白艷英 馬 妍 于秀玲 尹 潔

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)保部清潔生產(chǎn)中心北京100012)

清潔生產(chǎn)促進(jìn)法實(shí)施情況回顧與思考

白艷英 馬 妍 于秀玲 尹 潔

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)保部清潔生產(chǎn)中心北京100012)

本文剖析了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái)我國(guó)清潔生產(chǎn)推進(jìn)工作取得的成效及存在問(wèn)題,提出現(xiàn)階段我國(guó)清潔生產(chǎn)立法完善的建議,以期為2010年全國(guó)人大環(huán)資委開(kāi)展的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》執(zhí)法檢查工作,提供思路素材。

清潔生產(chǎn)促進(jìn)法;實(shí)施情況;回顧與思考

2002年6月29日,第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》),該法自2003年1月1日起施行。這標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入依法推行清潔生產(chǎn)的新階段[1]。

1 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的特點(diǎn)

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是一部旨在動(dòng)員各級(jí)政府、有關(guān)部門、生產(chǎn)和服務(wù)性企業(yè)推行和實(shí)施清潔生產(chǎn)的專項(xiàng)法律,具有以下3個(gè)特點(diǎn)[2]:①在立法名稱上,體現(xiàn)促進(jìn)實(shí)施清潔生產(chǎn)的立法宗旨。作為我國(guó)第一部清潔生產(chǎn)專項(xiàng)法律,其在制定過(guò)程中充分考慮到立法的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景,一方面強(qiáng)調(diào)企業(yè)等市場(chǎng)主體在清潔生產(chǎn)實(shí)施過(guò)程中的自主性,另一方面強(qiáng)調(diào)政府對(duì)清潔生產(chǎn)行為的引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持。②在立法內(nèi)容上,以促進(jìn)實(shí)施清潔生產(chǎn)的鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、倡導(dǎo)性法律規(guī)范為主,不以直接行政控制和制裁性法律規(guī)范為主要內(nèi)容,強(qiáng)化了政府在清潔生產(chǎn)中的行政推動(dòng)作用。③在法律責(zé)任問(wèn)題上,規(guī)定只有當(dāng)企業(yè)違反了法定強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)要求時(shí),才要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。指導(dǎo)性要求不附帶法律責(zé)任,自愿性規(guī)定還可以依法得到獎(jiǎng)勵(lì)和享受優(yōu)惠政策。

2 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》頒布實(shí)施成效

2.1 清潔生產(chǎn)法制化配套措施逐步建立

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》被視為我國(guó)清潔生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法[3],為落實(shí)該法提出的任務(wù),我國(guó)政府有關(guān)部門陸續(xù)制定并頒布了有關(guān)清潔生產(chǎn)的法規(guī)、規(guī)章,建立了相應(yīng)的配套政策措施。表1列出了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái),國(guó)務(wù)院、國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家發(fā)展改革委、工信部、財(cái)政部等政府主管部門頒布的主要政策、規(guī)定、管理辦法等。

2.2 清潔生產(chǎn)審核是清潔生產(chǎn)推進(jìn)主要手段

2004年國(guó)家制定《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》后,清潔生產(chǎn)審核工作取得了很大的進(jìn)展。清潔生產(chǎn)審核作為實(shí)施清潔生產(chǎn)的重要手段,在我國(guó)許多行業(yè)已大力開(kāi)展起來(lái),其從源頭至整個(gè)工藝過(guò)程找尋清潔生產(chǎn)機(jī)會(huì),而后再提出技術(shù)經(jīng)濟(jì)及環(huán)境可行的清潔生產(chǎn)方案的這一模式已廣為各界接受。我國(guó)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核也由最初的自愿性清潔生產(chǎn)審核發(fā)展到強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核和自愿性清潔生產(chǎn)審核齊頭并進(jìn)狀態(tài)。

2008年,各地有2027家重點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展了強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核,有1363家重點(diǎn)企業(yè)完成了審核評(píng)估、847家重點(diǎn)企業(yè)完成了審核驗(yàn)收。通過(guò)清潔生產(chǎn)審核提出清潔生產(chǎn)方案54630個(gè),已經(jīng)實(shí)施48831個(gè);實(shí)施清潔生產(chǎn)方案投入資金總計(jì)173.1億元;實(shí)施效果明顯:削減化學(xué)需氧量7.3萬(wàn)t、二氧化硫32.2萬(wàn)t,節(jié)水15.2億t、節(jié)電43.1億度,取得經(jīng)濟(jì)效益102.2億元。[4]

