浙江省國土資源廳赴巴西、智利和秘魯考察團(tuán)

赴巴西智利秘魯土地資源管理考察報(bào)告

浙江省國土資源廳赴巴西、智利和秘魯考察團(tuán)

應(yīng)巴西地理統(tǒng)計(jì)局(IBGE)JaymeItaluga局長、智利智中經(jīng)濟(jì)貿(mào)易促進(jìn)會（SOFECO）HexingWang會長和秘魯土地產(chǎn)權(quán)規(guī)范化委員會(COFOPRI)DavidRamos Lopez主任的邀請，浙江省國土資源廳土地資源管理考察團(tuán)一行6人，于2010年7月10日－21日，赴巴西、智利和秘魯進(jìn)行土地資源管理考察與學(xué)術(shù)訪問。此次考察的目的主要有三個(gè)方面：一是了解巴西、智利和秘魯三國的土地資源管理情況，特別是在土地執(zhí)法監(jiān)察方面的法律法規(guī)；二是了解中巴地球資源衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)在巴西的應(yīng)用情況，尤其是在土地資源遙感監(jiān)測和動(dòng)態(tài)巡查方面的現(xiàn)狀和前景；三是希望通過此次考察訪問，進(jìn)一步加強(qiáng)與巴西、智利和秘魯在相關(guān)領(lǐng)域的合作。

在巴西，代表團(tuán)訪問了巴西圣保羅州經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（GovernodoEstadodeSāoPauloSecretariado EconomiaePlanejamento）地理測繪研究所(IBGEInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística)，與所長CelsoDonizettiTalamon等有關(guān)人員交流了巴西土地管理的現(xiàn)狀與發(fā)展等情況，了解了中巴地球資源衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)在土地資源管理方面的應(yīng)用情況，建立了合作聯(lián)系的渠道。在智利，智中經(jīng)濟(jì)貿(mào)易促進(jìn)會（SOFECO）會長HexingWang先生專程陪同考察團(tuán)訪問了智利農(nóng)業(yè)部政策研究司，交流了雙方在土地資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)。在秘魯，訪問了秘魯土地產(chǎn)權(quán)規(guī)范化委員會，DavidRamosLopez主任介紹了該國對拋荒地利用合法化方面的工作與經(jīng)驗(yàn)。通過考察，我們不僅有機(jī)會了解這三個(gè)國家基本的社會、經(jīng)濟(jì)和自然條件，而且在一定程度上對三國的土地管理制度及其沿革也有了大致了解，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

一、巴西、智利和秘魯?shù)慕?jīng)濟(jì)社會情況

（一）巴西

巴西全稱為“巴西聯(lián)邦共和國”（TheFederative RepublicofBrazil），位于南美洲。國土面積851.49萬平方公里，是拉丁美洲國家中面積最大的國家，海岸線長7400多公里。國土80%位于熱帶地區(qū)，最南端屬亞熱帶氣候。北部亞馬孫平原屬赤道氣候，年平均氣溫27－29℃。中部高原屬熱帶草原氣候。南部地區(qū)平均氣溫16－19℃。2009年總?cè)丝?.914億，占世界人口的2.8%。葡萄牙語為官方語言。首都巴西利亞（Brasilia），人口約204.32萬。2009年，巴西GDP為15769.5億美元，人均約8237美元。

巴西陸地面積846萬平方公里，農(nóng)業(yè)資源得天獨(dú)厚，土地資源、生物資源、水資源等都十分豐富。巴西的森林覆蓋率52%。亞馬孫原始森林在巴境內(nèi)的面積達(dá)500萬平方公里(約占全球熱帶雨林的1/3)，其木材儲量658億立方米，食用、藥用植物不計(jì)其數(shù)，價(jià)值難以估計(jì)。巴西境內(nèi)無沙漠、鹽堿地。土地資源豐富，其中西部著名的“稀樹草原”占全國土地面積的21%，有可耕地面積1.68億公頃，目前僅開發(fā)0.62億公頃，尚有可開發(fā)土地1.06億公頃，當(dāng)前仍處在“拓展農(nóng)業(yè)邊疆”的發(fā)展階段，耕地面積在不斷擴(kuò)大。有專家認(rèn)為，巴西將是“21世紀(jì)的世界糧倉”。

