王利政，高昌林

（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

我國政府R&D資金來源分析及政策建議

王利政，高昌林

（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

Abstract:R&D/GDP is an important index which reflects the mode of economic development.Government plays an important role in R&D activities.Government R&D funds are important sources of R&D activities,which can lead the national R&D activities.Based on the research of China’s government R&D expenditure,this paper analyzes the sources of government R&D funds,and puts forward policy proposals for accomplishing the target of R&D intensity in the national program for medium-to-long-term scientific and technological development.

Key words:government R&D funds;R&D intensity;government S&T expenditure

R&D經(jīng)費與GDP的比值是反映一國經(jīng)濟發(fā)展方式的重要指標。從目前情況看，“十一五”規(guī)劃提出的2010年達到2%的目標難以實現(xiàn)。能否如期完成國家中長期科技規(guī)劃綱要提出的2020年達到2.5%的目標，其中重要的一個方面，就是要發(fā)揮政府在全社會R&D投入中的重要作用。政府對R&D活動的投入不僅是研發(fā)活動的重要資金來源，而且對于整個國家的研發(fā)活動具有重要的引導作用。本文在研究我國政府R&D經(jīng)費投入情況基礎上，對政府R&D資金的來源展開分析，提出實現(xiàn)R&D強度目標政府所需采取的對策措施。

政府R&D投入；R&D強度；財政科技支出

研究與試驗發(fā)展 （R&D）經(jīng)費與國民生產(chǎn)總值（GDP）的比值（R&D/GDP）通常被稱為國家R&D經(jīng)費強度，這個指標不僅能夠反映國家投資研發(fā)活動的規(guī)模、國家科技實力和創(chuàng)新能力，更重要的是它能夠從一定程度上反映一國科技與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，從而反映國家經(jīng)濟發(fā)展的方式。改革開放后的歷次規(guī)劃中，該指標均作為最重要指標被列入規(guī)劃目標中。《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》明確提出到2020年R&D/GDP指標達到2.5%以上?！笆晃濉眹窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，它作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標之一被提出。

“十一五”期間我國GDP顯現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，增幅遠遠高出規(guī)劃提出的7.5%的目標，但是我們?nèi)匀惶幵谝財U張帶動增長的粗放式經(jīng)濟增長階段，依靠要素的大量投入支撐GDP的高速增長，低技術(shù)水平、低附加值的產(chǎn)業(yè)增加值增長迅猛，很多高新技術(shù)企業(yè)也處于產(chǎn)業(yè)價值鏈中的低端環(huán)節(jié)，大量從事的是技術(shù)含量低、增值程度低的加工貿(mào)易，技術(shù)進步和生產(chǎn)效率提高緩慢［1］。因此，盡管進入“十一五”后，我國R&D經(jīng)費支出快速增長，2005—2008年平均年增長達到23.5%（現(xiàn)價計算，下同），但是R&D/GDP指標增長相對緩慢，預計“十一五”結(jié)束該指標在1.8%左右,達到2.0%的目標基本上無法完成，而且近幾年距離目標的差距有逐步加大的趨勢，這也為今后十年內(nèi)實現(xiàn)2.5%的目標增加了難度。

能否如期實現(xiàn)這一目標，其中重要的一個方面，就是要發(fā)揮政府在全社會R&D投入中的重要作用，政府對R&D活動的投入不僅是研發(fā)活動的重要資金來源，而且對于整個國家的研發(fā)活動具有重要的引導作用。本文將在研究我國R&D經(jīng)費投入總體情況基礎上，分析影響政府R&D投入的重要因素，提出實現(xiàn)R&D強度目標政府所需采取的對策措施。

1 我國政府R&D經(jīng)費投入情況

1.1 政府R&D投入逐年增加，但所占比重呈持續(xù)下降態(tài)勢

進入21世紀以來，政府加大了對R&D的投入力度，政府R&D經(jīng)費總量也呈逐年增長的態(tài)勢，從2000年的299億元，增長到2008年的1089億元［2］，年均增速17.5%。但同期，隨著我國工業(yè)規(guī)模的不斷擴張、工業(yè)化進程的不斷推進，以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系也在逐步建立，企業(yè)對R&D活動的投入快速增長，平均增速遠遠超過政府投入增速，達到26.2%。這也就造成政府R&D經(jīng)費占R&D總經(jīng)費的份額呈持續(xù)下滑態(tài)勢，2000年政府R&D資金約占國內(nèi)R&D總經(jīng)費的33.4%，2008年下降到23.6%，平均每年下降約1.2個百分點，目前下降趨勢雖有放緩，但仍未出現(xiàn)有所扭轉(zhuǎn)的跡象（見圖1）。

