楊建國

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210095)

政府新聞發(fā)言人制度肇始于西方發(fā)達(dá)國家,已有上百年歷史,是國際上通行的一種新聞發(fā)布形式。它是媒體和公眾推動政府透明,增進(jìn)政府與公民間聯(lián)系,了解政府立場、態(tài)度和經(jīng)濟(jì)、社會狀況的一個關(guān)鍵通道,也是政府調(diào)節(jié)社會情緒和公共關(guān)系的安全閥門。西方學(xué)者曾設(shè)想以此把政府變成“玻璃缸里的金魚”,清澈而透明。事實上,世界上眾多國家已經(jīng)或正在進(jìn)行著作為一種基本理念或制度安排的透明政府實踐。隨著中國不斷與國際接軌,信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展,政府改革和職能轉(zhuǎn)變的有序推進(jìn),轉(zhuǎn)型時期許多社會問題的凸顯等,使得透明政府將是中國政府建設(shè)的一個基本方向,建立與完善新聞發(fā)言人制度順應(yīng)了時代的需要。它能增強(qiáng)政府“新聞執(zhí)政”與管理能力,推動透明政府生成與社會和諧。由于當(dāng)下諸多因素影響,在中國該制度還存在不少缺陷。從透明政府視閾,提出建構(gòu)政府新聞發(fā)言人制度的基本理路具有重要意義。

一、透明政府與政府新聞發(fā)言人制度的契合

1. 透明政府內(nèi)涵闡釋

關(guān)于透明政府內(nèi)涵,有學(xué)者認(rèn)為是指行政主體的對外職務(wù)行為,除法律明文禁止者外,一律公開;也有學(xué)者主張除法律禁止的情況以外,一切與國家行政有關(guān)的活動一律對外公開[1];還有學(xué)者認(rèn)為透明政府即政府信息公開制度,是通過立法和程序規(guī)定將政府掌握的個人和公共信息向社會公開,凡是公民有權(quán)接觸并使用的信息,政府都有責(zé)任和義務(wù)在規(guī)定的時間、地點向全體公民開放,供全體公民使用,其核心內(nèi)容在于公民有知曉政府信息的權(quán)利以及政府有應(yīng)公民要求公開相關(guān)信息的義務(wù)[2]。很顯然,這些認(rèn)知都沒有揭示出透明政府的主要內(nèi)涵。作為一種理念和范式,透明政府是指一個與人民沒有縫隙的、開放的、鼓勵民眾參與的政府,應(yīng)該有一整套的透明機(jī)制,如政府信息公開等。而政府信息公開等是透明政府理念和范式指導(dǎo)下的行政樣式,是操作層面的內(nèi)容。因此, 政府信息公開、政務(wù)公開、政府情報公開、透明行政、行政公開等概念與“透明政府”是規(guī)則與范式的關(guān)系[3]。一般認(rèn)為,政府①本文是指廣義的政府,具有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等國家機(jī)構(gòu)的總稱,與國家實質(zhì)同義。的透明化是政治文明與社會和諧的基石。透明政府是指國家的立法、行政、司法制定或決定的文件、資料、信息情報等活動和結(jié)果應(yīng)依據(jù)法律的規(guī)定和程序,有義務(wù)在一定范圍內(nèi)對公眾和社會開放。其內(nèi)涵至少包括:①政府組織結(jié)構(gòu)透明。公眾應(yīng)知道政府是如何組織、由哪些部門組成,各部門職責(zé)是什么。包括政府的設(shè)置體系、政府工作人員的職責(zé)范圍等。②政府決策機(jī)制透明。公眾應(yīng)知道政府是如何決策、作出了哪些決策,這些決策對他們納稅投資的管理與回報有何影響等,包括決策過程和決策結(jié)果透明。③政府執(zhí)行透明。即政府的管理過程和績效問題,可分為執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果的透明。