巴西的土地占有狀況極不均衡。大莊園主農(nóng)業(yè)和小農(nóng)并存，全國約有450萬個(gè)農(nóng)業(yè)單位。其中，30萬個(gè)大農(nóng)業(yè)單位，平均土地500公頃，15000戶最大的農(nóng)場，平均占地3萬公頃。全國的良田大部分掌握在大莊園主手里，他們經(jīng)營現(xiàn)代化的商業(yè)性農(nóng)場，以生產(chǎn)大豆、甘蔗、咖啡、可可等出口農(nóng)產(chǎn)品為主。而410萬個(gè)小農(nóng)生產(chǎn)單位，其平均土地面積10公頃，最多的60公頃，以生產(chǎn)木薯、黑豆等為主，勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)收入都很低。此外，巴西還有無地的農(nóng)民1200萬，他們生活在社會的底層，仍處于赤貧狀態(tài)。

（二）智利

全稱為“智利共和國”（RepublicofChile），位于南美洲西海岸，安第斯山脈西麓，東鄰阿根廷，北連秘魯，東北與玻利維亞接壤，南與南極洲隔海相望，西瀕太平洋。人口1521萬。西班牙語為官方語言。首都圣地亞哥(Santiago)，人口563萬。智利國土面積約75.7萬平方公里（含島嶼面積），是世界上形狀最狹長的國家，南北長4332公里，東西寬90－401公里。地形大致可分為南北走向互相平行的三個(gè)條帶。東為安第斯山脈的西坡，約占東西寬的三分之一；西為海拔300－2000米的海岸山脈，沿海岸展布，向南延伸入海；中部是由沖積物所填充的陷落谷地，長約850公里，寬50－200公里，海拔1200米左右，被稱為中央谷地或智利谷地。

智利的礦產(chǎn)資源相當(dāng)豐富，盛產(chǎn)銅、金、鐵、鋰、鉬礦及硝石，堪稱世界礦產(chǎn)資源大國，其中銅蘊(yùn)藏量極為豐富，為世界第一銅產(chǎn)國及出口國。2008年，智利GDP為1694.5億美元（人均10109美元），其中，工業(yè)占比重50.5%。

智利農(nóng)業(yè)用地和林地面積為3550萬公頃（約占陸域面積的47%），其中，牧場1400萬公頃，林地1980萬公頃，耕地170萬公頃。智利農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相對較高，但也明顯呈現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并存的二元格局。智利北部是漁業(yè)和礦產(chǎn)基地，中部是糧食、水果和花卉主產(chǎn)區(qū)，南部以畜牧、林業(yè)為主。智利政府十分注重發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，大力發(fā)展出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)。在進(jìn)口糧食的同時(shí)，大力扶植水果和漁業(yè)生產(chǎn)，積極引進(jìn)和開發(fā)國際市場需要的新產(chǎn)品。目前，智利已成為世界第一大水果出口國。90年代以來，智利水果出口量每年達(dá)150萬噸左右，銷往70多個(gè)國家和地區(qū)。

在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，智利特別重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，千方百計(jì)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和培養(yǎng)科技人才，并與歐美許多農(nóng)業(yè)科研單位保持長期交流合作。智利十分重視農(nóng)業(yè)應(yīng)用技術(shù)研究和推廣，尤其是水果和蔬菜新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，在全國七個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū)都設(shè)有國家級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)。此外，智利農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)水平較高，尤其是水果加工和葡萄酒業(yè)較發(fā)達(dá)，技術(shù)主要來自歐美。

然而，智利的發(fā)展過度集中在少數(shù)產(chǎn)業(yè)，在過去10年中雖然經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)5%以上，但失業(yè)率仍居高不下，創(chuàng)造就業(yè)一直是執(zhí)政黨施政主軸之一。2008年失業(yè)率為7.8%，2009年為9.6%，預(yù)計(jì)2010年將升為10.1%。

（三）秘魯

全稱秘魯共和國（RepúblicadelPerú），是南美洲西部的一個(gè)國家，北鄰厄瓜多爾和哥倫比亞，東與巴西和玻利維亞接壤，南接智利，西瀕太平洋。國土面積128.52萬平方公里，人口約2822.1萬。首都利馬(Lima)，人口約760.66萬。西班牙語為官方語言。

