張鐵軍

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校，寧夏 銀川 750021）

問題與消解：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視野下的農(nóng)民市民化問題研究*

張鐵軍

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校，寧夏 銀川 750021）

近年來，“三農(nóng)”問題已成為社會各界的關(guān)注焦點，而“三農(nóng)”問題的實質(zhì)就是農(nóng)民市民化問題。由于城鄉(xiāng)二元分割制度的影響，我國農(nóng)民市民化明顯滯后于工業(yè)化與城市化，在其市民化的道路中遭遇制度問題、政策問題以及意愿與能力問題。其問題的最終消解必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主線，積極推動制度改革創(chuàng)新，降低農(nóng)民市民化的制度成本，提升其市民化的意愿和能力，創(chuàng)造有利于農(nóng)民市民化的制度環(huán)境。

農(nóng)民 農(nóng)民工 市民化

自2004年以來，中共中央、國務(wù)院連續(xù)7年發(fā)出了關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號文件，“三農(nóng)”問題已成為學(xué)術(shù)界和各級政府共同關(guān)注的焦點，而“三農(nóng)”問題的根本所在就是農(nóng)民的最終出路與角色的轉(zhuǎn)型，即農(nóng)民市民化的問題。關(guān)注并研究農(nóng)民市民化問題，及時提供政策調(diào)整與實踐創(chuàng)新，是中國當(dāng)前社會政策理論研究與實踐發(fā)展的重要課題。

一、農(nóng)民市民化的基本內(nèi)涵與理論解釋

⒈農(nóng)民市民化的基本內(nèi)涵

農(nóng)民市民化指的是在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化的推動，讓世代生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民，離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式全面向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會過程。［1］農(nóng)民市民化既是一種過程，又是一種結(jié)果。農(nóng)民市民化主要包括以下幾個方面：一是生活空間的變化，由主要居住在農(nóng)村轉(zhuǎn)為長期居住在城鎮(zhèn)；二是生產(chǎn)方式的變化，由長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化；三是社會身份的變化，身份的轉(zhuǎn)變主要是戶籍的轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)村戶口變?yōu)槌鞘袘艨冢凰氖潜Ｕ戏绞降霓D(zhuǎn)變，由農(nóng)民過去主要依靠承包土地的使用權(quán)實行自我保障轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛信c城市戶口緊密相連的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等一系列社會保障；五是觀念意識的轉(zhuǎn)變，由與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相適應(yīng)的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榕c現(xiàn)代城市生活相適應(yīng)的觀念，由對農(nóng)民身份的認(rèn)同轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ鞘惺忻裆矸莸恼J(rèn)同；六是交往方式的轉(zhuǎn)變，由以血緣、地緣為主的交往方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷I(yè)緣為主，從面對面的直接交往為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的通訊傳媒信息溝通為主；七是生活方式的轉(zhuǎn)變，在飲食、衣著、運動、作息、嗜好等方面適應(yīng)城市生活。

2.關(guān)于農(nóng)民市民化的理論解釋

“農(nóng)民市民化”的命題最初源于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的人口遷移理論，該理論在關(guān)注發(fā)展中國家人口鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移時，率先提出了“農(nóng)村人口城市化”和“農(nóng)業(yè)剩余勞動力非農(nóng)化”的概念。目前，農(nóng)民市民化研究的理論視角有以下幾個方面：（1）人口遷移角度。人口學(xué)家E·G·拉文斯坦指出人口遷移的影響因素、遷移流動的遞進(jìn)趨勢、遷移傾向存在地區(qū)差異和性別差異以及遷移的動機。唐納德·柏格等人從宏觀上分析了影響人口遷移的經(jīng)濟(jì)原因，提出了“推拉理論”，認(rèn)為人口遷移是其原住地的推力或排斥力和遷入地拉力或吸引力兩種力量共同作用的結(jié)果。（2）城市化和城市發(fā)展角度。比較有代表性的觀點有發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑟·劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型”，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾瑟姆的城市發(fā)展進(jìn)程“S”曲線理論以及美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅哈里斯——托達(dá)羅的收入預(yù)期理論。（3）向市民轉(zhuǎn)化的選擇模式視角。市民轉(zhuǎn)化的選擇模式視角主要從整體角度考察一個地區(qū)或國家的農(nóng)民轉(zhuǎn)化渠道問題。在西方主要發(fā)達(dá)國家，農(nóng)村人口城市化和農(nóng)業(yè)剩余勞動力非農(nóng)化二者是同步進(jìn)行的，其農(nóng)民市民化的模式主要有以英國為代表的強制性非農(nóng)化模式，以美國為代表的自由遷移的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移模式和以日本為代表的“跳躍式轉(zhuǎn)移”和“農(nóng)村非農(nóng)化轉(zhuǎn)移”相結(jié)合的非農(nóng)化模式。[2]

