■ 岳永兵/張軍輝

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.河北省地礦局第四水文工程地質(zhì)大隊(duì)，滄州 061000）

宅基地用地規(guī)模曾一度失去控制，亂占濫用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重。針對這些問題，國務(wù)院相繼制定和發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律文件，加大了管理力度。明確規(guī)定：社員建房用地，由省級人民政府規(guī)定用地限額，縣級人民政府根據(jù)省級人民政府規(guī)定的用地限額，結(jié)合當(dāng)?shù)氐娜司亍⒓彝ジ睒I(yè)、民族習(xí)俗、計劃生育等情況，規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。1986年制定的《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。以立法的形式對宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)做出要求。各地也制定了相應(yīng)的地方法規(guī)，加強(qiáng)對宅基地的管理。明確宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，使宅基地管理過程有了法律依據(jù)，有利于土地資源管理，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，但這些規(guī)定在土地管理中并沒有取得很好的效果。1996-2006年10年間，全國共增加村莊用地6.7萬公頃，其中新增宅基地約5.3萬公頃。同期農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積從193m2上升到227m2。超過《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》界定的我國農(nóng)村人均建設(shè)用地150m2的上限。宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)是宅基地管理工作中重要的一環(huán)，完善宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)是做好宅基地管理工作的前提，也是改變目前宅基地粗放利用狀況的關(guān)鍵。

1 宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，我國對于宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定分兩個層面：一是國家層面上要求一戶一宅；二是具體的面積有地方確定，兩者共同對宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制。一戶一宅是國家在宏觀層面做出的部署，一戶只能擁有一塊宅基地，而具體的面積標(biāo)準(zhǔn)由地方來確定，這主要考慮到我國幅員遼闊，民族眾多，各地的地理氣候、經(jīng)濟(jì)條件、生活習(xí)慣有較大的差異，因此各地的宅基地在用地方面有較大的差異。由地方制定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)便于尊重各地不同的生活習(xí)慣。

宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)制定的主體是省、自治區(qū)、直轄市。各省市也都依據(jù)土地管理法結(jié)合自身實(shí)際做出了相關(guān)規(guī)定，如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》、《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》等都對宅基地標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。有的縣、鄉(xiāng)、村在省市規(guī)定 的基礎(chǔ)上根據(jù)自身實(shí)際做出了更加細(xì)致的規(guī)定，如《上虞市關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村私人建房管理的實(shí)施意見》、《資陽市伍隍鎮(zhèn)瓦店村村民自治章程》等，對本縣（市）或村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。

表1 宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、措施、內(nèi)容

從各地方對于面積標(biāo)準(zhǔn)的確定方式來看主要有三種：

一是以戶為單位確定使用面積，不考慮戶的大小。如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》對農(nóng)村宅基地面積做出了如下規(guī)定：平原地區(qū)的城市郊區(qū)每戶宅基地面積不得超過100m2。丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶宅基地面積不得超過150m2；

二是以戶為單位確定，考慮戶的大小。如浙江省溫州市就規(guī)定：6人以上為大戶，使用耕地的，不得超過125m2；使用其它土地的，不得超過140m2；使用荒地荒坡的，不得超過160m2。4至5人為中戶，使用耕地的，不得超過80m2；使用其它土地的，不得超過100m2；使用荒地荒坡的，不得超過120m2。3人以下為小戶，使用耕地的，不得超過60m2；使用其它土地的，不得超過80m2；使用荒地荒坡的，不得超過100m2。

三是按人均用地與戶均用地相結(jié)合的方式。如《云南省土地管理實(shí)施辦法》規(guī)定：城市近郊區(qū)，人均占地不得超過20m2，每戶最多不得超過100m2；壩區(qū)人均占地不得超過30m2，每戶最多不得超過150m2。

2 宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

我國現(xiàn)行有關(guān)宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，在法律設(shè)計上存著在漏洞和缺陷，致使其中的一些規(guī)定在操作中遇到了困難。