秘魯農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，發(fā)展水平不高。秘魯西部是集約式綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)，氣候十分干燥，年降雨量不足50毫米，靠源自安第斯山脈的河水灌溉，是秘魯最重要的農(nóng)業(yè)區(qū)；中部山岳地帶糧食產(chǎn)量較低，屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)；東部為林地農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)開發(fā)水平更為落后。秘魯漁業(yè)較為發(fā)達(dá)，魚粉和魚罐頭產(chǎn)量分別位居世界第一位和第二位。針對本國干燥少雨的自然條件，秘魯農(nóng)業(yè)科研部門積極進(jìn)行秸稈還田和免耕技術(shù)的研究和推廣，并致力于消化和改造從以色列引進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)和設(shè)備，大大降低了滴灌成本（相當(dāng)于我國的1/4左右）。同時(shí)，秘魯農(nóng)業(yè)部門積極培育和推廣玉米、土豆和雜糧新品種，發(fā)展羊駝生產(chǎn)。但秘魯農(nóng)業(yè)研究總體水平不高，科研設(shè)備陳舊，手段落后，比如育種，仍采用常規(guī)方法，很少涉及生物技術(shù)等領(lǐng)域。

二、巴西、智利、秘魯三國在土地資源管理方面的主要做法與基本經(jīng)驗(yàn)

巴西、智利政府非常重視農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，根據(jù)資源特點(diǎn)，對全國進(jìn)行區(qū)域劃分，規(guī)定不同區(qū)域種植不同作物，合理開發(fā)利用土地資源。同時(shí)還劃定若干資源保護(hù)區(qū)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)不允許進(jìn)行任何形式的開發(fā)建設(shè)。例如，巴西實(shí)行區(qū)域化種植，大豆主要在南部和東南部種植，柑桔的主產(chǎn)地在圣保羅州。巴西政府要求氣候較為干燥的塞拉多平原南部地區(qū)的農(nóng)場主將其20%的土地永久地保持原樣，并規(guī)定亞馬遜熱帶雨林地區(qū)嚴(yán)禁開發(fā)利用，全國共設(shè)立5500萬公頃的保護(hù)區(qū)。

巴西鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)水土資源。政府鼓勵(lì)農(nóng)民建設(shè)水土保持等水利設(shè)施和工程，種植綠肥作物，進(jìn)行土壤改良和土壤培肥，并為從事這一項(xiàng)目的農(nóng)民提供貸款等幫助。近年來，政府還利用世界銀行提供的貸款，實(shí)行“提高小農(nóng)生活質(zhì)量”計(jì)劃，開展小流域綜合治理。主要是應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，改變小農(nóng)的掠奪式經(jīng)營方式，保護(hù)水土資源，促進(jìn)資源可持續(xù)利用。聯(lián)邦政府為這項(xiàng)計(jì)劃提供了1.24億美元的資金（其中向世界銀行貸款5500萬美元）。

巴西、智利和秘魯?shù)耐恋卣加兄贫炔缓侠恚@導(dǎo)致土地利用率下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，造成大量無地和少地的農(nóng)民涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足。為了改變土地占有和利用的不合理現(xiàn)狀，巴西、智利、秘魯政府采取了一系列改革對策和措施：

（1）實(shí)行土地制度改革，改變土地占有關(guān)系。1964年11月30日，巴西頒布了《土地法》，規(guī)定政府有權(quán)依照法律條款，通過公正賠償，征收農(nóng)村地產(chǎn)，對荒蕪?fù)恋剡M(jìn)行征收，并將征收的土地有償分配給無地和少地的農(nóng)民。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)主不執(zhí)行土地的社會職能時(shí)，政府有權(quán)按照法律征收其土地，并將征收的土地有償分配給需要土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。上世紀(jì)70年代中期以來，南美各國開展了土地改革，進(jìn)一步改善和調(diào)整了土地所有制結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了傳統(tǒng)大地產(chǎn)制的解體。以前土地占有高度集中的大莊園與小農(nóng)戶并存的雙重結(jié)構(gòu)，逐步被以由現(xiàn)代資本主義農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民個(gè)體小生產(chǎn)為特點(diǎn)的新的雙重結(jié)構(gòu)所取代。

（2） 采用多種手段，促進(jìn)土地利用率和生產(chǎn)率的提高。巴西于1979年頒布《農(nóng)業(yè)土地稅法》，對不同利用狀況的土地，確定不同的稅率，以迫使地產(chǎn)主提高土地使用效率和效益。巴西、智利政府鼓勵(lì)通過移民墾植，允許居住在本國的外國人、外資企業(yè)購買其農(nóng)村土地或林地，促進(jìn)土地開墾。并有專門的機(jī)構(gòu)幫助墾植的移民使其土地、房產(chǎn)合法化，如秘魯土地房產(chǎn)合法化代理事務(wù)所就是具體承擔(dān)土地房產(chǎn)合法化事務(wù)的工作。

