■ 秦 靜/王振成

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.山東省即墨市國土資源局，即墨 266205）

土地政策參與宏觀調(diào)控，是指從土地的總供給和總需求入手，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段和技術(shù)手段等，通過調(diào)整或影響其對比平衡關(guān)系，形成真實(shí)反映市場價(jià)值的土地價(jià)格，調(diào)整土地的收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地供求的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模、速度和結(jié)構(gòu)等方面的優(yōu)化，平抑短期波動(dòng)，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長。

運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體為加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控采取的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。2003年開始，中央正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控；2004年4月，中央做出了暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批半年的決定，土地政策全面參與宏觀調(diào)控；在當(dāng)前全球金融危機(jī)形勢下，國土資源部提出開展“保增長，保紅線”行動(dòng)，這對土地政策參與宏觀調(diào)控又提出了新的挑戰(zhàn)?？梢娡恋卣邊⑴c宏觀調(diào)控是基于我國特殊國情特殊發(fā)展階段的正確選擇。

本文以“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)—效應(yīng)”（Pressure-State-Response-Effect）模型為基礎(chǔ)，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)和效應(yīng)四個(gè)方面對土地參與宏觀調(diào)控的理論問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并構(gòu)建土地政策參與宏觀調(diào)控體系框架。

1 基于“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)—效應(yīng)”模型

20世紀(jì)80年代末，經(jīng)濟(jì)合作和開發(fā)組織(OECD)與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)共同提出了環(huán)境指標(biāo)的P-S-R概念模型，即壓力(pressure)-狀態(tài)(state)-響應(yīng)(response)模型。在P-S-R框架內(nèi)，環(huán)境問題被表述為3個(gè)不同但又相互聯(lián)系的指標(biāo)類型：壓力指標(biāo)反映人類活動(dòng)給環(huán)境造成的負(fù)荷；狀態(tài)指標(biāo)表征環(huán)境質(zhì)量、自然資源與生態(tài)系統(tǒng)的狀況；響應(yīng)指標(biāo)表征人類面臨環(huán)境問題所采取的對策與措施。P-S-R概念模型從人類與環(huán)境系統(tǒng)的相互作用與影響出發(fā)，認(rèn)為人類活動(dòng)會對環(huán)境造成壓力，從而影響環(huán)境的質(zhì)量以及自然資源的數(shù)量（狀態(tài)）。PSR模型被廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境保護(hù)、城市土地整理、城市土地集約利用、可持續(xù)發(fā)展評價(jià)等研究領(lǐng)域。

本文以供求關(guān)系及土地的生產(chǎn)要素、資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)等理論為基礎(chǔ)，把影響供求關(guān)系的自然、社會和經(jīng)濟(jì)因子綜合起來，通過構(gòu)建土地參與宏觀調(diào)控的“壓力—狀態(tài)—效應(yīng)—響應(yīng)”（Pressure-State-Effect-Response）模型，對土地政策參與宏觀調(diào)控的過程進(jìn)行分析研究，具體模型見下頁圖。

2 壓力

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是由總供給和總需求決定的，當(dāng)總供給和總需求不平衡時(shí)，就會發(fā)生經(jīng)濟(jì)周期性的波動(dòng)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“過熱”或經(jīng)濟(jì)“衰退”。為了保持總供給和總需求的基本平衡，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定，單靠市場機(jī)制是難以完成的，必須由政府進(jìn)行宏觀干預(yù)和調(diào)控。市場總供給與總需求的不平衡性，在本文設(shè)計(jì)的基于P-S-E-R模型的土地政策參與宏觀調(diào)控政策體系中以“壓力”體現(xiàn)。另外，有限的資源和人口的增長以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾影響著總的供需平衡，所以在本文中也被認(rèn)為是“壓力”。

3 狀態(tài)

在供需不平衡的壓力下，物價(jià)上漲率、利率、匯率、失業(yè)率以及經(jīng)濟(jì)增長率都會發(fā)生相應(yīng)的變化，這也是資本主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的主要標(biāo)志。在我國，當(dāng)前市場體系和市場功能還不夠完善、不夠健全的情況下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和“投資”與“消費(fèi)”間的失衡也是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失衡的表現(xiàn)。

4 響應(yīng)

長期以來，為了使宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長，國際上常用的宏觀調(diào)控手段主要有財(cái)政政策、貨幣政策、匯率政策和產(chǎn)業(yè)政策。為了有效加強(qiáng)供給調(diào)控，需要引入土地作為一種新的調(diào)控手段。黨的十七屆三中全會之后，中央和地方新增投資力度大、范圍廣、建設(shè)時(shí)間集中，土地需求不斷上升，亂占地、多占地現(xiàn)象可能反彈，對堅(jiān)守18億畝耕地紅線形成了沖擊。

作為生產(chǎn)三要素之一的土地，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，以其不同功能特性支撐著經(jīng)濟(jì)的增長。當(dāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化后期或者信息社會，土地自然屬性對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用變小，但這時(shí)土地的資產(chǎn)增值功能開始凸顯。土地由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)或商業(yè)等非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)，其價(jià)格也不斷上漲，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加和城市化水平的提高，土地的供求關(guān)系日趨緊張。將土地宏觀調(diào)控作為對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失衡的響應(yīng)有其自身的優(yōu)點(diǎn)：（1）通過對其供應(yīng)量的調(diào)節(jié)，特別是建設(shè)用地供應(yīng)量的調(diào)節(jié)，將會對經(jīng)濟(jì)增長尤其是總供給產(chǎn)生直接的調(diào)控作用，可以從源頭上對經(jīng)濟(jì)過快、重復(fù)建設(shè)起到很好的抑制效果；（2）土地位置的固定性和不可移動(dòng)性對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局有著重要影響，由此影響著經(jīng)濟(jì)的長期總供給和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；（3）土地的不可引進(jìn)性使其“閘門”的作用在開放經(jīng)濟(jì)條件下成為控制需求特別是投資增長的極好途徑；（4）對土地進(jìn)行調(diào)控可以抑制地價(jià)飛漲、投資環(huán)境惡化，防止產(chǎn)生房地產(chǎn)“泡沫”；（5）我國實(shí)行土地公有制，客觀上為土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了便利條件。

