhǔn)確查明，隱性收入難以及時排查，這給低保標(biāo)準(zhǔn)的提高帶來重重顧慮。

三、完善低保制度的政策建議

1.建立低保家庭財產(chǎn)收入監(jiān)控的立法，規(guī)范對低保對象的監(jiān)督

缺乏法律的規(guī)范，低保制度的完善進程也受到了一定的阻礙。低保對象家庭收入核實難是困擾低保工作的一大難題，也是造成低保對象確定不準(zhǔn)確，補差不合理的重要原因。上海市政府針對低保家庭收入核實難的問題建立了市級居民家庭收入認證中心，整合工商、稅務(wù)、勞動保障、公安等部門的電子信息資源，查閱特定人員的納稅、收入、車權(quán)等信息，從而為確定低收入家庭提供依據(jù)。此舉提高了低收入家庭認定的準(zhǔn)確性，對全國各地的低保工作來說具有一定的前瞻性、指導(dǎo)性，但推廣有一定的難度，僅靠地方民政部門的力量，很難推動在全國范圍內(nèi)開展這一工作。

這主要是因為管理上缺乏相關(guān)上位法的支持，低保管理人員對特定人員的財務(wù)信息查閱缺少必要的法律規(guī)范和保證，同時人們對隱私權(quán)的保護意識越發(fā)加強，比較抵制沒有法律規(guī)范的對個人財產(chǎn)信息的查詢，因此，雖然上海市針對低保家庭財產(chǎn)信息的系統(tǒng)建立已有了一段時間，但是沒有在全國普遍推廣開來。

2.建立科學(xué)的低保動態(tài)調(diào)整機制

城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整，應(yīng)遵循保障基本生活、與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、物價水平和財政承受能力相適應(yīng)、與最低工資標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險標(biāo)準(zhǔn)相銜接的原則，低保覆蓋面和保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)充分發(fā)揮地方政策因地制宜的主動權(quán)，低保調(diào)整應(yīng)向制度化改進，使低保人員能共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。

3.加強低保管理人員建設(shè)，規(guī)范低保實施工作

低保管理人員建設(shè)是低保工作規(guī)范發(fā)展的人員保證。目前，一般街道上千名救助對象的收入核查、認定和日常管理，僅由一兩名兼職工作人員來負責(zé)。其中居民家庭收入認定核查主要靠兼職工作人員入戶調(diào)查、鄰里索證、到單位調(diào)查、信函索證等手段獲得，人員的匱乏難以保證調(diào)查的質(zhì)量。城市社會救助工作人員少，任務(wù)重，工作手段原始，工作條件落后，大量的調(diào)查取證、動態(tài)管理無法實行，難以滿足社會各界對社會救助公平公正的期待。