2.1 一戶一宅中“戶”的界定

宅基地是農(nóng)村集體成員憑借成員權(quán)而無償取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是集體成員對集體公共財產(chǎn)的占有，因此在分配過程中公平性顯得尤為重要，一戶一宅的規(guī)定除了集約用地外也是出于公平性的考慮。究竟“戶”如何界定，法律上并沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中對于“戶”的理解有三種情況：結(jié)婚后，夫妻兩人即組成一戶；按照戶籍登記或傳統(tǒng)意義上的“分家”為準(zhǔn)。這樣在實(shí)際中三個人、五個人可以成為一戶，一個人也可以成為一戶。這為一些人利用法律漏洞，套取宅基地提供了條件?？赡茉斐蓱襞c戶之間宅基地面積相差很多，這既違背了節(jié)約集約用地的初衷，也有失公平。

表2 鄉(xiāng)村戶數(shù)和戶常住人口變化表

有的地方考慮到了戶的大小，但戶的組成人數(shù)是有變化的，而對于宅基地的使用卻是長期的，如何協(xié)調(diào)這一關(guān)系相關(guān)規(guī)定并沒有更多的考慮。隨著社會的發(fā)展，戶的含義也在發(fā)生著的變化，一起生活的人口逐漸減少，我國鄉(xiāng)村平均每戶常住人口已由1990年4.8人下降到2007年4.03人，戶的規(guī)模逐漸變小，在宅基地的分配過程中應(yīng)該考慮這一事實(shí)，及時的調(diào)整宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 宅基地范圍的限定

宅基地是指農(nóng)村專門用于建造房屋（住宅）的土地，包括建有房屋、曾建過房屋或決定用于建造房屋的土地。根據(jù)我國物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。根據(jù)我國農(nóng)民長期形成的生活習(xí)慣，宅基地一般包括居住生活用地，如住房、雜屋、牲畜房、倉庫、農(nóng)機(jī)房、廁所用地；四旁綠化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地；其他生活服務(wù)設(shè)施用地，如水井、地窖、沼氣池用地等幾部分。在我國農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，宅基地就是一家一戶的農(nóng)民居住生活的庭院用地。除住房外，雜屋、廁所、倉庫、農(nóng)機(jī)房、豬雞舍、牛羊圈、曬坪、庭院、門前屋后綠化占地、水井、地窖、沼氣池用地等，究竟哪些屬于宅基地范疇值得商榷?，F(xiàn)實(shí)中常見農(nóng)村居民住宅面積未超過法定限額，但加上曬坪、雜屋、豬雞舍等附屬設(shè)施占地卻大大超過宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)。

我國有些地區(qū)有在庭院種植農(nóng)作物的習(xí)慣，被圈入庭院的土地用來種植蔬菜等農(nóng)作物，沒有破壞耕作層實(shí)際上還是耕地，也還是用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，劃入宅基地的范疇就稍顯不妥。由于沒有對農(nóng)村建設(shè) 用地進(jìn)行更詳細(xì)的分類使得這些在管理上找不到明確的法律依據(jù)，對于宅基地范圍很難限定。

2.3 宅基地面積的規(guī)定

對于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)各省、自治區(qū)、直轄市有不同的規(guī)定。廣西壯族自治區(qū)規(guī)定：平原地區(qū)的城市郊區(qū)每戶宅基地面積不得超過100m2。丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶宅基地面積不得超過150m2。河北省規(guī)定：人均耕地不足1000m2的平原或者山區(qū)縣（市），每處宅基地不得超過200m2；人均耕地1000m2以上的平原或者山區(qū)縣（市），每處宅基地不得超過233m2；壩上地區(qū)，每處宅基地不得超過467m2。縣（市）人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在前款規(guī)定的限額內(nèi)規(guī)定農(nóng)村宅基地的具體標(biāo)準(zhǔn)。

