吳 勇，朱衛(wèi)東，張 晨

（合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230009）

科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分類問題研究

吳 勇，朱衛(wèi)東，張 晨

（合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230009）

文章對(duì)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行了界定，建立了風(fēng)險(xiǎn)因素的識(shí)別框架，從績(jī)效評(píng)估的組織設(shè)計(jì)、評(píng)估目標(biāo)和內(nèi)容的確定、評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建、評(píng)估方法的選擇以及評(píng)估結(jié)果的使用五個(gè)維度，對(duì)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估全過(guò)程的各類風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行合理的分類，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制奠定基礎(chǔ)。

科學(xué)基金；績(jī)效評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)分類

1 引言

國(guó)家自然科學(xué)科學(xué)基金委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“基金委”）成立于1986年，20多年來(lái)，國(guó)家自然科學(xué)基金（以下簡(jiǎn)稱“科學(xué)基金”）工作立足國(guó)情和科技發(fā)展實(shí)際，創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷發(fā)展和完善中國(guó)特色科學(xué)基金制，為推進(jìn)科技體制改革和增強(qiáng)國(guó)家自主創(chuàng)新能力進(jìn)行了不懈的探索與實(shí)踐?？茖W(xué)基金作為我國(guó)科技創(chuàng)新體系中的重要組成部分，對(duì)我國(guó)自主創(chuàng)新能力的提高，對(duì)加強(qiáng)高層次科技人才的培養(yǎng)，對(duì)解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)防安全重要科學(xué)問題的基礎(chǔ)支撐地位日益突出。當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)研究正處于整體水平由量的擴(kuò)展向質(zhì)的跨越這一重要階段，科學(xué)基金經(jīng)費(fèi)從創(chuàng)立之初的3000萬(wàn)元增長(zhǎng)到2008年的63億多元。今天的科學(xué)基金具有比以往更大的規(guī)模、很強(qiáng)的導(dǎo)向性。

2 相關(guān)研究綜述

科學(xué)基金資助與管理績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，涉及評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估支撐材料和評(píng)價(jià)結(jié)果等多個(gè)層次諸多環(huán)節(jié)，在這一復(fù)雜的過(guò)程中蘊(yùn)含了很多不確定性問題，使得科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估工作面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。目前，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation,NSF）、日本學(xué)術(shù)振興會(huì)（Japan Society for the Promotion of Science,JSPS）、英國(guó)研究理事會(huì)（Research Councils UK,RCUK）、德意志研究聯(lián)合會(huì)（Deutsche Forschungs Gemeinschaft,DFG）、澳大利亞研究理事會(huì)（Australian Research Council,ARC）和加拿大自然科學(xué)與工程研究委員會(huì)（Natural Sciences and Engineering Research Council of Canada,NSERC）等都系統(tǒng)地開展了科學(xué)基金的績(jī)效評(píng)估。隨著科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估在世界各國(guó)的推廣，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料的研讀梳理，科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：

①各參與主體目標(biāo)差異的風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)基金管理機(jī)構(gòu)屬于政府公共財(cái)政管理部門，公共管理領(lǐng)域同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣，個(gè)人行為的出發(fā)點(diǎn)是基于“自利”，績(jī)效評(píng)估是對(duì)科學(xué)基金資助與管理效果的測(cè)量，必然要涉及到部門不合理的利益的制止、是非得失的評(píng)判、權(quán)力利益的分配等。這種要求與自利人的行為動(dòng)機(jī)相悖，從而決定部門及其工作人員不可避免地有抵制或消極對(duì)待績(jī)效評(píng)估的動(dòng)機(jī)問題［1-2］，這種阻擾力量的大小往往是評(píng)估成敗的關(guān)鍵所在。

②績(jī)效評(píng)估選擇指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。科學(xué)基金支持基礎(chǔ)研究的特點(diǎn)，決定了科學(xué)基金的績(jī)效必須用綜合指標(biāo)來(lái)衡量，如經(jīng)濟(jì)性、效益性（經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益）、效果性、公平性等指標(biāo)，這種多元化的指標(biāo)體系形成了績(jī)效管理技術(shù)上的困難［3］。同時(shí)，衡量科學(xué)基金績(jī)效的量化指標(biāo)在很大程度上僅僅是績(jī)效的一種關(guān)聯(lián)因子，而非真正的績(jī)效［4］。此外，科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，評(píng)估指標(biāo)選擇不當(dāng)，將會(huì)對(duì)對(duì)科學(xué)家的行為產(chǎn)生影響，甚至誘發(fā)學(xué)術(shù)不端行為的風(fēng)險(xiǎn)［5-7］。在各國(guó)政府推行的科研績(jī)效評(píng)估中，受到批評(píng)最多的當(dāng)屬英國(guó)的研究水平評(píng)估（Research Assessment Exercise,RAE）。Elton［8］（2000）指出 RAE 造成了科技界競(jìng)爭(zhēng)、敵對(duì)的氣氛，對(duì)科技長(zhǎng)期發(fā)展存在潛在的危害。Talib［9］（2000）的研究表明：自推行RAE以來(lái)，將同一研究成果拆分發(fā)表或以稍微不同的形式發(fā)表在多個(gè)雜志上的現(xiàn)象愈發(fā)普遍。Klas［10］（2004）指出被評(píng)者傾向于努力提高績(jī)效評(píng)估指標(biāo)所考察的方面，而對(duì)評(píng)估指標(biāo)未涉及的領(lǐng)域?qū)]有完善的動(dòng)機(jī)。面對(duì)績(jī)效評(píng)估的壓力，科技工作者傾向于將研究轉(zhuǎn)向能夠在短時(shí)間內(nèi)獲得成果的方向，然而創(chuàng)新性的成果往往難以在短期內(nèi)獲得認(rèn)可。