圖1 政府R&D經(jīng)費投入及其所占比重（2000-2008）

1.2 政府R&D投入比重偏低

政府R&D投入的規(guī)模不僅是一國科研投入水平的重要表現(xiàn)，而且是帶動整個國家研發(fā)投入，增強科技實力與經(jīng)濟競爭力的重要手段［3］。我們用政府R&D投入占GDP的比重來衡量政府對R&D投入的水平，從國際上看，發(fā)達國家和一些發(fā)展中大國這一指標值均在0.5%以上，而2008年我國僅為0.35%（見圖2），反映出我國政府R&D投入的規(guī)模還偏低。

圖2 部分國家政府R&D經(jīng)費投入占GDP的比重（2008）

從R&D經(jīng)費的結(jié)構(gòu)看，我們對OECD國家和幾個發(fā)展中國家的國家R&D強度和政府R&D投入的比重進行研究，結(jié)果表明這兩個變量呈顯著負相關，即在一國R&D投入強度較低時，政府在R&D中的投入會占有較大比重。尤其是新興工業(yè)化國家在科技追趕階段，不僅需要引進消化和吸收發(fā)達國家的先進技術(shù)，而且更需要在前沿科學和先進技術(shù)領域進行超前部署，提升自主創(chuàng)新的能力，這都需要政府對研發(fā)活動的較高投入。根據(jù)回歸結(jié)果測算，我國目前約1.5%的國家R&D強度，政府R&D投入的比重應該在40%左右，而2008年政府R&D投入23.6%的比重遠低于這個要求。而且在2000—2008年，政府R&D投入比重和R&D強度的變化軌跡已經(jīng)嚴重偏離了世界多國的趨勢線，這與我國的科技水平乃至我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略很不相稱。因此，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高政府研發(fā)投入強度已是迫在眉睫的任務。

2 政府R&D資金來源的分析

按照R&D經(jīng)費的來源，我們可以將R&D/GDP指標進行分解為如下等式：

從上式中可以看出，政府R&D投入/GDP是國家R&D強度的重要部分，它與國家R&D強度的比例就是政府R&D投入的比重，進一步對政府R&D投入/GDP指標進行分解以下等式：

由上式中可以得出，國家財政支出、財政科技支出和財政R&D支出是關系政府R&D經(jīng)費投入的重要因素。

2.1 國家財政支出

政府對研發(fā)活動的經(jīng)費支持來源于財政支出，國家財力水平是影響政府研發(fā)投入的重要因素，財政支出水平提高，相應的政府投入研究活動的經(jīng)費強度提高。1994年財稅改革后，我國財政支出占GDP的比重數(shù)字呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的勢頭，逐步提升至2008年的19.9%。伴隨著國家財力的增強，財政支出中用于支持科技事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費比例也逐步提高（見圖3），投入R&D活動的總體經(jīng)費相應增加。

圖3 國家財政支出/GDP與財政科技支出/財政支出變化情況（2000—2008）

從國際上看，美國、日本等發(fā)達國家財政支出占GDP的比重均在30%以上（見圖4），因此，在一個長時間段內(nèi)，我國財政支出占GDP的比重還有很大的上升空間，但是受國際金融危機和我國經(jīng)濟增長放緩的影響，預計 “十二五”時期，我國財政支出占GDP的比重會相對保持穩(wěn)定，提升的幅度將在2%左右，這一比重的提升會對政府研發(fā)投入產(chǎn)生積極的影響。

2.2 財政科技支出

財政科技支出是政府按照國家目標對科技事業(yè)發(fā)展給予直接的資金支持，是R&D經(jīng)費的重要來源。2000年以來我國財政科技支出保持了高速增長

圖4 部分國家財政支出占GDP的比重（2008）［4］

圖5 財政科技支出/GDP與R&D/GDP變化情況（2000—2008）

具體分析中央和地方的兩級財政科技支出，2000年以來，中央財政科技支出快速增長，其占中央本級財政支出的比重不斷上升，2006年這一比重超過10%，2008年為9.6%（見圖6）。然而，如果把轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等支出計算在內(nèi)，中央財政科技支出占中央財政支出的比重僅為3.5%。近幾年中央財政支出中用于對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占中央財政支出的比重超過60%，而這部分支出中用于科技的比例很低，2008年僅為0.4%，這就造成了中央財政科技支出占中央本級支出的比例較高，而占中央財政總體支出的比重偏低。2009年，美國聯(lián)邦R&D預算占聯(lián)邦預算支出的5%，而且近年一直保持在5%左右，其他發(fā)達國家也多在5%以上。如果從中央本級財政支出結(jié)構(gòu)看，財政科技投入的比例已經(jīng)很高，但是從加上轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的全部中央財政支出結(jié)構(gòu)看，科技支出占中央財政支出的比重與發(fā)達國家相比還偏低。