對于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，各地都是按照一定的原則劃分不同的用地標(biāo)準(zhǔn)，按地形劃分或按人均耕地面積，但在省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定都只是一個上限，也是一個相對模糊的規(guī)定，在具體的實(shí)施過程中還需要縣、鄉(xiāng)、村根據(jù)各地情況另作規(guī)定，有些縣作了詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)際操作中很多地方都是按照省統(tǒng)一規(guī)定的上限來執(zhí)行的，缺少具體的實(shí)施細(xì)則。對于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，下級管理部門的規(guī)定相對于上一級管理部門來說更具體、細(xì)致，更具針對性，也更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，有更強(qiáng)的操作性。因此基層組織應(yīng)在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)制定過程中發(fā)揮更大的作用。

目前對于宅基地面積的規(guī)定沒有很好的考慮未來家庭人口的變動情況，以及農(nóng)民對于居住面積的不同需求，侵害了農(nóng)民的選擇權(quán)，富裕起來的農(nóng)民也有擴(kuò)大居住面積的需求，城市居民可以住大面積的房子、別墅，一戶擁有幾套房子，農(nóng)民卻只能擁有一套住房且面積還要受到嚴(yán)格限制，這是對農(nóng)民居住選擇權(quán)的侵害，農(nóng)民也應(yīng)該具有選擇居住面積的權(quán)利。我國農(nóng)民有發(fā)展家庭副業(yè)的傳統(tǒng)，這種規(guī)定同時也限制了農(nóng)村居民發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)或家庭副業(yè)的機(jī)會。

上述分析可以看出，現(xiàn)行法律制度在設(shè)計上的缺陷影響了宅基地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的效果，對于宅基地面積的限定使得農(nóng)民要取得自己想要的土地面積只能利用法律漏洞甚至違反法律。

3 完善宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的建議

現(xiàn)行土地法的實(shí)施情況中，對于戶的理解比較復(fù)雜而且戶的變化較大，筆者認(rèn)為應(yīng)改為以人為單位分配宅基地，原因有二：一是可以避免因?qū)舻牟煌斫馑鶐淼墓芾韱栴}；二是集體成員都有權(quán)獲得一份土地滿足自己的居住需求，集體土地作為公共財產(chǎn)，配置時的公平性尤為重要，以人為標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地可以最大限度地保持公平。

在公平分配的前提下考慮到不同的居民對于居住面積的不同要求，可采取無償分配與有償取得相結(jié)合的辦法，即每人可以無償獲得一定面積的宅基地，如果不能滿足居住需要則可以通過有償取得的方式再獲得一定面積的宅基地，如果想增加面積，對于新增加的面積采用有償使用的辦法。這樣既考慮到了宅基地的保障作用，又能滿足部分人對于居住面積的要求，還能通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)對宅基地配置的調(diào)節(jié)，公式如下：

S=kS1+Sx

式中：S——宅基地總面積；

k——共同生活的人數(shù)

S1——人均無償分配的面積；

Sx——有償取得的面積

式中，共同生活的人數(shù)是以在一起居住生活的人數(shù)為準(zhǔn)。人均分配的宅基地面積以村為單位確定，因?yàn)榇迨蔷幼×?xí)慣、生產(chǎn)生活方式相對統(tǒng)一的一個單元，也是宅基地發(fā)放和管理的單位，村委會和農(nóng)村居民的聯(lián)系最近，以村為單位既能發(fā)揮村民自治的功能，又能充分考慮到各地不同的習(xí)慣和民族習(xí)俗。無償分配的面積必須能滿足居住的需要。

關(guān)于宅基地范圍的限定，建議凡對土地實(shí)際占壓并造成土層破壞的建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施均應(yīng)納入宅基地范圍。據(jù)此，無論是住房、雜屋，還是打了地基的豬雞舍、牛羊圈，以及硬化的曬坪等附屬設(shè)施占地都屬于宅基地；而對未造成土層破壞的牛羊圈、豬雞舍，綠化用地等則不宜視為宅基地，按臨時用地管理更適宜。

[1]周洪亮.戶的視角下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得研究[J].中國農(nóng)村觀察,2007(5):38-43.

[2]高圣平,劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究[J].中國土地科學(xué)，2007(2):31-37.