二、我國農(nóng)民市民化的主要路徑

農(nóng)民市民化，是一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然趨勢和基本規(guī)律。但是，在中國鄉(xiāng)城人口遷移并非像西方主要發(fā)達(dá)國家那樣經(jīng)歷了農(nóng)民向市民的職業(yè)、地域和身份的同步徹底地轉(zhuǎn)移，而是由于城鄉(xiāng)二元分割制度的影響，其農(nóng)民市民化明顯滯后于工業(yè)化和城市化，呈現(xiàn)出特殊的中國路徑。從目前我國農(nóng)民市民化的對象來劃分，其市民化的路徑主要有兩條，分別為農(nóng)民工的市民化和失地農(nóng)民的市民化。

⒈農(nóng)民工的市民化。在我國，農(nóng)村勞動力的流動經(jīng)歷了一個曲折的過程。1983年之前，依據(jù)1958年的《戶口登記條例》及一系列與之相應(yīng)的城鄉(xiāng)分割制度，農(nóng)村人口被嚴(yán)格限制向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。1984-1997年間，隨著改革開放，人口流動政策雖在逐漸放寬，但其間只要宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)，政府就對農(nóng)村人口流動進(jìn)行限制，以最大限度地確保城市居民的利益不受損害。1998年之后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央及地方政府正在逐漸拆除阻礙農(nóng)村人口流動的各種障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移。但在特殊的制度設(shè)計和漸進(jìn)性的改革模式下出現(xiàn)的鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移現(xiàn)象并不是從農(nóng)民到市民的職業(yè)轉(zhuǎn)換和地域轉(zhuǎn)移同步、合一、徹底的轉(zhuǎn)變，而是把農(nóng)民市民化的過程分割成兩個階段：第一階段從農(nóng)民到城市農(nóng)民工，從近年出現(xiàn)的“民工潮”和“民工荒”來看，該過程已無障礙；第二階段從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民的職業(yè)和身份變化過程，目前依然步履維艱。[3]據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工約為1.3億人，[4]每年新增約600-800萬人，[5]其中新生代農(nóng)民工占到60%。2010年中央一號文件提出“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”，并要求“統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問題”。[6]農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，是中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化、現(xiàn)代化不可逆轉(zhuǎn)的必然過程。發(fā)展理論及國際經(jīng)驗表明，實現(xiàn)絕大多數(shù)鄉(xiāng)城流動人口的城市化是解決農(nóng)村剩余勞動力的根本出路。對于我國來說，實現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民工的市民化就是解決農(nóng)民工問題的最終出路。

2.失地農(nóng)民的市民化。自20世紀(jì)90年代以來，我國進(jìn)入了工業(yè)化中期階段，城市化也開始加速。全國城市（鎮(zhèn)）數(shù)量、規(guī)模尤其是城市（鎮(zhèn)）面積均呈現(xiàn)高速擴張態(tài)勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：1990-2008年，我國城市建成區(qū)面積由12856平方公里增加到36295平方公里。[7]在城市化快速發(fā)展的過程中，由于城市擴建，交通、水利等公益事業(yè)的不斷發(fā)展，工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，各類企業(yè)建設(shè)等占用了大量的耕地。[8]數(shù)量龐大的失地農(nóng)民被動地“洗腳進(jìn)城”。但在傳統(tǒng)的制度慣性影響下，失地農(nóng)民戶口落地，而公共服務(wù)不落地，很難享受到附著在戶籍上的相關(guān)社會權(quán)利，并沒有實現(xiàn)真正的市民化。目前失地農(nóng)民的城市適應(yīng)還僅處在謀求經(jīng)濟(jì)生活的狀態(tài)，就業(yè)難、收入低使他們難以適應(yīng)城市生活。在社會關(guān)系上，新的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系尚未建立起來，傳統(tǒng)農(nóng)村的親緣社會交往關(guān)系仍有較大影響。在社會心理上對自身市民身份認(rèn)同度低，缺少對城市的歸屬感。失地農(nóng)民已經(jīng)永久性失去土地，不可能再回到農(nóng)村，他們又已經(jīng)具備了城市居民的制度性身份，惟一的出路只有融入城市。面對失地農(nóng)民被動地市民化過程，政府應(yīng)積極出臺政策，突破失地農(nóng)民市民化的困境，促使其早日實現(xiàn)市民化。

三、當(dāng)前我國農(nóng)民市民化所面臨的主要問題

從我國農(nóng)民市民化的路徑來看，不論是農(nóng)民工的市民化，還是失地農(nóng)民的市民化，都依然是困難重重。雖然兩者的路徑有所不同，但歸納起來，兩者均有共性問題：