③績(jī)效評(píng)估方法的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)基金績(jī)效評(píng)估存在很多定性問題需要依靠同行專家作出判斷，Brook［11］（2002）認(rèn)為外部專家難以在短時(shí)間內(nèi)全面了解科研組織的情況，其評(píng)估的可靠性難以保證，評(píng)估結(jié)論難以得到認(rèn)可。另一方面，對(duì)科學(xué)基金產(chǎn)出成果的評(píng)估普遍會(huì)使用一些定量指標(biāo)，而一些研究證明即使是常用的定量指標(biāo)也難以保證客觀性。例如：Magnus［12］（2008）分別采用影響因子、論著總數(shù)、論著被SSCI的引用數(shù)量等7個(gè)定量指標(biāo)對(duì)瑞典國(guó)內(nèi)全部經(jīng)濟(jì)學(xué)教授進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，結(jié)果顯示使用不同定量指標(biāo)產(chǎn)生的排名差異非常大。

規(guī)避績(jī)效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的措施。吳建南［13］（2009）指出發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)績(jī)效評(píng)估中的各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的主要做法包括：積極開展對(duì)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)研究、增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性以及進(jìn)一步關(guān)注有關(guān)績(jī)效評(píng)估的國(guó)際交流與合作等。美國(guó)NSF在開展績(jī)效評(píng)估之前，充分征求利益相關(guān)者的意見，就評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估原則、評(píng)估內(nèi)容等達(dá)成廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上，再啟動(dòng)績(jī)效評(píng)估工作，這樣能很好的減少評(píng)估主體目標(biāo)不一致的風(fēng)險(xiǎn)，而且也能降低績(jī)效評(píng)估執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，為避免利益相關(guān)者對(duì)評(píng)估結(jié)果質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)，由第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)（IBM咨詢服務(wù)公司）負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)信息資料的采集機(jī)制進(jìn)行鑒證，以提高評(píng)估結(jié)果的公信力。另外，建立了明確的反饋結(jié)果回應(yīng)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)評(píng)估專家提出的改進(jìn)績(jī)效的意見，從而避免了績(jī)效評(píng)估流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。日本JSPS在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中建立了公開、透明的信息披露機(jī)制，從而使得評(píng)估的結(jié)果更容易得到外部利益相關(guān)者的認(rèn)可，避免績(jī)效評(píng)估暗箱操作的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高了評(píng)估結(jié)果的可信力。

為保障科學(xué)基金資助與管理績(jī)效評(píng)估能夠順利開展，取得預(yù)期效果，在進(jìn)行評(píng)估總體方案設(shè)計(jì)的時(shí)候，應(yīng)充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素及其產(chǎn)生原因，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

3 科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估中風(fēng)險(xiǎn)的界定

3.1 科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的概念

績(jī)效評(píng)估是對(duì)特定對(duì)象的行為表現(xiàn)和系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)的價(jià)值判斷，是評(píng)估主體對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行主觀分析，采用科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)和方法，采集必要的數(shù)據(jù)信息資料，給出客觀、公正的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果的過(guò)程?；鹞鳛榭茖W(xué)基金的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)資助與管理工作。借鑒美國(guó)NSF的經(jīng)驗(yàn)，可以將科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估工作分為四個(gè)層面的評(píng)估：項(xiàng)目層面、科學(xué)部層面、資助計(jì)劃層面以及基金管理機(jī)構(gòu)整體績(jī)效。因?yàn)榭紤]到本次評(píng)估的目的之一是全面總結(jié)科學(xué)基金20多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估對(duì)象是過(guò)去23年來(lái)科學(xué)基金資助與管理的整體活動(dòng)的績(jī)效狀況，也即評(píng)估基金管理機(jī)構(gòu)23年來(lái)整體的資助與管理績(jī)效，這屬于對(duì)公共管理組織的績(jī)效評(píng)估。目前公共管理組織績(jī)效評(píng)估的模式有二種：①投入-產(chǎn)出-結(jié)果；②目標(biāo)-過(guò)程-結(jié)果模式。前者主要從投入/產(chǎn)出的效率維度測(cè)評(píng)績(jī)效。后者主要從預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程及實(shí)施效果的維度來(lái)分析績(jī)效情況。科學(xué)基金具有產(chǎn)出不確定、成果滯后、社會(huì)效益難于衡量等特點(diǎn)，決定了不適合使用第一種模式，此外，科學(xué)基金的戰(zhàn)略目標(biāo)明確，管理與組織實(shí)施過(guò)程科學(xué)、規(guī)范，因而采用第二種模式較為科學(xué)合理。