2. 政府新聞發(fā)言人制度概念界定

通常認(rèn)為,政府新聞發(fā)言人是指那些由政府及其下屬機(jī)構(gòu)所任命或指定的新聞發(fā)布人員,其職責(zé)是就政府或本機(jī)構(gòu)責(zé)任范圍內(nèi)的重大事件或現(xiàn)實問題,或舉行新聞發(fā)布會,或約見記者,提供相關(guān)的新聞事實,闡釋政府的立場、觀點,介紹政府已經(jīng)采取和將要采取的對策措施,并作為政府或機(jī)構(gòu)的代表回答記者的提問[4]。而政府新聞發(fā)言人制度是經(jīng)常發(fā)布有關(guān)信息,讓公眾及媒體最快了解政府工作思路以及新舉措,在突發(fā)事件、重大事故、危機(jī)時刻發(fā)布正確的信息。新聞發(fā)言人制度通過新聞發(fā)布經(jīng)常化、規(guī)范化,從而實現(xiàn)政務(wù)公開[5]。概言之,政府新聞發(fā)言人制度就是中央與地方人民政府及其所屬機(jī)構(gòu),通過各自的專職或兼職新聞發(fā)言人向傳媒或通過傳媒向廣大公眾介紹、闡釋政府的政策與法規(guī),通報某個事件的真實情況,說明就某個事件、問題政府所持的立場和采取的措施,并回答傳媒提問的一系列制度的總稱。2004年6月2日,國務(wù)院新聞辦公室汪興明與網(wǎng)友在線交流時說,中國新聞發(fā)言人制度有三個層次構(gòu)架:國務(wù)院新聞辦公室、中央各部委、省級人民政府的新聞發(fā)言人。內(nèi)容應(yīng)包括三個方面,一是新聞發(fā)布會的有關(guān)規(guī)定和程序,二是新聞發(fā)言人的基本素質(zhì)和要求,三是關(guān)于新聞發(fā)言人的培訓(xùn)和提高。新聞發(fā)言人制度應(yīng)立足于事實,按新聞?wù)咭?guī)律辦事,與世界接軌,展現(xiàn)透明政府的良好形象。

3. 透明政府與政府新聞發(fā)言人制度的邏輯關(guān)聯(lián)

透明政府是民主時代的一種基本理念,是對公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排。作為一種基本理念,它倡導(dǎo)政府必須回應(yīng)社會和民眾的要求并采取行動加以滿足;從一種制度安排來說,它要求政府掌握的個人與公共信息向社會公開,公民有權(quán)接觸并使用這些信息(涉及個人隱私、商業(yè)秘密及國家安全等規(guī)定不能公開的除外),否則政府須承擔(dān)法律責(zé)任。透明政府與政府新聞發(fā)言人制度存在著重要的邏輯關(guān)聯(lián):

(1) 透明政府是新聞發(fā)言人制度發(fā)展的現(xiàn)實動因

現(xiàn)代政府應(yīng)是透明的政府,向社會提供真實可靠的公共信息是政府的責(zé)任。在透明政府視閾,政府權(quán)力行使的背后都連帶著一份責(zé)任,促使政府從放逐民意的黑箱操作,走向回歸民意的透明作業(yè)。建構(gòu)新聞發(fā)言人制度是建設(shè)透明政府的內(nèi)在要求,該制度將促使政府在公共服務(wù)中作出更有回應(yīng)性、負(fù)責(zé)任的行為。黨的十六大報告中強(qiáng)調(diào):中國要形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。筆者認(rèn)為,這里的“公正透明”須通過新聞發(fā)言人制度向媒體和公眾提供信息才能夠?qū)崿F(xiàn)。

(2) 新聞發(fā)言人制度是透明政府的重要組成部分

新聞發(fā)言人制度是透明政府的一種制度安排,它有助于政府與公眾間的對話與溝通,有利于公眾對政府的監(jiān)督。政府的德性在于從道義上擔(dān)當(dāng)起對人民絕對忠誠的義務(wù),為人民利益服務(wù)。發(fā)言人通過定期舉行的新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站,向媒體發(fā)表評述和接受采訪等方式,將政府的重要政策、工作部署、改革措施和重大工程進(jìn)展等涉及全局性、敏感性的重大事項及重要決定等進(jìn)行發(fā)布,使公眾及時地了解政府的觀點和工作情況,感知真實的信息等。