（3） 建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化資源管理。巴西政府為實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，根據(jù)資源特點(diǎn)，對全國土地進(jìn)行區(qū)域劃分，規(guī)定不同區(qū)域種植不同作物，合理開發(fā)利用土地資源。同時(shí)還劃定若干資源保護(hù)區(qū)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)不允許進(jìn)行任何形式的開發(fā)建設(shè)。例如，要求塞拉多平原南部地區(qū)的農(nóng)場主將其20%的土地永久地保持原樣，規(guī)定亞馬遜熱帶雨林地區(qū)嚴(yán)禁開發(fā)利用。全國共設(shè)立了5500萬公頃的保護(hù)區(qū)。

（4）鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)土地資源。巴西政府鼓勵(lì)農(nóng)民建設(shè)水土保持等水利設(shè)施和工程，進(jìn)行土壤改良和土壤培肥，并為從事這一項(xiàng)目的農(nóng)民提供貸款等幫助。如利用世界銀行提供的貸款，進(jìn)行小流域綜合治理等。

三、體會與建議

通過此次考察訪問，我們與巴西、智利和秘魯?shù)耐恋毓芾砑罢{(diào)查機(jī)構(gòu)有了初步的接觸，對其管理職能、工作領(lǐng)域及方法都有了一定的了解，幾點(diǎn)體會及建議如下：

1、各國具體國情不同，土地管理的目標(biāo)不同

巴西土地資源豐富，可耕地面積1.68億公頃，已利用的耕地僅為0.62億公頃，占36.9%，人均耕地0.88公頃（約合13畝），人地矛盾并不突出。因此，巴西土地管理的重點(diǎn)放在土地生態(tài)的保護(hù)方面。例如，亞馬遜熱帶雨林曾經(jīng)過度開發(fā)而造成環(huán)境破壞，備受世界關(guān)注。聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署專門立項(xiàng)保護(hù)該流域，限制開發(fā)，并且每年撥付3億美元?？钭鳛檠a(bǔ)貼。另外一個(gè)土地管理的重點(diǎn)是服務(wù)于社會，為緩解貧富矛盾，縮小貧富差距、減少貧困而成立土地發(fā)展部，主要任務(wù)是大力發(fā)展家庭小農(nóng)業(yè)，創(chuàng)造農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)機(jī)會，減少農(nóng)村人口大量涌向城市。

我國人均耕地少（1.4畝），應(yīng)該堅(jiān)持耕地保護(hù)這一基本國策。同時(shí)，可以借鑒巴西等國在土地管理中重視對土地生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，以及土地管理目標(biāo)與社會發(fā)展目標(biāo)有機(jī)結(jié)合的做法，加強(qiáng)對自然景觀和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)，實(shí)行土地整理生態(tài)化。

2、各國土地制度不同，管理模式也不相同

我國土地公有制，國家采取的是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的模式。國土資源部作為國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地管理和監(jiān)督工作。各省、市、縣均設(shè)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)。而巴西、智利、秘魯這些國家，土地是私人所有，全國沒有統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，土地資源調(diào)查、評價(jià)、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和交易等土地管理業(yè)務(wù)均分解到不同的部門。例如巴西土地資源調(diào)查由地理統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)，農(nóng)村地區(qū)的土地登記和規(guī)劃則由土地發(fā)展部負(fù)責(zé)，城市土地登記由地方政府執(zhí)行，國有土地都是分頭管理，沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。智利和秘魯也是如此。

但是，巴西、智利和秘魯三國在土地管理中，某一個(gè)單項(xiàng)管理職能采取垂直管理體制，相對而言，是一種高度集中的管理。如巴西的土地調(diào)查由地理統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是從聯(lián)邦到各州垂直管理；土地登記從地方政府到州政府，也是相對集中管理，但具體的土地登記及測繪業(yè)務(wù)則由非官方的事務(wù)所代理。這種體制值得借鑒。

3、拓展思路，積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，利用國外豐富的土地資源，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)