⒈制度問題。戶籍制度是農(nóng)民流動的最大制度成本和市民化的最大障礙。以戶籍制度為代表，以及建立在戶籍制度之上的就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等城市各類制度構(gòu)成了農(nóng)民市民化的制度性障礙(或制度排斥)。戶籍制度作為一種“身份標(biāo)簽”，人為地把農(nóng)民禁錮于鄉(xiāng)村土地之上，拒之于城市大門之外。即使是已進(jìn)城多年的、改變了職業(yè)身份的農(nóng)民，仍然被排斥在城市管理體制之外，享受不到市民待遇，使其與生活在同一空間、工作在同一單位的城市市民存在著身份與地位的巨大差別，難以融入城市社會，其直接后果就是造成進(jìn)城農(nóng)民身份與職業(yè)、角色的背離。農(nóng)民市民化問題的提出，是基于現(xiàn)實中農(nóng)民有別于市民，其中最重要的一點，是因為“市民”是城市中的“居民”，能夠享受農(nóng)民所不能享受到的現(xiàn)代城市文明，所以農(nóng)民市民化的最明顯標(biāo)志是獲得所在地的城市戶口及相應(yīng)的社會權(quán)利。盡管近年來戶籍管理有所松動，但其力度仍嫌不足，與農(nóng)民市民化要求仍然很不適應(yīng)。

2.政策問題。對進(jìn)城農(nóng)民實行什么樣的政策措施，直接關(guān)系到進(jìn)城農(nóng)民待遇安排，影響農(nóng)民市民化的程度和發(fā)展趨勢。近年來，中央從戰(zhàn)略高度出臺了一系列政策，為進(jìn)城農(nóng)民市民化開綠燈。但實踐中，許多地方政府出于自身多方面的權(quán)衡和考慮，往往采取了不同的政策態(tài)度。由于我國實行的是統(tǒng)一決策、分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)、社會保障等方面承擔(dān)不同的責(zé)任。出于代表城市市民集團(tuán)利益考慮，城市政府以本市勞動力充分就業(yè)為重要目標(biāo)，并將此作為保證市民收入的一個手段。因此在對農(nóng)民進(jìn)城問題上，實行排斥和抑制政策的多，鼓勵和支持政策的少。在政策安排上，大多是以城市市民的心態(tài)對待進(jìn)城農(nóng)民。實際工作中缺乏熱情、缺乏引導(dǎo)，對農(nóng)民市民化存在著重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)益、重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排的諸多政策現(xiàn)象。

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3.意愿問題。農(nóng)民市民化，是由市民化進(jìn)程的主體（農(nóng)民）的市民化意愿和市民化能力共同作用的一種結(jié)果，即那些既具有市民化意愿又具有市民化能力的農(nóng)民在城市定居融合的過程 （見表1）。農(nóng)民市民化，首先須具備的條件是市民化的主體（農(nóng)民）具有明確的市民化意愿。即表1中第Ⅰ類和第Ⅱ類具有明確市民化意愿的農(nóng)民，才可能采取積極的行動，實現(xiàn)其市民化的目標(biāo)。隨著市民化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民的心理狀態(tài)會發(fā)生變化。根據(jù)不同時段的經(jīng)濟(jì)情況等因素，不同意愿的農(nóng)民都有可能調(diào)整自己的人生目標(biāo)，但從總體發(fā)展趨勢看，后兩種類型（Ⅲ、Ⅳ）會積極向前兩種類型轉(zhuǎn)變。但是在目前，由于失地農(nóng)民的市民化是一種被動的市民化，其市民化的意愿并不高。農(nóng)民工的市民化雖然是一種主動的市民化過程，但由于城市二元分割制度的存在，使其市民化的“推力”與“拉力”均發(fā)生了變形。與此同時，國家對“三農(nóng)”的投入逐年增加、“三農(nóng)”政策逐年優(yōu)惠，而城市生活成本高漲，使得部分農(nóng)民工望城市生活而卻步，其市民化的意愿并不是很高。

表1：農(nóng)民市民化分類表

⒋能力問題。農(nóng)民市民化，第二個須具備的條件是市民化的主體（農(nóng)民）具有市民化的能力。農(nóng)民的市民化能力涉及多方面的因素，人力資本、社會資本的自身積累和培訓(xùn)教育等。進(jìn)城農(nóng)民即便具有強烈的市民化意愿，但缺少市民化能力，在城市工作和生活中屢屢受挫，也很有可能使其喪失在城市生活的信心，失去市民化意愿，從而中途退出市民化進(jìn)程。即只有既有市民化意愿又有市民化能力的農(nóng)民（第Ⅰ類農(nóng)民），才可能實現(xiàn)其市民化。而目前，進(jìn)城農(nóng)民的自身文化素質(zhì)和勞動技能相對較低，在城市的激烈就業(yè)競爭中處于劣勢，無法進(jìn)入到一些高端的工作崗位，因此多數(shù)只能從事一些短期的、流動性較強的工作，其市民化的能力較弱。