3.2 績(jī)效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的界定

對(duì)于每一個(gè)評(píng)估對(duì)象，從理論上講，均有一個(gè)理想客觀值，主觀的評(píng)估結(jié)果和評(píng)估對(duì)象的客觀實(shí)際值之間會(huì)存在某種程度的不一致（即“測(cè)不準(zhǔn)”），這是進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的一種重要風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生不一致的主要原因在于績(jī)效評(píng)估對(duì)象的復(fù)雜性以及績(jī)效評(píng)估過(guò)程中存在信息不對(duì)稱和多重委托-代理關(guān)系。

依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)是事件未來(lái)可能結(jié)果的不確定性的一般定義，科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是指在評(píng)估過(guò)程中，由于各利益相關(guān)者之間的目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱，科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估存在的諸多不確定因素以及績(jī)效信息數(shù)據(jù)缺失等，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失真、無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期評(píng)估目標(biāo)以及評(píng)估結(jié)果不恰當(dāng)使用的可能性。為了保證完成績(jī)效評(píng)估的預(yù)期目標(biāo)，在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，要及時(shí)識(shí)別、科學(xué)分析和評(píng)價(jià)影響績(jī)效評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，按照一定的分析框架，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)合理的分類，闡釋各類風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，并采取應(yīng)對(duì)策略。

4 基于績(jī)效評(píng)估過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)分類框架研究

科學(xué)基金資助與管理績(jī)效評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)分類可以有多種維度，諸如評(píng)估主體風(fēng)險(xiǎn)和客體風(fēng)險(xiǎn)維度，評(píng)估的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)維度。本文基于科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估“戰(zhàn)略→管理與組織→結(jié)果”的整體架構(gòu)，從科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程維度（見圖1），對(duì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，即從評(píng)估組織設(shè)計(jì)、評(píng)估目標(biāo)的確定、評(píng)估指標(biāo)和方法的選擇、評(píng)估的執(zhí)行和操作、評(píng)估結(jié)果的使用五個(gè)方面，研究科學(xué)基金資助與管理績(jī)效評(píng)估中的各類風(fēng)險(xiǎn)問題，并分析風(fēng)險(xiǎn)原因，以便于制定風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

4.1 評(píng)估組織設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估中涉及的利益相關(guān)主體包括：評(píng)估主體（基金管理機(jī)構(gòu)，委托人），評(píng)估專家（評(píng)估執(zhí)行者，代理人）、評(píng)估對(duì)象（評(píng)估對(duì)象的績(jī)效信息主要由基金管理機(jī)構(gòu)相關(guān)部門提供），評(píng)估過(guò)程中存在多重委托-代理，委托人和各參與主體之間存在目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱、權(quán)責(zé)不對(duì)等和激勵(lì)不相容等現(xiàn)象，是評(píng)估組織設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)因素。他們之間的目標(biāo)不一致主要表現(xiàn)在：

①委托人（評(píng)估組織者、基金管理機(jī)構(gòu)）?？赡苁亲非蟊静块T和本人的利益（主要是權(quán)力）最大化，根據(jù)對(duì)本部門和本人的利益綜合考慮來(lái)決定其行為模式，評(píng)估方案、評(píng)估結(jié)果的形成可能是不同利益集團(tuán)之間利益矛盾博弈、折衷、平衡的結(jié)果。這給績(jī)效評(píng)估工作帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是：在確定評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估方案設(shè)計(jì)、選擇評(píng)估組織和評(píng)估專家方面，評(píng)估主體擁有完全的主導(dǎo)權(quán)，有可能會(huì)導(dǎo)致在評(píng)估專家的知識(shí)、能力、公信力與選擇對(duì)自己有利的專家之間權(quán)衡。