(3) 新聞發(fā)言人制度是構(gòu)建透明政府的重要保障

作為政府與公眾溝通橋梁的新聞發(fā)言人制度,從當(dāng)初為新聞界服務(wù)的狹隘目的,進(jìn)一步提升為打造透明、責(zé)任政府的政治要求與制度保障。作為政府形象窗口的新聞發(fā)言人制度,可以充分展現(xiàn)透明政府自信、民主、開放、廉潔、務(wù)實、責(zé)任的姿態(tài),提高政府的工作效率,增強(qiáng)政府部門及其工作人員依法行政的透明度,使權(quán)力的讓渡者----公民----更好地監(jiān)督政府,確保其依法行政,最大限度地避免各類“暗箱操作”,防止權(quán)力濫用[6],更好地維護(hù)公共利益,推動透明政府的進(jìn)程。

二、中國政府新聞發(fā)言人制度缺陷與成因分析

中國政府新聞發(fā)言人制度發(fā)軔于上世紀(jì)80年代初。當(dāng)時,外交部發(fā)言人既未安排記者提問,也不回答任何問題。1983年4月23日,中國記協(xié)首次向中外記者介紹國務(wù)院各部委和人民團(tuán)體的新聞發(fā)言人,正式宣布建立政府新聞發(fā)言人制度[7]。后因一些因素影響,曾一度中斷。它伴隨著改革開放步伐,又逐步發(fā)展起來,特別是“非典”襲來,倒逼政府將新聞發(fā)布作為一個非常時期的常態(tài),由此,促成了政府開創(chuàng)全面推廣該制度的局面。雖然新聞發(fā)言人制度建設(shè)成果值得肯定,如近年來已取得一定成效,包括制度的建立、人員的培訓(xùn)等,但毋庸諱言,理論研究還比較薄弱,還帶有明顯缺陷,正如國務(wù)院新聞辦公室副主任王國慶在2007年所言:“新聞發(fā)言人制度已四年,他們剛及格”[8]。從透明政府視閾考察,該制度還存在一些不足:

1. 法律上的失范

政府新聞發(fā)言人制度當(dāng)下還存在許多問題,重要方面是缺乏法制保障,發(fā)布行為隨意性大,沒有相應(yīng)的程序控制。如北京、南京、上海、廣州、河南等地雖然紛紛推出新聞發(fā)言人制度,制定了一些法規(guī),將之作為政府各類信息向社會公開的窗口,保證信息的及時性和權(quán)威性,但各地方、部門做法上迥異,且法律效力等級低,常與《憲法》、《保密法》等上位法產(chǎn)生沖突。現(xiàn)階段新聞發(fā)布程序基本上是各級政府新聞辦、處擬定管理辦法,報各級宣傳部歸口管理。一般情況下,政府何時何地舉行發(fā)布會,發(fā)布會之前對發(fā)言內(nèi)容的研究、審查、通報和批準(zhǔn),以及記者的安排等程序性問題都是臨時決定的。這種缺乏法制規(guī)范的信息發(fā)布制度,不能保證客觀與及時的統(tǒng)一,不利于信息的公開和有效傳播,可能導(dǎo)致新聞發(fā)言人權(quán)力的濫用,造成公眾對政府的信任危機(jī)。如“非典”發(fā)生初期,政府面臨的信任危機(jī),其源頭是地方政府按傳統(tǒng)的控制思維辦事,當(dāng)時的媒體制度保證了政府對信息實現(xiàn)控制。然而,隨著社會環(huán)境的變遷,特別是信息傳播路徑的改變,讓真相無處藏身。公眾對真相的渴求、政府信息控制和互聯(lián)網(wǎng)中“信息自由”的張力,造成了公眾的恐慌,進(jìn)而對政府這個信源的不信任。因此,當(dāng)下亟須制定相關(guān)法律法規(guī),明晰新聞發(fā)布行為的規(guī)范和責(zé)任。

