王文美,陳 瑞,魏麗超,張育輿,孫 蕊,楊 勇,陳 穎

(11天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,天津300191;21天津市北辰區(qū)環(huán)境保護(hù)局,天津300400)

地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀問題分析與對(duì)策研究

王文美1,陳 瑞1,魏麗超1,張育輿2,孫 蕊1,楊 勇1,陳 穎1

(11天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,天津300191;21天津市北辰區(qū)環(huán)境保護(hù)局,天津300400)

地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充和完善,在地方環(huán)境管理中發(fā)揮著重要的作用。然而,隨著環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作的逐漸完善,地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)逐漸顯現(xiàn)出發(fā)展相對(duì)滯后、缺乏及時(shí)有效修訂機(jī)制及加嚴(yán)空間日趨緊縮等問題。本文通過系統(tǒng)研究地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作的現(xiàn)狀,提出解決上述問題、推動(dòng)地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展完善的對(duì)策和建議。

地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn);現(xiàn)狀問題;對(duì)策建議

環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法的重要依據(jù),是環(huán)境保護(hù)發(fā)揮宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的有效抓手。地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系中的重要組成,是開展地方環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的技術(shù)依據(jù)和有力武器。

1 地方標(biāo)準(zhǔn)的含義、定位及內(nèi)容

我國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制訂工作與環(huán)境保護(hù)事業(yè)同時(shí)起步。1973年,我國(guó)第一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ4-73)由原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家基建委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布。該標(biāo)準(zhǔn)分四章19條款對(duì)工業(yè)污染源排出的廢氣、廢水和廢渣的容許排放量、排放濃度等指標(biāo)作出了相應(yīng)規(guī)定。由于《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ4-73)較《環(huán)境保護(hù)法》(1979年)頒布時(shí)間更早,因此該標(biāo)準(zhǔn)的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作步入法制化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。

經(jīng)過30多a的發(fā)展,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、完善的歷程,標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不斷增加,標(biāo)準(zhǔn)種類日益豐富,標(biāo)準(zhǔn)地位顯著提高。同時(shí),標(biāo)準(zhǔn)在貫徹環(huán)保法律法規(guī)、落實(shí)環(huán)保政策規(guī)劃、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理和執(zhí)法行為等方面正在發(fā)揮著極其重要的作用。目前,我國(guó)已形成了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境保護(hù)部標(biāo)準(zhǔn)共同組成的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,體系構(gòu)成情況見圖1所示。

1989年12月26日,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》由中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過并公布實(shí)施。該法對(duì)地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制訂的主體單位和制訂范圍進(jìn)行了明確要求,具體內(nèi)容包括:

(1)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目,可以制定地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。

(2)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目,可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn);對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目,可以制定嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)須報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。

因此,根據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)的法定職能和范圍可知,地方標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系中的重要組成部分,是將國(guó)家環(huán)境保護(hù)的要求與地方的環(huán)境現(xiàn)狀與污染特征緊密結(jié)合,更具有針對(duì)性和可操作性的環(huán)境管理準(zhǔn)則和依據(jù),是對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的有效補(bǔ)充和提升。

2 我國(guó)地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展現(xiàn)狀

為強(qiáng)化環(huán)境管理,適應(yīng)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況,近年來(lái)部分省市結(jié)合地方實(shí)際情況先后開展了地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂工作。根據(jù)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)備案管理辦法》,目前已有北京、上海、天津、重慶、山東等11個(gè)省市履行了地方標(biāo)準(zhǔn)登記備案手續(xù),其中標(biāo)準(zhǔn)制定程序和技術(shù)內(nèi)容符合有關(guān)法律規(guī)定,已完成登記備案的地方標(biāo)準(zhǔn)共54項(xiàng)(其中現(xiàn)行地方標(biāo)準(zhǔn)43項(xiàng),已廢止和替代11項(xiàng)),全部為污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)類別包括污染物綜合排放、重點(diǎn)行業(yè)污染控制、機(jī)動(dòng)車排放及監(jiān)測(cè)、總量控制及流域污染控制等方面。

根據(jù)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部《地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)備案信息》,各省市地方標(biāo)準(zhǔn)登記備案情況及標(biāo)準(zhǔn)控制內(nèi)容見表1。

表1 主要省市現(xiàn)行地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)備案情況

整體上看,地方標(biāo)準(zhǔn)的制(修)訂和實(shí)施工作與地方環(huán)境質(zhì)量改善及環(huán)境管理的需求是密切相關(guān)的,如:北京市為實(shí)現(xiàn)奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量改善的剛性要求,先后頒布實(shí)施了十余項(xiàng)機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn),并通過與標(biāo)準(zhǔn)相配套的監(jiān)管措施,有效改善了首都環(huán)境空氣質(zhì)量,并在此基礎(chǔ)上,于2010年進(jìn)一步頒布5項(xiàng)機(jī)動(dòng)車及油氣排放標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)北京的機(jī)動(dòng)車污染控制達(dá)到了世界領(lǐng)先水平;天津市為完成“十一五”總量控制因子COD的總量削減任務(wù),于2008年頒布實(shí)施了地方污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn),對(duì)轄區(qū)內(nèi)污水排放進(jìn)行分類控制,通過標(biāo)準(zhǔn)限值分級(jí)管理,推動(dòng)工業(yè)廢水實(shí)現(xiàn)集中處理,為區(qū)域總量削減和水環(huán)境質(zhì)量改善奠定了基礎(chǔ)。