②代理人（評(píng)估專家）。評(píng)估專家按照委托方的要求，在委托方提供必要的數(shù)據(jù)支撐的條件下，根據(jù)自己的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等，獨(dú)立地對(duì)各類評(píng)估對(duì)象進(jìn)行科學(xué)、公正的評(píng)價(jià)。但評(píng)估專家有其自身的利益，而這些利益可能違背評(píng)估組織者的最初意愿，背離評(píng)估的預(yù)定目標(biāo)。一方面，為使得評(píng)審結(jié)論更加科學(xué)合理，要有部分評(píng)審專家對(duì)科學(xué)基金項(xiàng)目非常熟悉，最好參與過(guò)科學(xué)基金項(xiàng)目，但如果評(píng)審專家與委托人關(guān)系過(guò)于緊密，其評(píng)價(jià)結(jié)論的中肯性如何保證；另外，為了在國(guó)際視角下體現(xiàn)科學(xué)基金的績(jī)效，需要有國(guó)外專家參與，不同國(guó)家的專家有著不同的文化、制度背景，如何保證其在短時(shí)間內(nèi)能夠熟悉評(píng)估材料，并其對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的把握一致，也是一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)因素。

③評(píng)估對(duì)象。雖然是對(duì)科學(xué)基金23年來(lái)整體的資助與管理績(jī)效評(píng)估，但是支撐評(píng)估對(duì)象績(jī)效的數(shù)據(jù)信息，來(lái)源于基金委相關(guān)部門，這時(shí)各部門員工出于自身和部門利益的考慮，在數(shù)據(jù)提供方面可能會(huì)采取一些策略性的行為（如“避重就輕”、“充分展示成績(jī)、過(guò)少暴露問題”等），特別是基金管理機(jī)構(gòu)的工作人員因?yàn)橹饔^失誤導(dǎo)致績(jī)效不高而要承擔(dān)責(zé)任時(shí)，會(huì)千方百計(jì)地抵制評(píng)估（如借口評(píng)估干擾正常工作秩序、阻擾評(píng)估人員接近關(guān)鍵資料、以種種理由拒絕接受和貶低評(píng)估結(jié)論等）。從而與評(píng)估組織者的目標(biāo)不一致，這也是組織設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)因素。

4.2 評(píng)估目標(biāo)和內(nèi)容確定的風(fēng)險(xiǎn)

（1）績(jī)效評(píng)估目標(biāo)確定的風(fēng)險(xiǎn)。

績(jī)效評(píng)估必須回答三個(gè)基本問題：評(píng)估的目標(biāo)是什么？評(píng)估組織與程序如何設(shè)計(jì)？評(píng)估內(nèi)容與方法如何確定？評(píng)估目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)評(píng)估活動(dòng)。不同的目標(biāo)，決定了所采用的評(píng)估模式、組織體系、程序、內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等不同。

美國(guó)NSF的評(píng)估目標(biāo)是：業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果給NSF的利益相關(guān)者和美國(guó)納稅人提供了NSF投資回報(bào)方面的關(guān)鍵信息；評(píng)估報(bào)告反映本年度NSF的財(cái)務(wù)狀況以及工作運(yùn)行狀況，反映NSF實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)和計(jì)劃的績(jī)效。日本JSPS于2002年開展的國(guó)際評(píng)估的目標(biāo)是：在充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的同行經(jīng)驗(yàn)，對(duì)已有的資助計(jì)劃及其運(yùn)行等方面進(jìn)行評(píng)估，展望變革后的JSPS在國(guó)家科學(xué)體制中的地位與作用，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，針對(duì)新型體制下自身組織管理提出意見與建議。我國(guó)科學(xué)績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)是：在回顧過(guò)去、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提升科學(xué)基金的管理水平，提高科學(xué)基金的使用效率，增強(qiáng)政府和公眾對(duì)科學(xué)基金工作的了解與信任。

在確定評(píng)估目標(biāo)時(shí)，會(huì)存在如下的風(fēng)險(xiǎn)：①評(píng)估目標(biāo)是否與國(guó)內(nèi)外形勢(shì)相符，是否與現(xiàn)行的法律法規(guī)、政策和相關(guān)管理部門權(quán)限相符；②是否有利于改善科學(xué)基金管理與決策；③評(píng)估目的是否明確、公開、一致，除了明確表達(dá)出來(lái)的核心目的外，是否還有其他次要或隱含的目的，這些次要或隱含目的是否會(huì)影響核心目的；④各參與主體在認(rèn)識(shí)評(píng)估目標(biāo)和使用評(píng)估結(jié)果時(shí)，是否存在差異。

（2）績(jī)效評(píng)估內(nèi)容分層的風(fēng)險(xiǎn)。

日本JSPS評(píng)估內(nèi)容包括管理、科研基金、人才、國(guó)際交流與合作四個(gè)方面，重點(diǎn)是評(píng)估科研基金資助情況。在確定我國(guó)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估內(nèi)容時(shí)，一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)因素就是，科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容分層能否全面真實(shí)地反映評(píng)估對(duì)象的績(jī)效管理工作，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的預(yù)期目標(biāo)。此外，針對(duì)科學(xué)基金的管理績(jī)效如何評(píng)估（如同行評(píng)議制度、基金管理機(jī)構(gòu)日常管理、財(cái)務(wù)管理等），是將管理績(jī)效分散到各類資助計(jì)劃中進(jìn)行評(píng)估，還是像美國(guó)、日本一樣，單獨(dú)進(jìn)行評(píng)估。