2. 話語權(quán)的壟斷

政府新聞發(fā)布應(yīng)當(dāng)追求信息的客觀、真實和準(zhǔn)確,政府職能部門必須協(xié)調(diào)、整合相關(guān)信息資源以利于決策部門的科學(xué)決策?，F(xiàn)實中,一方面,新聞發(fā)言人應(yīng)該發(fā)布哪些內(nèi)容、不應(yīng)該發(fā)布哪些內(nèi)容較模糊。這緣于信息發(fā)布內(nèi)容龐雜,各省市規(guī)定相差大,同區(qū)域的同級政府對發(fā)布范圍的理解也不等同,甚至“報喜不報憂”,而對敏感、棘手或陰暗的話題實行信息封鎖。政府信息公開成為單向度的“獨白”,形式重于內(nèi)容,主動權(quán)完全掌控在政府手中。另一方面,從發(fā)生學(xué)意義上講,中國新聞發(fā)言人制度是從上到下建構(gòu)的,每個新聞發(fā)言人都由政府授權(quán),是為黨和政府代言的。處在職能型變中的政府,利用對傳媒的管制,往往把一些公共信息當(dāng)成“內(nèi)部秘密”而拒絕公開或不及時公開,甚至將之作為牟利的工具。根據(jù)傳播學(xué)知識,政府新聞發(fā)言人制度的運行機(jī)理是依靠“議程設(shè)置”理論來對大眾輿論進(jìn)行控制的。議程設(shè)置理論源于美國馬爾科姆·麥庫姆斯和唐納德·肖發(fā)表于上世紀(jì)70年代的研究報告《大眾傳播的議程設(shè)置功能》。它是有關(guān)大眾傳播效果的一種理論假說,認(rèn)為“大眾媒介注意某些問題,忽略另一些問題的做法本身可以影響公眾輿論,人們傾向于了解大眾媒介注意的那些問題,并采用大眾媒介為各種問題所確定的先后次序來安排自己對于這些問題的關(guān)注程度”[9]。由此,大眾媒介雖然不能決定人們對某一事件或意見的具體看法,但可以通過提供大量的新聞報道和制造相應(yīng)議題,強(qiáng)化報道的題材和事件,來有力地影響人們關(guān)注哪些事實和意見及左右人們談?wù)搩?nèi)容的次序。大眾媒介也許無法影響受眾怎么想,但可以通過議程設(shè)置,使他們關(guān)注的內(nèi)容集中在相應(yīng)的新聞事件中,由此對受眾進(jìn)行話語預(yù)設(shè),影響他們?nèi)ハ胧裁?。而政府作為一個信源,是信息的生產(chǎn)者和傳輸中心,大眾媒介的重要信源來自于政府新聞發(fā)言人的經(jīng)常性的信息發(fā)布,一些政府或政府職能部門為了自身目的甚至不法利益,往往通過議程設(shè)置理論,從而將媒介吸引在政府新聞發(fā)布的場域。而大眾媒介通過議程設(shè)置理論,影響公眾去想什么。由此,媒介對公眾議程設(shè)置的功能將異化,其實質(zhì)是一些政府對信息源的操縱。當(dāng)媒介完全為政府所掌控時,新聞發(fā)言人就壟斷了話語權(quán)。

3. 互動與反饋的梗阻

公眾信息反饋既是政府傳播的一種社會回應(yīng),也是政府傳播能夠連續(xù)運行的基石,更是考量政府傳播效應(yīng)的重要根據(jù)。這種回應(yīng)“總是存在的,即使是沉默,也可以將其視為一種回應(yīng)。一個完整的傳播過程是一個有回路的循環(huán)往復(fù)的互動過程”[10]。新聞發(fā)言人制度是政府傳播系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié),擔(dān)當(dāng)著體察公眾訴求、塑造政府形象和促進(jìn)社會和諧的重任。因此,政府不能僅僅重視向媒介發(fā)布信息,還應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注公眾回應(yīng)。就當(dāng)下一些政府行為來看,大多只關(guān)注向民眾透露信息,而缺少和公眾的互動與反饋。如在邀請記者或回答記者提問時往往根據(jù)主觀好惡來選擇,發(fā)布會時間短、記者多、回答提問有限甚至轉(zhuǎn)移話題等,溝通效果很差。另外,中央與地方政府間信息流動梗阻也影響反饋機(jī)制的形成。根據(jù)國家結(jié)構(gòu)理論,單一制國家劃分為各個地方行政區(qū)域,國家本身是一個統(tǒng)一的整體,只是為了便于管理才把領(lǐng)土劃分成若干行政區(qū)域,并據(jù)此建立地方政權(quán),要求地方服從中央。中央政府代表著國家整體利益,各地方政府代表著地方局部利益,同時也是國家整體利益在地方的代表。然而,一些地方政府為了當(dāng)?shù)乩婊蝾I(lǐng)導(dǎo)人的政績,而忽視國家整體的發(fā)展。如2003年的“非典”期間,“許多地方政府瞞報疫情感染人數(shù)和死亡人數(shù),結(jié)果中央就難以做出準(zhǔn)確的估算,造成疫情蔓延,給人民生命造成不可彌補的損失”[11]。嚴(yán)重后果正是由于一些地方政府不顧整體利益、瞞報既成事實,以致中央與地方政府間信息流動梗阻、中央難以科學(xué)準(zhǔn)確決策造成的。