四、我國農(nóng)民市民化存在問題的消解

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要把農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移作為解決“三農(nóng)”問題的切入點。只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民，農(nóng)民市民化是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。城鄉(xiāng)二元分割制度是影響農(nóng)民市民化的體制根源。隨著改革開放的不斷深入，我國逐漸由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及依附于戶籍制度之上的社會福利和公共服務(wù)制度改革嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)二元分割現(xiàn)象依然突出。這種分割，一方面限制了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，限制了農(nóng)民市民化；另一方面，也進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)收入差距，吸引農(nóng)民向城市流動。因此，必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主線，積極推動制度創(chuàng)新，降低農(nóng)民市民化的制度成本，提升其市民化的意愿與能力，創(chuàng)造有利于農(nóng)民市民化的制度環(huán)境。

⒈加大制度創(chuàng)新，創(chuàng)造有利于農(nóng)民市民化的制度環(huán)境。城鄉(xiāng)二元分割制度是影響農(nóng)民市民化的體制根源，必須加大制度改革創(chuàng)新力度。一是改革戶籍制度。必須充分認(rèn)識到建立統(tǒng)一的、流動的戶籍制度是國際上的發(fā)展慣例，是其今后發(fā)展的方向?！凹涌炻鋵嵎艑捴行〕鞘?、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。”[9]條件合適時，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。二是改革農(nóng)村土地制度。首先改革當(dāng)前土地征用制度，其核心是提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，改革征地補償方式?，F(xiàn)行的補償原則規(guī)定只是按被征用土地的原有用途進(jìn)行補償，而與這塊土地的未來用途和地價升值無關(guān)，這種補償方式實際上是將農(nóng)民排除在土地級差收益的分配之外。征地補償?shù)姆绞綉?yīng)該多樣化，在貨幣化安置之外，可以探索多種安置方式。其次，積極試點農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，把更多的農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來。三是逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，對城鄉(xiāng)居民提供一致的社會保障。

2.形成完整的“推—拉”機制，提升農(nóng)民市民化的意愿。大力發(fā)展工業(yè)化，拉動農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，建立完整的人口遷移的“推-拉”機制，對于我國完成農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移具有決定意義。大多數(shù)城市化較為成功的西方發(fā)達(dá)國家也都是工業(yè)化先行的國家，如美國、日本，農(nóng)民離農(nóng)主要是受到城市(鎮(zhèn))強大的吸引力所致。這些國家在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的同時，成功地實現(xiàn)了國家工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。而我國農(nóng)民非農(nóng)化比較典型的是農(nóng)村對勞動力的擠壓式轉(zhuǎn)移。農(nóng)民僅僅是被農(nóng)業(yè)“推出”土地，但他們“離土不離鄉(xiāng)”，不會成為城市人口，至少大部分不會成為穩(wěn)定的城市人口。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的過程僅完成一半。所以必須要有較完善的工業(yè)化、城市化體系吸引他們，形成完整的“推-拉”機制，走出農(nóng)村的農(nóng)民才有可能從地理空間的變化轉(zhuǎn)向生存方式和社會身份的變化，成為真正的市民。

3.加大培訓(xùn)服務(wù)，提高農(nóng)民市民化的能力。目前，進(jìn)城農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而，需要加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，充分利用公共財政資源，建立對進(jìn)城農(nóng)民培訓(xùn)的長效機制，提高進(jìn)城農(nóng)民的市民化能力。

[1]姜作培．城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化問題［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2003，（4）：36．

[2]朱信凱．英美日農(nóng)民市民化模式概述［N］．中國人口報，2005-10-26，（3）．

[3]劉傳江、徐建玲．中國農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究［M］．人民出版社，2008.38．

[4]國家統(tǒng)計局．第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報［EB/OL］． 國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站（www.stats.gov.cn），2008-2-21．

[5]鄭功成．科學(xué)發(fā)展與共享和諧［M］．北京∶人民出版社，2006.42．

[6]中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見［N］．人民日報，2010-2-1,（1）．

[7]國家統(tǒng)計局．2009中國統(tǒng)計年鑒［M］．中國統(tǒng)計出版社，2008.367．

[8]張進(jìn)海、陳同明．寧夏藍(lán)皮書：2008-2009年寧夏經(jīng)濟(jì)社會形勢分析與預(yù)測［M］． 寧夏人民出版社，2009.406．

[9]中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見［N］．人民日報，2010-2-1,（1）．

責(zé)任編輯：吳妍妍

寧夏自治區(qū)軟科學(xué)項目“寧夏城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工市民化問題研究”（編號：082164077）。

2010-10－08

張鐵軍，中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校公共管理教研部講師。