4.3 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和方法選擇的風(fēng)險(xiǎn)

（1）績(jī)效評(píng)估指標(biāo)選擇的風(fēng)險(xiǎn)。

評(píng)估對(duì)象是基金委23年來(lái)的整體績(jī)效，基礎(chǔ)研究具有長(zhǎng)期性、積累性、不確定性、滯后性、價(jià)值難于衡量性等特點(diǎn)，重大突破產(chǎn)生的時(shí)機(jī)和發(fā)展方向是無(wú)法預(yù)測(cè)的，研究成果中最重要的方面也難以僅僅用定量的指標(biāo)來(lái)衡量。決定了在績(jī)效評(píng)估中，必須要綜合使用一組指標(biāo)，來(lái)衡量整體的績(jī)效，同時(shí)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不僅要關(guān)注科學(xué)研究的直接產(chǎn)出，還要關(guān)注科學(xué)研究的成效，進(jìn)而關(guān)注科學(xué)研究更廣泛的社會(huì)影響。基礎(chǔ)研究的上述特點(diǎn)，給科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選擇帶來(lái)了內(nèi)生性技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：

①由于評(píng)估范圍廣、時(shí)間跨度大，不同階段科學(xué)基金發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治條件、科技資源條件均有較大差異，同時(shí)科學(xué)基金的資助體系和管理模式、方法也發(fā)生了較大變化，如何應(yīng)用一組關(guān)鍵的事實(shí)或指標(biāo)來(lái)表達(dá)其目標(biāo)任務(wù)并測(cè)度其效果，是個(gè)極其關(guān)鍵的問題，同時(shí)如何確定各個(gè)階段的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并保持評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的可比性，也是一個(gè)重要的問題，由此導(dǎo)致了較大的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

②由于評(píng)估指標(biāo)具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性，對(duì)科技工作者的行為將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。評(píng)估指標(biāo)一旦確定，可能會(huì)引導(dǎo)或迫使科學(xué)家片面追求完成指標(biāo)，更多地關(guān)注短期結(jié)果而趨于保守，或者會(huì)使科學(xué)家的科學(xué)活動(dòng)受到來(lái)自外部的不必要的干擾。后續(xù)的科研工作者也將在很大程度上圍繞這個(gè)評(píng)估指標(biāo)來(lái)展開研究工作，如果評(píng)估指標(biāo)選擇不合理，將會(huì)帶來(lái)非常深遠(yuǎn)的影響，這將是一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)因素。因此評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建中，要考慮可能產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響?；A(chǔ)研究激勵(lì)創(chuàng)新的特點(diǎn)，決定了必須有寬松的研究環(huán)境和寬容研究失敗的機(jī)制，在指標(biāo)體系構(gòu)建中，如何在寬松的研究環(huán)境和適度的績(jī)效評(píng)估之間找到均衡點(diǎn)，如何考慮在研究失敗風(fēng)險(xiǎn)很高的情況下，穩(wěn)定支持一批具有濃厚的研究興趣的學(xué)者潛心開展創(chuàng)新性研究。此外，衡量科研人員的績(jī)效應(yīng)綜合考慮投入與產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量，如何在產(chǎn)出型指標(biāo)與投入型指標(biāo)間進(jìn)行合理的均衡，也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。

③借鑒日本JSPS和美國(guó)NSF的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)基金整體績(jī)效評(píng)估應(yīng)以定性指標(biāo)為主，定量指標(biāo)為輔，通過(guò)評(píng)估支持材料和亮點(diǎn)成果展示的方法，表明科學(xué)基金的績(jī)效，此時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)因素表現(xiàn)為：選取評(píng)估材料（指標(biāo)）的依據(jù)是什么？這些評(píng)估材料（指標(biāo)）是否充分考慮我國(guó)科學(xué)基金工作的特點(diǎn)，能否真正反映科學(xué)基金的整體績(jī)效？

（2）績(jī)效評(píng)估方法選擇的風(fēng)險(xiǎn)。

績(jī)效評(píng)估的基本方法可以分為兩類:定量指標(biāo)評(píng)估方法和專家定性判斷方法。按照美國(guó)科學(xué)、工程與公共政策委員會(huì)(COSEPUP)的觀點(diǎn)，其中定量評(píng)估方法包括：科學(xué)計(jì)量法（文獻(xiàn)計(jì)量法、經(jīng)濟(jì)計(jì)量法）、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率測(cè)算等，而定性評(píng)估方法包括：同行評(píng)議、案例研究、回溯分析、文本分析等。由于科學(xué)研究的“質(zhì)量”概念非常復(fù)雜，計(jì)量指標(biāo)只能表達(dá)其可見的某些方面，因此，評(píng)估時(shí)如何綜合使用上述方法也是一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)因素。