2.3 強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核及評(píng)估驗(yàn)收制度

為貫徹落實(shí)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》,2004年原國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家發(fā)改委發(fā)布了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》(16號(hào)令),明確提出了強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的概念。2005年原國(guó)家環(huán)?？偩譃榱寺鋵?shí)《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》中關(guān)于強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的要求,發(fā)布了指導(dǎo)各地政府部門開(kāi)展強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》(151號(hào)文),使強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核有了操作層面實(shí)質(zhì)性的法律依據(jù)[1]。2008年環(huán)境保護(hù)部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》(60號(hào)文),發(fā)布了《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評(píng)估驗(yàn)收實(shí)施指南》,明確提出要開(kāi)展重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評(píng)估與驗(yàn)收工作,完善了清潔生產(chǎn)審核制度,有效地保障了重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量。

表1 政府主管部門推動(dòng)中國(guó)清潔生產(chǎn)的行動(dòng)

2.4 “重點(diǎn)企業(yè)強(qiáng)審工作年度信息通報(bào)”制度

從2006年始至今,環(huán)保部組織開(kāi)展了年度全國(guó)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作成果的調(diào)研工作,要求各省市報(bào)送《年度工作總結(jié)》,對(duì)2007年和2008年的調(diào)研結(jié)果以環(huán)辦函文件的形式對(duì)進(jìn)行了通報(bào),內(nèi)容涉及各省市重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核名單公布情況、開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核情況、重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益,初步建立了各省強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核信息交流平臺(tái)。

環(huán)境保護(hù)部逐步將年度重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核通報(bào)工作規(guī)范化、制度化,通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)工作掌握了全國(guó)及各省市層面清潔生產(chǎn)推進(jìn)清潔生產(chǎn)政策信息和企業(yè)清潔生產(chǎn)審核信息,為國(guó)家有關(guān)部門研究和制定清潔生產(chǎn)政策提供了有力的支撐。

3 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》實(shí)施中遇到的問(wèn)題

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》具體貫徹落實(shí)了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”等基本原則,促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)法制的健全和發(fā)展,有效地促進(jìn)了清潔生產(chǎn)的推進(jìn),但在實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。

3.1 清潔生產(chǎn)推進(jìn)工作的協(xié)同機(jī)制亟需完善

推行清潔生產(chǎn)工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要各有關(guān)部門共同努力、密切配合,形成在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各部門分工合作、齊抓共管的運(yùn)作機(jī)制。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部門在推行清潔生產(chǎn)方面的職責(zé),但過(guò)于抽象、籠統(tǒng),就目前情況看:國(guó)家層面,發(fā)改委、環(huán)保部、工信部等各部委間缺乏協(xié)調(diào)與配合;地方層面,各地方政府協(xié)同推進(jìn)機(jī)制沒(méi)有建立,存在部門職能交叉現(xiàn)象。自愿性清潔生產(chǎn)審核和強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核不能有機(jī)結(jié)合,缺少政府部門和相關(guān)政策支撐,這種局面影響了清潔生產(chǎn)工作的整體推進(jìn)。

3.2 清潔生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理混亂

我國(guó)出臺(tái)了較完善的清潔生產(chǎn)法律、法規(guī)和制度,尤其是對(duì)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的法律體系和規(guī)章制度體系已經(jīng)基本建成。但是,國(guó)家推進(jìn)清潔生產(chǎn)的組織管理體系相對(duì)落后,《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中有關(guān)清潔生產(chǎn)的推行和實(shí)施條款中沒(méi)有明確對(duì)清潔生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)人員及機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求和管理,導(dǎo)致清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)、人員的技術(shù)服務(wù)缺少規(guī)范管理,沒(méi)有明確專門的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。承擔(dān)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評(píng)估的評(píng)估機(jī)構(gòu)至今未能正式建立,影響了工作的整體推進(jìn)。

3.3 企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造缺乏資金支持

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》“鼓勵(lì)措施”一章對(duì)清潔生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步專項(xiàng)資金的出處及建立有利于清潔生產(chǎn)的財(cái)政稅收政策做了規(guī)定,但實(shí)際情況是,企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造缺乏暢通的融資渠道,中小企業(yè)技術(shù)改造融資更難。目前國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)的財(cái)政資金中,缺乏扶持企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造的專項(xiàng)資金。可以安排清潔生產(chǎn)技術(shù)推廣和應(yīng)用的財(cái)政資金(技術(shù)進(jìn)步專項(xiàng)資金、中小企業(yè)發(fā)展基金、排污費(fèi)中部分資金)數(shù)量很少、沒(méi)有明確規(guī)定的使用比例、資金管理渠道分散、目前查不到權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,促進(jìn)法中要求的財(cái)稅鼓勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造的作用甚微。