4. 職業(yè)化程度不高

目前中國政府新聞發(fā)言人多屬于高級官員,多為兼職,主要有三種來源:一是主管領(lǐng)導(dǎo),二是秘書長和辦公廳主任等,三是宣傳部門的負(fù)責(zé)人[4]。選擇以上人員擔(dān)任新聞發(fā)言人,缺陷是顯見的:皆官員出身,鮮有媒體的實戰(zhàn)經(jīng)驗;考慮自身利益,面對重要問題缺少直言勇氣,回答提問有遮掩現(xiàn)象;官本位意識濃厚,難與媒體溝通,對媒體缺乏理解和支持;工作繁忙,無暇研究闡釋發(fā)生的事件及應(yīng)對策略等。這些與新聞發(fā)言人的高要求和職業(yè)化是有很大距離的。新聞發(fā)言人代表的是政府形象,其不僅要有很高的政治理論水平,能夠熟練把握和應(yīng)對復(fù)雜的局勢,具備良好的邏輯思維、語言表達(dá)能力和綜合的業(yè)務(wù)知識等,還要有一定的人格魅力和親和力。從域外經(jīng)驗看,合格的新聞發(fā)言人都有在政府和媒體長期工作的經(jīng)驗,需接受新聞傳播學(xué)、心理學(xué)、語言修辭學(xué)、法學(xué)和管理學(xué)等方面的專業(yè)培訓(xùn)。從20世紀(jì)50年代即艾森豪威爾執(zhí)政時起,歷屆白宮新聞發(fā)言人當(dāng)中有85%是新聞記者出身或是在媒體工作過,而在近30年來,這個比例是100%[12]。我們必須促進(jìn)新聞發(fā)言人任用渠道多樣化與職業(yè)化。

三、透明政府視閾下中國政府新聞發(fā)言人制度的建構(gòu)理路

新聞發(fā)言人制度的推行將使政府、媒體與公眾間產(chǎn)生互動,而要使它逐步走向成熟,成為體現(xiàn)政治文明、政府透明和社會民主的載體,還有待于從理論和實踐中完善。對于新聞發(fā)言人制度建設(shè)而言,除了推進(jìn)重大公共信息披露的法制化進(jìn)程外,還有一系列的制度安排方面的事情要做[13]。透明政府視閾下矯治新聞發(fā)言人制度缺陷需要制度創(chuàng)新,其制度建構(gòu)有四個基本理路。

1. 引入保障公眾知情權(quán)理念:重塑政府新聞發(fā)言人制度建設(shè)