4.4 評(píng)估執(zhí)行操作中的風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)估執(zhí)行操作是科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估真正落實(shí)的基礎(chǔ)，該過(guò)程中主要存在如下風(fēng)險(xiǎn)因素：

①績(jī)效評(píng)估的執(zhí)行制度不完善的風(fēng)險(xiǎn)。科學(xué)的評(píng)估體系重要，但更重要的是如何確保績(jī)效評(píng)估能夠執(zhí)行下去（執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)）。評(píng)估體系不僅包括指標(biāo)體系，還應(yīng)該包括其他配套體系。至少包括以下五個(gè)方面：績(jī)效評(píng)估理念體系、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)估方式體系、績(jī)效評(píng)估組織體系（實(shí)施的機(jī)構(gòu)、體制、評(píng)估主體、評(píng)估方案、評(píng)估程序等）、績(jī)效評(píng)估制度體系（人事管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計(jì)制度、信息披露與公開制度，、評(píng)估結(jié)果的反饋與回應(yīng)制度等），所以績(jī)效評(píng)估是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)制度體制問題，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前實(shí)施科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估，我們的相關(guān)配套制度是否適應(yīng)要求，也即目前我們實(shí)施績(jī)效評(píng)估制度的執(zhí)行土壤是否合適，存在那些主要問題；相關(guān)主體是否就績(jī)效評(píng)估的理念、方案等達(dá)成廣泛一致的共識(shí)，從而減小執(zhí)行的阻力，這是一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)因素。

②績(jī)效信息收集處理機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)?？?jī)效評(píng)估的執(zhí)行操作過(guò)程，很大程度上就是績(jī)效信息的采集、處理、報(bào)告的過(guò)程。由于評(píng)估主體、評(píng)估專家和評(píng)估對(duì)象之間存在目標(biāo)和動(dòng)機(jī)的差異，在對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行提供、加工、接受和理解過(guò)程中，這種目標(biāo)和動(dòng)機(jī)的差異會(huì)導(dǎo)致對(duì)績(jī)效信息數(shù)據(jù)處理的結(jié)果不能真實(shí)反映評(píng)估對(duì)象的績(jī)效狀況，或者偏離了評(píng)估組織者績(jī)效評(píng)估的原則和目標(biāo)，從而給評(píng)估組織者在發(fā)展戰(zhàn)略的制定中提供了不科學(xué)的決策依據(jù)。

③績(jī)效信息缺失的風(fēng)險(xiǎn)。分析美國(guó)、日本、德國(guó)、加拿大、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)家科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的信息，對(duì)比目前我國(guó)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估各戰(zhàn)略目標(biāo)下所需要的數(shù)據(jù)信息和目前可用的信息，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的績(jī)效數(shù)據(jù)信息尚不能完成各戰(zhàn)略目標(biāo)下的部分績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，因?yàn)楸敬卧u(píng)估對(duì)象是科學(xué)基金23年來(lái)的整體績(jī)效，時(shí)間跨度大，早期數(shù)據(jù)的缺失程度可能較為嚴(yán)重，在這種情況下，如何保證評(píng)估結(jié)論的客觀、真實(shí)、公允，也是一個(gè)較大的風(fēng)險(xiǎn)因素。

4.5 評(píng)估結(jié)果及其使用的風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的目的在于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，客觀了解科學(xué)基金現(xiàn)在的運(yùn)行狀況、存在的問題、未來(lái)的發(fā)展機(jī)遇等，為提升科學(xué)基金的績(jī)效提供好的意見和建議。評(píng)估結(jié)果及其使用的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：一是評(píng)估結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)定的評(píng)估目標(biāo)；二是評(píng)估結(jié)果失真，不能客觀反映評(píng)估對(duì)象的實(shí)際績(jī)效狀況；三是評(píng)估結(jié)果不恰當(dāng)使用。

①評(píng)估結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估作為一種管理制度，其實(shí)施應(yīng)該對(duì)基金管理模式產(chǎn)生有益的影響，這種影響應(yīng)該體現(xiàn)在基金管理機(jī)構(gòu)工作人員的觀念和行為的改變，資助、管理制度與程序的改變，以及外部行為主體對(duì)科學(xué)基金認(rèn)知的改變等方面。由于績(jī)效目標(biāo)由上級(jí)或者評(píng)估組織者確定，績(jī)效評(píng)估方案則由評(píng)估組織者和評(píng)估專家共同設(shè)計(jì)，指標(biāo)體系則根據(jù)評(píng)估專家的要求和評(píng)估對(duì)象的實(shí)際情況設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)的收集主要由評(píng)估對(duì)象自身完成，往往容易產(chǎn)生評(píng)估結(jié)果偏離目標(biāo)，或者出現(xiàn)評(píng)估流于形式（評(píng)與不評(píng)一樣），使得評(píng)估結(jié)果缺乏廣泛的公信力，這是一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)因素。