4 我國(guó)清潔生產(chǎn)立法的完善

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是一定歷史時(shí)期清潔生產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物,隨著我國(guó)清潔生產(chǎn)實(shí)踐的推進(jìn),這部法律本身還需不斷完善,就現(xiàn)階段如何完善我國(guó)清潔生產(chǎn)立法,提出兩點(diǎn)建議。

4.1 明確環(huán)保部門開(kāi)展強(qiáng)審主導(dǎo)工作的職責(zé)

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十七條明確規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)清潔生產(chǎn)實(shí)施的監(jiān)督;可以按照促進(jìn)清潔生產(chǎn)的需要,根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況,在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過(guò)規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單,為公眾監(jiān)督企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)?！盵5]環(huán)保部為加強(qiáng)清潔生產(chǎn)實(shí)施的監(jiān)督,先后制定并頒布了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》、《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評(píng)估、驗(yàn)收實(shí)施指南》等一系列政策法規(guī)文件,近幾年我國(guó)“雙超”“雙有”企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的工作已經(jīng)頗有成效,從公布強(qiáng)審企業(yè)名單到開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核、組織評(píng)估驗(yàn)收已形成一套完整的體系,強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)數(shù)量有了快速增長(zhǎng)。為了便于工作的開(kāi)展,進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保部對(duì)于雙超、雙有企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核工作的推動(dòng)作用,建議對(duì)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》部分條款進(jìn)行修訂,賦予并明確環(huán)保部開(kāi)展“雙超”“雙有”企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的主導(dǎo)工作職責(zé)和地位,為有效推行重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核及評(píng)估與驗(yàn)收工作提供有利的保障。

4.2 明確對(duì)審核咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求

目前,清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)人員及機(jī)構(gòu)的水平參差不齊,國(guó)家對(duì)“清潔生產(chǎn)審核師”的資質(zhì)要求和管理缺乏有效法律依據(jù)。盡管《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》(環(huán)發(fā)〔2005〕151號(hào))對(duì)“自行組織開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)”和“為企業(yè)提供清潔生產(chǎn)審核服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)”提出了要求,即“應(yīng)具有5名以上經(jīng)國(guó)家培訓(xùn)合格的清潔生產(chǎn)審核人員并有相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn),其中至少有1名人員具備高級(jí)職稱并有5年以上企業(yè)清潔生產(chǎn)審核經(jīng)歷”[6],但環(huán)保部所頒布的政策性文件并沒(méi)有上升到立法的高度。

為進(jìn)一步規(guī)范清潔生產(chǎn)審核市場(chǎng)和加強(qiáng)對(duì)清潔生產(chǎn)審核咨詢服務(wù)人員及機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理,建議對(duì)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》部分條款進(jìn)行修訂,增加相應(yīng)內(nèi)容對(duì)清潔生產(chǎn)審核技術(shù)服務(wù)人員及機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求和管理給予明確規(guī)定,具體可以借鑒《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第19條,即“接受委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門考核審查合格后,頒發(fā)資質(zhì)證書(shū),按照資質(zhì)證書(shū)規(guī)定的等級(jí)和評(píng)價(jià)范圍,從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù),并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)。為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件和管理辦法,由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定?！?/p>

[1]段寧,周長(zhǎng)波.我國(guó)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核法律政策形成過(guò)程的研究與分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2007,17(4):107～110.

[2]成紅.我國(guó)清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀及完善的法律思考[C].西安:中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì),2002:144-146.

[3]謝金玲.我國(guó)清潔生產(chǎn)法律制度研究[D].吉林:吉林大學(xué),2006:1～42.

[4]環(huán)境保護(hù)部函.關(guān)于2008年度全國(guó)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核情況的通報(bào).環(huán)函[2009]315號(hào).

[5]中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法(2003年1月1日實(shí)施).

[6]重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定.環(huán)發(fā)〔2005〕151號(hào).

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1673-288X(2010)06-0005-04

白艷英(1967—),女,內(nèi)蒙古人,副研究員,主要研究方向?yàn)榍鍧嵣a(chǎn)政策。