3 地方標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀問題分析

3.1 地方標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展滯后

從國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室到國(guó)家環(huán)境保護(hù)局時(shí)期,國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作健康發(fā)展,取得了較大的進(jìn)展,標(biāo)準(zhǔn)種類得到豐富,標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量快速增長(zhǎng)。截至2010年4月20日,已頒布實(shí)施國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1300余項(xiàng),其中現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)1244項(xiàng),廢止標(biāo)準(zhǔn)101項(xiàng)。同時(shí)為了保證環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)有效,環(huán)境保護(hù)部定期開展標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂工作,目前列入標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)政策等已超過1000項(xiàng)。

我國(guó)地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作起步略晚,且發(fā)展速度較慢。自 “十一五”以來(lái),隨著環(huán)境保護(hù)要求以及對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重視程度的不斷提高,我國(guó)的地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作逐漸呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢(shì),但從標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量及環(huán)境需求覆蓋范圍等方面看,地方標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)法與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相匹配,仍無(wú)法滿足各地因經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和環(huán)境管理水平不同而對(duì)排污要求不同的需要,造成了各地主要依靠國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境管理的狀況;另一方面,目前制訂實(shí)施的地方標(biāo)準(zhǔn)主要涉及污染物綜合排放、重點(diǎn)行業(yè)污染控制、移動(dòng)源污染控制等方面,根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)類別劃分,均屬于污染物排放標(biāo)準(zhǔn),尚未形成完整全面的地方標(biāo)準(zhǔn)體系,未能與國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行有效銜接。

3.2 地方標(biāo)準(zhǔn)備案工作有待加強(qiáng)

我國(guó)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門于1999年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理工作的通知》,對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)備案工作提出明確要求,并先后于2004年11月和2009年12月發(fā)布并修訂了《地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)備案管理辦法》,對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)備案的適用范圍、報(bào)備時(shí)限和審查處理等程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,在規(guī)范地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作方面發(fā)揮了積極作用。

然而,地方標(biāo)準(zhǔn)備案程序目前還存在一定的問題,如部分地方標(biāo)準(zhǔn)由于制訂年份較早,尚未履行備案程序。以天津市《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB12/-059-95)為例,該標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)第一個(gè)也是唯一一個(gè)地方惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)的制訂頒布促使天津市的惡臭污染管理與控制工作走上正軌,推動(dòng)了天津市惡臭污染研究和防治事業(yè)的發(fā)展,同時(shí)也為國(guó)家惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的修訂和完善提供了參考,但由于制訂時(shí)間較早,標(biāo)準(zhǔn)制訂后未履行地方標(biāo)準(zhǔn)備案程序。除因標(biāo)準(zhǔn)制訂時(shí)間較早未進(jìn)行備案外,個(gè)別地方出現(xiàn)了不依法制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的問題,也導(dǎo)致地方標(biāo)準(zhǔn)備案工作的有效開展受到影響。

3.3 整體上缺乏及時(shí)有效的修訂機(jī)制

目前部分省市頒布實(shí)施了一定數(shù)量的污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn),通過采用排放限值的方式對(duì)污染物進(jìn)行有效控制。對(duì)于任何一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō),標(biāo)準(zhǔn)限值的確定與現(xiàn)階段生產(chǎn)工藝技術(shù)和污染治理水平緊密關(guān)聯(lián),因此在頒布實(shí)施后的有效時(shí)期內(nèi)可以發(fā)揮良好的環(huán)境管理支撐作用。但如果缺乏及時(shí)有效的標(biāo)準(zhǔn)修訂機(jī)制,隨著生產(chǎn)工藝和污染治理水平的不斷提升,原有標(biāo)準(zhǔn)限值會(huì)相對(duì)放寬,污染控制針對(duì)性及約束性的作用也隨之減弱。目前地方標(biāo)準(zhǔn)尚未形成及時(shí)有效地實(shí)施后評(píng)估與修訂的機(jī)制,隨著國(guó)家環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高,逐漸會(huì)難以完全滿足地方環(huán)境管理的需求。