②評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生評(píng)估負(fù)效應(yīng)。為了提高評(píng)估結(jié)果的公信力，評(píng)估專家中有大部分是具有豐富評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，并且參與本國(guó)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的國(guó)際專家。但是國(guó)際專家在制度、文化上存在差異，并且對(duì)我國(guó)科學(xué)基金制的特點(diǎn)缺乏了解，可能導(dǎo)致最終的評(píng)估結(jié)果不能準(zhǔn)確反映評(píng)估對(duì)象的實(shí)際績(jī)效狀況，從而可能會(huì)產(chǎn)生評(píng)估負(fù)效應(yīng)，使得評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生一定的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

③評(píng)估結(jié)果不恰當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)?；鹞鳛楣藏?cái)政支出的管理部門，實(shí)施整體的大規(guī)模績(jī)效評(píng)估，在我國(guó)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域尚屬首次，這種行為可能會(huì)給其他公共管理部門帶來(lái)很大的壓力，他們有可能會(huì)不恰當(dāng)?shù)氖褂帽敬卧u(píng)估的結(jié)論，這將是一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，績(jī)效評(píng)估的過(guò)程和結(jié)果必須在一定程度公開，否則這一過(guò)程本身公信力就會(huì)受到質(zhì)疑，如何建立完善的信息披露機(jī)制也是一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。同時(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果需要有明確的、可操作的回應(yīng)機(jī)制，否則將使評(píng)估流于形式，并挫傷科學(xué)基金的公信力。

5 績(jī)效評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制措施

5.1 完善績(jī)效評(píng)估的組織體系

科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估能否順利開展并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，取決于是否建立了一個(gè)旨在保證評(píng)估的權(quán)威性和嚴(yán)肅性的績(jī)效評(píng)估委員會(huì)［14］，而科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估涉及眾多利益相關(guān)者，而各行為主體的目標(biāo)存在差異，因而評(píng)估委員會(huì)中的評(píng)估主體多元化是保證績(jī)效評(píng)估有效性的一個(gè)基本原則，該委員會(huì)中的評(píng)估主體除了包括基金委的高層決策者和評(píng)估專家之外，還要有上級(jí)管理者、委內(nèi)工作人員、科技工作者及普通公眾代表等，利用多元化評(píng)估主體之間的制約與制衡機(jī)制，避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。此外，為了消除各主體之間的目標(biāo)差異，在全面啟動(dòng)績(jī)效評(píng)估工作之前，應(yīng)在基金委內(nèi)進(jìn)行廣泛深入的宣傳和教育，明確績(jī)效評(píng)估工作的意義，使得全體工作人員對(duì)績(jī)效評(píng)估的理念、程序、方法等達(dá)成廣泛共識(shí)，避免抵觸行為的發(fā)生，為績(jī)效評(píng)估工作順利開展提供環(huán)境保障，從而減少績(jī)效評(píng)估執(zhí)行過(guò)程的阻力。

5.2 制定規(guī)范的績(jī)效評(píng)估制度體系

科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)體制機(jī)制的問題，無(wú)論是評(píng)估過(guò)程的方案設(shè)計(jì)和組織實(shí)施，還是評(píng)估結(jié)果的有效使用都必須遵循一定的制度規(guī)范。美國(guó)NSF的績(jī)效評(píng)估是在《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）、總統(tǒng)管理議程（PMA）和計(jì)劃評(píng)估等級(jí)工具（PART）等法律法規(guī)框架內(nèi)進(jìn)行的，而我國(guó)目前對(duì)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的制度化建設(shè)尚處于探索階段，因此學(xué)術(shù)界、政府部門、科學(xué)基金管理機(jī)構(gòu)的部門及其工作人員，應(yīng)抓緊研究制定《科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則》、《科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估方法選擇及工作程序》、《科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇及指標(biāo)設(shè)置原則》和《科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用》等一系列統(tǒng)一連貫的制度規(guī)范，明確整個(gè)科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估規(guī)則、程序、組織方式和結(jié)果應(yīng)用等，使科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估逐步規(guī)范化和制度化。

5.3 構(gòu)建完備的績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)