長期以來,中國新聞媒介是以輿論導(dǎo)向為第一目標(biāo)的,這實質(zhì)是傳統(tǒng)體制下新聞媒介社會角色扮演的一種傳延。輿論導(dǎo)向固然重要,但如果我們不能把保障公眾知情權(quán)放在首位,不以尊重人民群眾的自覺選擇和判斷作為第一前提,那么,這樣的輿論導(dǎo)向究竟具有何種價值是大可質(zhì)疑的[14]。新聞發(fā)言人制度的設(shè)立,表明了政府的角色由宣傳控制者轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑻峁┱?為營造一個保護(hù)公民知情權(quán)的自由市場提供了一個平臺。因此,保障公眾知情權(quán)應(yīng)是政府新聞發(fā)言人制度建構(gòu)的基本理念,能否滿足公民知情權(quán)是判斷該制度優(yōu)劣的準(zhǔn)則。在信息社會,知情權(quán)是公民行使一切民主權(quán)利的基本前提和防止出現(xiàn)惡政府的必要條件,也是透明政府建設(shè)的基石。其有兩層含義:一是從政府與公眾的關(guān)系出發(fā),主張公眾有從政府獲知各種公共信息的權(quán)利;二是從媒體與當(dāng)權(quán)者關(guān)系出發(fā),主張媒體有從當(dāng)權(quán)者處獲知各種公共信息的權(quán)利[15]。法律所確認(rèn)的知情權(quán),主要是保護(hù)公民對于政府信息有知曉、監(jiān)督的權(quán)利。政府應(yīng)該還媒介以獨立的地位,讓媒介真正成為政府輿論引導(dǎo)的重要陣地和公眾輿論監(jiān)督的公共領(lǐng)域,使政府與公眾達(dá)成一種相互制約的良性關(guān)系,這也是法治社會的一種狀態(tài)。過去政府采用控制的方式引導(dǎo)輿論的結(jié)果,使社會處于一種封閉的狀態(tài),政府的行為也難以得到公眾的理解和支持。當(dāng)下政府應(yīng)以一種疏導(dǎo)的姿態(tài),通過新聞發(fā)言人來公開政府信息,保護(hù)公民知情權(quán),這將提升政府公信力。

2. 立法與問責(zé)制度并進(jìn):健全公眾知情權(quán)的救濟(jì)通道

法律是公共管理的最高準(zhǔn)則,法治是善治的基本要求。當(dāng)下政府透明的一個重要條件是政府行為必須以公民為導(dǎo)向,通過信息公開來推動政府與公民間互信回應(yīng)。然而,目前還沒有一套完善的法律以規(guī)范新聞發(fā)言人制度的實施,公眾的知情權(quán)受到侵犯時,還沒有可行的救濟(jì)通道。從行政救濟(jì)層面看,公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)拒絕提供政府信息,或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)向他人提供政府信息侵犯了其合法權(quán)益,還不能提起行政復(fù)議。從司法救濟(jì)層面看,沒有將信息公開爭議明確納入行政訴訟的受案范圍。2008年5月1日始施行的《政府信息公開條例》,僅是政府制定的條例,立法層次低,且內(nèi)容籠統(tǒng),缺乏操作性。必須加強(qiáng)相關(guān)立法,強(qiáng)化問責(zé),完善法律救濟(jì)制度。具體應(yīng)采取以下措施:首先,在《憲法》中明確規(guī)定公民知情權(quán)。其次,制定《政府信息公開法》、《新聞法》,規(guī)定行政機(jī)構(gòu)及其工作人員違法拒絕向申請人提供信息時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,且要妥善處理好不同法律規(guī)定之間的協(xié)調(diào)和一致性問題[16]。這可借鑒美國的《信息自由法》,該法確定了信息公開的四大原則:公開是原則,不公開是例外;政府信息面前人人平等;政府拒絕提供信息要負(fù)舉證責(zé)任;法院具有重新審理信息權(quán)的權(quán)力。還明確了公眾獲取政府信息的一些具體規(guī)定、政府信息的公開方式、政府信息豁免公開的具體內(nèi)容以及政府違法的訴訟方式等[17]。第三,對拒不公開依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息,損害公眾合法權(quán)益的,應(yīng)強(qiáng)化問責(zé),追究行政、民事或刑事責(zé)任。這可仿效西方情報自由法的規(guī)定:申請人享有訴權(quán),有五種救濟(jì)方式:行政復(fù)議、獨立的信息委員會、獨立的信息專員、信息裁判所、行政訴訟[18]。信息公開實施主體無正當(dāng)理由拒不提供信息,以及公開了符合信息公開豁免的個人信息和商業(yè)信息的,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)然,中國在借鑒西方經(jīng)驗時,也應(yīng)考慮當(dāng)下法制環(huán)境,遵守循序漸進(jìn)的立法原則,為規(guī)范新聞發(fā)言人制度提供法律上的支撐。