如前所述，土地政策參與宏觀調(diào)控的最終目標(biāo)是為了保持總供給和總需求的基本平衡，將經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響降到最低，保證宏觀經(jīng)濟(jì)“又好又快”地發(fā)展。但是影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的因素很多，用土地政策不能簡單地對物價(jià)上漲率、利率、匯率、失業(yè)率以及經(jīng)濟(jì)增長率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要確定明確的調(diào)控目標(biāo)，從而針對性地選擇土地調(diào)控手段。建設(shè)用地供應(yīng)量、土地價(jià)格、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、閑置土地量、商品房價(jià)格等這些都可以做為土地政策參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)。

根據(jù)不同的目標(biāo)，選擇相應(yīng)的土地政策進(jìn)行調(diào)控：（1）行政措施，包括土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、土地收購儲備、土地契約管制，建立責(zé)任制度等；（2）經(jīng)濟(jì)措施，包括土地稅收政策、土地價(jià)格政策、土地收益分配政策、土地金融政策、利益機(jī)制等；（3）法律措施，包括土地立法、土地執(zhí)法監(jiān)察等。

5 效應(yīng)

在宏觀經(jīng)濟(jì)的壓力下，分析宏觀經(jīng)濟(jì)所表現(xiàn)出來的狀態(tài)，建立適當(dāng)?shù)恼{(diào)控目標(biāo)，采取相應(yīng)的土地調(diào)控手段作為響應(yīng)，這只完成了土地政策參與宏觀調(diào)控的一部分內(nèi)容。究竟土地政策參與宏觀調(diào)控對調(diào)控目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以及效果如何，即“效應(yīng)”也是很重要的一部分，只有對效應(yīng)做出正確的認(rèn)識和評估才有利于適時(shí)調(diào)整調(diào)控手段，從而實(shí)現(xiàn)最大的政策效益。

需要遵循以下原則選取相應(yīng)的指標(biāo)評估土地政策參與宏觀調(diào)控對調(diào)控目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以及效果如何：

5.1 系統(tǒng)性原則

土地資源宏觀調(diào)控是一個(gè)多層面、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，不僅宏觀調(diào)控的政策與手段多樣，而且調(diào)控最終影響的指標(biāo)涵蓋開發(fā)、監(jiān)管、保護(hù)和利用等各個(gè)層面，要求指標(biāo)體系具有足夠的涵蓋面，能充分反映土地資源宏觀調(diào)控政策“效應(yīng)”的系統(tǒng)性特征，各指標(biāo)之間邏輯嚴(yán)密、層次分明。既要包括反映土地資源宏觀調(diào)控政策“效應(yīng)”活動(dòng)結(jié)果的靜態(tài)指標(biāo)，也要包括反映土地資源宏觀調(diào)控政策制定、實(shí)施的動(dòng)態(tài)過程指標(biāo)。

5.2 可操作性原則

一是充分考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性，要求能夠通過資料查閱、問卷調(diào)查、現(xiàn)場訪談等方式采集到指標(biāo)數(shù)據(jù)，盡可能避免評估主體在評價(jià)時(shí)的主觀隨意性；二是合理控制指標(biāo)體系的規(guī)模，避免形成龐大的指標(biāo)群或?qū)哟芜^于復(fù)雜的指標(biāo)體系。

5.3 有效性原則

指標(biāo)體系必須與被評估土地資源宏觀調(diào)控政策“效應(yīng)”的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)相符合，能夠反映土地資源宏觀調(diào)控政策“效應(yīng)”的主要特征，經(jīng)得起指標(biāo)的效度檢驗(yàn)。

5.4 動(dòng)態(tài)性和穩(wěn)定性相結(jié)合原則

土地資源宏觀調(diào)控政策本身并不是一成不變的，而是隨著時(shí)間變化而變化的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。土地資源宏觀調(diào)控最終的結(jié)果是導(dǎo)致土地開發(fā)利用結(jié)構(gòu)在時(shí)間、空間上的不斷調(diào)整和變化，同時(shí)也通過這些變化影響國民經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷變化。指標(biāo)體系要具有適當(dāng)?shù)目蓴U(kuò)展性，能夠根據(jù)不同的評估對象、評估要求和評估階段靈活地增加或刪減指標(biāo)。

同時(shí)，土地資源政策宏觀調(diào)控“效應(yīng)”評價(jià)又是一個(gè)相對概念，是相對于一定時(shí)期一定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的一種評價(jià)。所以評價(jià)指標(biāo)應(yīng)在一定時(shí)期和社會經(jīng)濟(jì)水平下保持相對的穩(wěn)定。

5.5 相對獨(dú)立性原則

土地資源宏觀調(diào)控政策實(shí)施效果的衡量指標(biāo)往往存在指標(biāo)間信息的重疊，造成評價(jià)的重復(fù)性。因此在選擇評價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)盡可能選擇具有獨(dú)立性的指標(biāo)，指標(biāo)之間互不影響，從而增加政策“效應(yīng)”評價(jià)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

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