績(jī)效評(píng)估過(guò)程是一個(gè)信息的收集、篩選、加工、輸出、反饋的過(guò)程。因此，全面占有評(píng)估信息是任何組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?？茖W(xué)基金績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，由于各主體在所獲取的信息資料以及所擁有的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等方面存在較大的差異，這種信息的高度不對(duì)稱是影響績(jī)效評(píng)估結(jié)果客觀公正的一個(gè)重要的影響因素，由此可見，建立完善的科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)信息與知識(shí)的交流與共享平臺(tái)，是實(shí)施準(zhǔn)確、科學(xué)、高效評(píng)估的必然要求。同時(shí)，為增強(qiáng)評(píng)估過(guò)程的透明度，要建立開放的績(jī)效評(píng)估制度，實(shí)施適時(shí)的信息披露機(jī)制，從而減少信息不對(duì)稱。如《日本政府R&D評(píng)價(jià)指南》強(qiáng)調(diào)：“評(píng)價(jià)方法要透明、清晰，以讓外界理解評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序?！泵绹?guó)GPRA不僅被作為計(jì)劃和管理的更好的工具，也被作為改善項(xiàng)目參與者、國(guó)會(huì)和公眾之間交流、理解的重要手段。此外，借鑒NSF的經(jīng)驗(yàn)，在評(píng)估報(bào)告公布之前，應(yīng)由獨(dú)立的第三方，對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)信息的可靠性以及評(píng)估過(guò)程的公正性進(jìn)行鑒證，并且要充分保證績(jī)效評(píng)估執(zhí)行過(guò)程的獨(dú)立性，從而增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的公信力。

5.4 建立明確的績(jī)效評(píng)估結(jié)果回應(yīng)機(jī)制

科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估本身是重視結(jié)果的，因?yàn)榭?jī)效本身就意味著科學(xué)基金管理機(jī)構(gòu)資助與管理工作的最后結(jié)果，但是科學(xué)基金績(jī)效的提高必須通過(guò)工作的改進(jìn)來(lái)保障，從某種意義上說(shuō)，績(jī)效評(píng)估也是為了促進(jìn)科學(xué)基金的資助與管理工作。因此，為了使得績(jī)效評(píng)估達(dá)到預(yù)期的效果，避免績(jī)效評(píng)估流于形式，應(yīng)對(duì)評(píng)估結(jié)果有明確的、可操作的回應(yīng)機(jī)制，針對(duì)評(píng)估專家提出的意見和建議，采取切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，通過(guò)績(jī)效評(píng)估彌補(bǔ)基金委一些管理體制方面的缺陷，改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，進(jìn)而優(yōu)化整個(gè)基金委的管理運(yùn)行機(jī)制。

6 結(jié)論

科學(xué)基金資助與管理績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，涉及評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估支撐材料和評(píng)價(jià)結(jié)果等多個(gè)層次諸多環(huán)節(jié)，成功實(shí)施科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估，需要在獲得績(jī)效評(píng)估各利益相關(guān)主體理解和支持的基礎(chǔ)上，綜合考慮、嚴(yán)格論證、審慎設(shè)計(jì)評(píng)估方案，多方求證評(píng)估細(xì)節(jié)，精心設(shè)計(jì)評(píng)估組織與程序，科學(xué)選擇評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)與方法，確保評(píng)估數(shù)據(jù)的質(zhì)量和評(píng)估結(jié)果的客觀公正，合理利用評(píng)估結(jié)果。這一復(fù)雜的過(guò)程中隱藏了諸多的風(fēng)險(xiǎn)因素。

為了確?？茖W(xué)基金績(jī)效評(píng)估工作取得預(yù)期的成果，在評(píng)估總體方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，就必須預(yù)先考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素及其產(chǎn)生的原因，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免評(píng)估失敗。本文將科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估的過(guò)程劃分為評(píng)估組織設(shè)計(jì)、評(píng)估目標(biāo)及內(nèi)容確定、評(píng)估指標(biāo)及方法選擇、評(píng)估過(guò)程的執(zhí)行與操作以及評(píng)估結(jié)果的使用五個(gè)階段，在充分借鑒美國(guó)NSF、日本JSPS等國(guó)實(shí)施科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在委托－代理關(guān)系的分析框架內(nèi)，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，系統(tǒng)地分析了每個(gè)階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及其產(chǎn)生的原因，解決了科學(xué)基金績(jī)效評(píng)估中風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分類問題，從而為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施的制定奠定了基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯 張九慶）

Research on the Risk Identification and Classification of the Science Foundation Performance Evaluation

Wu Yong，Zhu Weidong，Zhang Chen
（School of Management,Hefei University of Technology，Hefei 230009，China）

Based on the defination of essential connotation elabrated at the beginning,this paper establishes an identification framework of risk factors.Subsequently,in accordance with the time dimension,there are five steps in the whole process of performance evaluation,including the designment of organization,the identification of evaluation objectives and content,the establishment of index system,the choice of evaluation methods,and the use of the evaluation results.In this paper,we analyzes various risk factors in each step,then makes a reasonable classification of them.We hope that the classification could be a foundation of the subsequent research of risk assessment and risk control.

science fund;performance evaluation;risk identification;risk classification

C93

A

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“科學(xué)基金資助與管理績(jī)效評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)控制問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：J0910017），國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目及重點(diǎn)項(xiàng)目全過(guò)程管理的科學(xué)化與規(guī)范化研究”（J0824104）。

2009-08-18

吳勇（1979-），男，安徽廬江人，管理學(xué)碩士，合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師；研究方向：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，科技政策管理。