3. 完善信息整理機(jī)制:提高信息發(fā)布的質(zhì)量和反饋效度

目前,中國大多數(shù)政府組織沒有建立完整的新聞發(fā)言人團(tuán)隊或公關(guān)部門。由于長期的行政分割,部門各自為政,在信息的搜集過程中沒有良好的信息系統(tǒng)可利用,新聞發(fā)言人獲取信息受限。政府的透明化要求有專門的新聞發(fā)言人團(tuán)隊,為了與媒體溝通,發(fā)言人背后需要有力的工作團(tuán)隊,還需要一個良好的信息系統(tǒng)。新聞發(fā)言人與有關(guān)部門的合作和溝通是信息全面、準(zhǔn)確的保證,新聞發(fā)言人制度也離不開新聞媒體的支持。另外,新聞媒體要尊重受眾的知情權(quán)。由此遵循善治理念,新聞發(fā)言人和傳媒間只有建立起互信互動關(guān)系,才能使政府與媒介更好地履行責(zé)任,實現(xiàn)公眾知情權(quán)。具體來說,一方面新聞發(fā)言人要主動考慮傳媒的需要,遵循新聞規(guī)律,回歸新聞本體,發(fā)布的信息要有新聞性和新聞元素。另一方面新聞發(fā)言人與媒體要共同把關(guān)。來源于新聞發(fā)言人的信息,由于它的權(quán)威性和可信度,傳媒通常對其真實性和可靠性不加懷疑,對其中的數(shù)據(jù)事實背景一般也不是按程序和規(guī)定進(jìn)行查證和核實,但是,如果因某種差錯或疏漏造成失實,也會影響到傳媒新聞報道的真實。這樣的失實,媒體不必承擔(dān)責(zé)任,但卻使政府的誠信和媒體的形象受到損害。因此,為了確保新聞的真實性,新聞發(fā)言人和傳媒要有共同的質(zhì)量意識。另外,既然建立新聞發(fā)言人制度是為了滿足公眾知情權(quán),就須了解公眾的需求,且政府要想改進(jìn)自身形象、贏得信任就須及時、有效地反饋民眾訴求。

4. 規(guī)范任用:加速新聞發(fā)言人職業(yè)化進(jìn)程

在當(dāng)下,政府新聞發(fā)言人的選拔是在基于素質(zhì)、能力的前提下,在官員中進(jìn)行挑選,然后進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)。國務(wù)院新聞辦公室已經(jīng)陸續(xù)舉辦新聞發(fā)言人培訓(xùn)課程,由政府重要官員、新聞媒體從業(yè)人員和專家學(xué)者為之授課,助其掌握相關(guān)業(yè)務(wù)知識,并模擬記者現(xiàn)場提問以增強(qiáng)其實戰(zhàn)能力,但如上文所言,目前新聞發(fā)言人任用渠道單一、職業(yè)化程度不夠高。我們認(rèn)為新聞發(fā)言人的任用,首先要突破官本位思維,明確規(guī)定新聞發(fā)言人的職權(quán)范圍。其次,應(yīng)該選拔一批高素質(zhì)的媒體從業(yè)者進(jìn)入政府機(jī)關(guān)工作,作為新聞發(fā)言人的后備力量來培養(yǎng)。最后,在現(xiàn)有的宣傳部門的基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)設(shè)立負(fù)責(zé)新聞發(fā)布的職能部門。另外,還可面向社會和高校應(yīng)屆優(yōu)秀畢業(yè)生公開招考等。新聞發(fā)言人是一種專業(yè)性人才,是親臨第一線的組織發(fā)布者,只有加速其職業(yè)化進(jìn)程,才能從根本上解決新聞發(fā)言人任用制度缺陷,促進(jìn)透明政府生成。令人欣慰的是,一些地方已經(jīng)試行公開招聘政府新聞發(fā)言人,2004年徐州市政府副秘書長兼市政府新聞發(fā)言人一職的選拔出現(xiàn)了報名踴躍的情況,有187人報名,占到了此次公推公選報名總數(shù)的69%。為實現(xiàn)政府新聞發(fā)言人專門化、職業(yè)化開了個好頭[19]。

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