圖6 中央和地方財政科技支出占本級財政支出比重變化情況（2000—2008）

2006年以前，地方政府財政科技支出始終低于中央，近幾年，隨著地方財政支出的大幅增加，地方財政科技支出增速明顯加快，2007年地方所占比重超過了中央，達到50.7%，2008年為50.2%，近兩年基本保持在1∶1的比例。但是從地方政府財政支出看，財政科技支出占財政支出的比重，多年來一直在2%左右徘徊，近兩年才略有提升。這表明，雖然近年地方財力逐漸增強，但是地方對科技事業(yè)發(fā)展支持的力度還十分有限。

2.3 財政R&D支出

在我國財政科技支出中用于R&D的經(jīng)費實際上就是財政R&D支出，它直接關系到政府對R&D活動的投入力度。2007年以前，我國財政科技支出科目中沒有R&D活動的分類，只能根據(jù)R&D活動執(zhí)行情況的調(diào)查數(shù)據(jù)，測算政府財政科技支出中R&D支出的比重，結(jié)果表明，“十五”以來財政科技支出中用于R&D活動的比重基本保持在50%比重基本之間。據(jù)此計算，我國財政R&D支出占GDP的比值不足0.5%。而主要創(chuàng)新型國家財政R&D支出占GDP的比值在1%左右，2008年，美國、韓國約為1%，德國為0.8%，日本為0.7%。

2007年國家開始實施財政收支分類改革，此次改革建立了全新的政府支出功能分類體系，更加客觀清晰地反映了政府所關心的重點領域和目標取向，財政科技支出科目中“基礎研究經(jīng)費”、“應用研究經(jīng)費”、“技術(shù)研究與開發(fā)經(jīng)費”三個科目可以較為直觀地反映出政府對R&D的投入［5］（見圖7）。從2007年國家財政科技支出的科目分布看，中央政府和地方政府財政科技支出支持的重點領域明顯不同。中央財政是基礎研究和應用研究的主要投資者，占全部政府投入的近90%，而技術(shù)研究與開發(fā)經(jīng)費的投入主要以地方財政為主，約占全部政府投入的90%。

圖7 2007年科學技術(shù)功能支出按管理類別分

中央政府財政科技支出應該主要支持基礎研究、前沿技術(shù)研究和社會公益性研究，這些研究的主要功能是為國家發(fā)展目標服務，為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供科技支撐，為全社會提供公共產(chǎn)品,以彌補市場缺陷、滿足社會公共需求。2007年中央政府安排用于基礎研究、應用研究，社會科學和技術(shù)研究與開發(fā)的R&D活動經(jīng)費共有729.6億元，占中央財政科技支出的70%。地方財政科技支出則主要用于技術(shù)研究與開發(fā)，支持有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)開發(fā)項目、高技術(shù)研究、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，以及科技成果轉(zhuǎn)化與擴散研究等方面的費用，“技術(shù)研究與開發(fā)”科目的支出占地方支出的37%，實際上，這個科目中的經(jīng)費并不是都用于R&D活動，根據(jù)R&D執(zhí)行情況調(diào)查，我們估算地方財政這一科目用于R&D的比例在八成左右。由此計算，在政府R&D經(jīng)費中，中央政府支出所占比重超過60%，是政府R&D經(jīng)費的主要來源，地方所占比重不足40%。

3 政策建議

3.1 加大財政支出對科技投入的力度

“十二五”時期預計我國的財政支出增幅略高于GDP的增幅或與其持平。在這樣的背景下，要提高R&D經(jīng)費投入強度，首先需保證財政科技支出的增長高于財政支出的增長?！犊茖W技術(shù)進步法》明確規(guī)定國家逐步提高科學技術(shù)經(jīng)費投入的總體水平，國家財政用于科學技術(shù)經(jīng)費的增長幅度，應當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。但是在實際執(zhí)行中，一些地方政府并沒有完成法定的增長速度。“十二五”時期，各級政府要嚴格執(zhí)行《科學技術(shù)進步法》，在年初和預算超收中，按照法定增長的要求，盡量多向科技經(jīng)費傾斜。力爭2015年，財政科技支出占財政支出的比例達到5%。