我國人多地少、耕地不足是基本國情。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，保障與保護(hù)的矛盾，建設(shè)與農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林牧之間爭地的矛盾日益突出。巴西、智利、秘魯?shù)饶厦绹?，土地資源豐富，尚未開發(fā)的土地還很多，且人口少，其法律允許在其國家居住的外國人、外資企業(yè)購買、開發(fā)利用農(nóng)村土地或林地，并實(shí)行國民待遇。巴西在南美各國中，一直是國際投資者的首選。

我國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和礦產(chǎn)資源配置全球化的大背景下，提出了“兩種資源，兩個(gè)市場”的資源開發(fā)利用戰(zhàn)略，并且取得了許多重要進(jìn)展。當(dāng)前，十分有必要考慮利用國外土地和林地資源，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的可能性，積極引導(dǎo)和組織國內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)走出去，到國外去投資購買土地和林地，進(jìn)行跨國界的土地、林地開發(fā)利用合作，為國內(nèi)提供農(nóng)副產(chǎn)品。據(jù)我國有關(guān)部門估計(jì)，2010年，中國將年進(jìn)口大豆3600–4000萬噸。今后中國從哪個(gè)國家能夠購買更多的大豆呢？從美國很難，因?yàn)槊绹跀U(kuò)大玉米種植面積，用以生產(chǎn)酒精，作為汽油替代品，大豆種植面積在減少。而巴西還有1億多公頃可耕地待開發(fā)。如果引導(dǎo)和組織國內(nèi)的企業(yè)和民間資本到巴西購買土地種植大豆，則可為國內(nèi)提供較穩(wěn)定的大豆貨源。也可以利用國外的土地和林地資源辦廠，為國內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供原材料。例如，造紙工業(yè)，據(jù)中國造紙協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2008年中國紙和紙板產(chǎn)量為7980萬噸，世界排名第二，與排名第一的美國僅相差十幾萬噸。但是我國是世界上最大的紙漿凈進(jìn)口國，2008年紙漿進(jìn)口892.9萬噸，超出排名第二的紙漿凈進(jìn)口國德國的兩倍。浙江是全國第三大造紙省，卻是資源小省，紙漿原料依賴進(jìn)口和省外供應(yīng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。應(yīng)當(dāng)考慮建立相應(yīng)的政策，鼓勵(lì)和支持浙江有實(shí)力的民營企業(yè)和民間資金到林地資源十分豐富的巴西、智利等南美國家購買林地，種植桉樹，利用國外的先進(jìn)技術(shù)，就地生產(chǎn)紙漿，對口供應(yīng)國內(nèi)，打造林紙一體化的造紙公司。在圣保羅擁有三個(gè)工廠的SUZANO公司，是世界上第二大桉樹紙漿生產(chǎn)商。SUZANO企業(yè)已實(shí)現(xiàn)了零排放生產(chǎn)紙漿，就像“種莊稼一樣，先播下種子，然后再一批批地收割，從桉樹種植到收獲，整個(gè)周期只需要7年時(shí)間”。

4、做好后續(xù)工作，進(jìn)一步擴(kuò)大雙方的交流合作

巴西、智利和秘魯有關(guān)方面對我團(tuán)的考察非常重視，熱情好客，表達(dá)了進(jìn)行廣泛、長遠(yuǎn)合作的意愿。從這次他們的接待中我們感受到他們期望了解中國、尤其是了解國土資源管理情況的熱情和迫切性，有進(jìn)一步交流合作的愿望。

中巴地球資源衛(wèi)星作為南南合作的一個(gè)典范，盡管目前衛(wèi)星數(shù)據(jù)的分辨率還不高，但是在巴西已經(jīng)得到較廣泛應(yīng)用，就在土地資源調(diào)查等方面的應(yīng)用而言，中巴雙方有著相當(dāng)廣闊的合作前景。

中華人民共和國駐圣保羅總領(lǐng)館十分重視我廳代表團(tuán)對圣保羅的考察訪問，邊春剛副總領(lǐng)事會見了考察團(tuán)，表示希望國土資源管理部門加強(qiáng)與巴西方面的訪問和交流，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)從主要依靠國內(nèi)“一種資源，一個(gè)市場”轉(zhuǎn)向利用國內(nèi)外“兩種資源，兩個(gè)市場”。

建議浙江省有關(guān)部門考慮通過國際交流與經(jīng)濟(jì)合作等多種形式，開展對巴西、智利等南美國家資源條件和投資環(huán)境的調(diào)查研究，探索利用國外土地和林地資源為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的可能性與必要性。