3.4 標(biāo)準(zhǔn)限值加嚴(yán)空間日趨緊縮

地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的重要作用之一是結(jié)合區(qū)域環(huán)境特征及環(huán)境管理需求,對(duì)國(guó)家污染物控制水平適當(dāng)進(jìn)行加嚴(yán)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作初期,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制訂思路是在綜合考慮全國(guó)污染排放及治理工藝的整體水平條件下,確定污染物排放限值。因此針對(duì)環(huán)境敏感地區(qū)、重污染區(qū)域,以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展條件下,環(huán)境質(zhì)量逐漸呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)的地區(qū),為了控制污染排放,改善環(huán)境質(zhì)量,在經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的前提下,需要制訂更為嚴(yán)格的地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。

然而隨著國(guó)家環(huán)保工作及標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展完善,國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制定思路已由綜合考慮全國(guó)整體水平,轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎蒙a(chǎn)工藝及污染治理的最佳可行技術(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)限值確定的基本原則。以新近頒布實(shí)施的《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》為例,在采用無(wú)元素氯(ECF)或全無(wú)氯漂白(TCF)等國(guó)際先進(jìn)工藝技術(shù),以及配套經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的污水處理設(shè)施的條件下,將造紙廢水COD排放濃度由450mg/L大幅降低至100～120mg/L,有效推動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)總量削減工作的實(shí)施。

隨著國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的不斷加嚴(yán),地方標(biāo)準(zhǔn)限值加嚴(yán)的可能性逐漸降低,標(biāo)準(zhǔn)工作空間逐漸受到限值,如何轉(zhuǎn)變工作思路,應(yīng)對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的新要求,有效發(fā)揮地方標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的完善和提升作用,將是地方標(biāo)準(zhǔn)工作需要深思的另一重要問題。

4 對(duì)策建議及發(fā)展趨勢(shì)分析

4.1 強(qiáng)化地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

各地區(qū)建立并完善地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系將成為今后一段時(shí)期地方標(biāo)準(zhǔn)工作的核心內(nèi)容。目前我國(guó)地方標(biāo)準(zhǔn)開展較好的省市,如山東省、北京市、上海市均已初步建立了符合各自區(qū)域環(huán)境特征和環(huán)境管理需求的地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系,并相應(yīng)出臺(tái)了體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,指導(dǎo)下一步標(biāo)準(zhǔn)工作的開展。因此,通過研究建立改善環(huán)境質(zhì)量、保障環(huán)境安全、服務(wù)環(huán)境管理的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和技術(shù)政策,才能推動(dòng)地方標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、長(zhǎng)效發(fā)展。

4.2 將地方標(biāo)準(zhǔn)研究納入常態(tài)工作

目前我國(guó)的地方標(biāo)準(zhǔn)工作大都局限于標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂方面,為解決環(huán)境問題以及滿足環(huán)境管理需求,研究制定相關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,地方標(biāo)準(zhǔn)工作更應(yīng)形成常態(tài)化,包括識(shí)別國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在地方實(shí)施的可行性及效果預(yù)測(cè)、區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀及標(biāo)準(zhǔn)問題分析、環(huán)境關(guān)注重點(diǎn)問題配套標(biāo)準(zhǔn)研究、地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂后評(píng)估,以及地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等,將標(biāo)準(zhǔn)的需求分析、可行性研究、制訂技術(shù)方案等內(nèi)容有效銜接,實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作的整體可行和可持續(xù)發(fā)展。

4.3 與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)工作思路及地方環(huán)境管理需求緊密結(jié)合

地方標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂要與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)工作思路和地方環(huán)境管理需求緊密結(jié)合,具體工作內(nèi)容包括系統(tǒng)了解地方環(huán)境現(xiàn)狀特點(diǎn)及問題,識(shí)別產(chǎn)生環(huán)境問題的重點(diǎn)排放源,分析現(xiàn)行國(guó)家及地方標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果及控制水平,掌握國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制(修)訂計(jì)劃。通過開展上述工作,可針對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中未涉及而又是地方必須控制的典型污染行業(yè),研究制訂地方行業(yè)型污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn),或根據(jù)地方環(huán)境管理的需要,先行制訂環(huán)境管理中迫切需要的地方標(biāo)準(zhǔn),并密切關(guān)注國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制(修)訂情況,與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)做好銜接。

[1]GB3544-2008,制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)[S].

Study on Status Analysis and Countermeasures of Local Environmental Protection Standard

WANGWen2mei1,CHEN Rui1,WEILi2chao1,ZHANG Yu2yu2,SUN Rui1,YANG Yong1,CHEN Ying1
(1.Tianjin Academy of Environmental Science,Tianjin 300191 China)

As supplements of national environmental protection standard,local environmental protection standards play an important role in local environmentalmanagement.However,along with the requirement of environmental standard getting higher and higher,the problems of local environmental protection standard appear gradually inclu2 ding backward development and lack of revising system.The article studies and analyzed the status and provides suggestions on i mproving and developing strategies of local environmental protection standard.

local environmental protection standard;status;countermeasure

X3

A

1673-9655(2010)05-0021-04

2010-07-30

王文美,學(xué)士,工程師,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)劃及環(huán)境影響評(píng)價(jià)。