3.2 增加轉(zhuǎn)移支付中用于支持科技事業(yè)的比例

目前中央財政科技支出占中央本級支出的比例已達到10%，但是由于中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付中用于科技的經(jīng)費比例過低，使得中央財政科技支出占中央財政支出的比例僅在3.5%左右。我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展狀況存在很大差異，科技資源的分布很不均衡，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于財力不足，財政科技支出的比重很低，政府行政資源的動員能力、組織能力和對資源的配置能力無法發(fā)揮應用的作用。因此，中央政府要充分利用轉(zhuǎn)移支付加大對中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)科技事業(yè)的支持力度?！笆濉睍r期，中央政府要加大科技專項轉(zhuǎn)移支付的支出力度，使科技轉(zhuǎn)移支付占對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比重逐步從2008年的0.4%提升到1%以上。

3.3 提高地方財政科技支出的投入力度

與美國、德國等聯(lián)邦制國家聯(lián)邦政府主要負責科技發(fā)展、地方政府主要負責高等教育的分工不同，我國的政治體制和財政體制決定了中央和地方政府都具有發(fā)展科學技術(shù)事業(yè)的職能，只是在支持的側(cè)重點上有所不同，中央側(cè)重支持基礎研究、前沿技術(shù)研究和社會公益性研究，地方則側(cè)重支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展急需的技術(shù)開發(fā)、研發(fā)成果應用、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、科技服務等工作。近幾年，地方政府的財力逐漸增大，尤其是一些經(jīng)濟發(fā)達的省份，經(jīng)濟總量已超過G20中的個別國家。很多省市相繼提出了建設創(chuàng)建創(chuàng)新型省市的目標，也提出了較高的R&D強度目標。“十二五”時期，地方政府尤其是經(jīng)濟發(fā)達省市，要加大財政支出中用于支持科技事業(yè)的比例，為地區(qū)長遠發(fā)展儲備科技資源。到2015年，地方財政科技支出占地方財政支出的比重力爭達到3.5%以上。

3.4 提高財政支出中用于R&D的經(jīng)費的比例

研發(fā)是科技活動的靈魂和核心，財政科技支出應更多地用于支持R&D活動，按照R&D強度達到2.2%目標測算，“十二五”時期財政支出中用于R&D的經(jīng)費的比例需進一步提高至60%。

當前中央財政科技支出中用于R&D經(jīng)費的比例已超過70%，但是從R&D支出結(jié)構(gòu)上看，中央財政R&D支出77%都投入了應用研究領域，投入基礎研究的比例不足16%。基礎研究是科學之本和技術(shù)之源，是原始性創(chuàng)新的源泉。國際上看，發(fā)達國家多數(shù)把大量R&D資金用于支持基礎研究，如美國政府R&D預算中基礎研究經(jīng)費所占比重接近30%。由于基礎研究具有不確定性,又具有廣泛、長遠的社會影響，因此中央政府應是基礎研究的主要投資者。就我國目前情況看，基礎研究經(jīng)費所占比重多年來一直很低，近兩年還有下降的趨勢?！笆濉睍r期，中央財政應考慮調(diào)整R&D支出結(jié)構(gòu),重點提高基礎研究經(jīng)費的增長幅度。此外，國家相關部門要出臺有關政策，對財政R&D資金支持的科技項目的立項和實施過程進行嚴格的監(jiān)督檢查，加強對R&D項目經(jīng)費預算的評審和管理，確保中央財政R&D預算在實際執(zhí)行過程中嚴格應用于R&D項目。

“十二五”時期，地方政府還要加強財政支持R&D的力度，重點考慮增加在應用研究和試驗發(fā)展方面投入，為地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強有力地科技支撐。經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)的地方政府可以考慮增加對基礎研究的投入。

［1］ 王利政等.“十一五”R&D 投入目標的實現(xiàn)進度及影響因素分析［J］.中國科技論壇,2009，（1）：15-20.

［2］國家統(tǒng)計局等.中國科技統(tǒng)計年鑒2009［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.

［3］ Wang Lizheng,Gao Changling,Yang Qiquan.An empirical study the role of China’s government in technological innovation:analysis based on firm size［A］.Proceedings of the Eleventh West Lake International Conference on Small&Medium Business［C］.Beijing,2010.

［4］ OECD.OECD in Figures［M/OL］.Paris:OECD Publications,2009.www.oecd.org/infigures.

［5］科學技術(shù)部.中國科學技術(shù)指標2008［M］.北京：科學技術(shù)文獻出版社，2009.

(責任編輯 張九慶）

Analysis of Sources of Government R&D Funds and Policy Proposals

Wang Lizheng，Gao Changlin
（Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038,China）

G311

A

2010-02-11

王利政（1978-），男，山西大同人，管理學博士，助理研究員；研究方向：科技統(tǒng)計分析與科技管理。