何 佳

2010年6月26日，武警官兵在江西新干出現(xiàn)軟堤險情的地方奮力投放沙石袋除險固堤。 攝影/熊聯(lián)權/CFP

在當務之急的抗洪搶險過后，如何鞏固和提高中小河流沿岸治水能力仍是一大難題。由于資金存在缺口，固壩計劃行動遲緩，河道管理相對滯后，地方政府的主動性將經(jīng)受考驗。

6月25日，唱凱堤壩上，一車一車的石料正不斷往決口處傾瀉，未來6天內(nèi)將有5萬立方米土石方被拋到這個長達400米的決口。

決口地處撫州市唱凱鎮(zhèn)張家村和何家村。4天前的21日晚，唱凱堤決口，直徑先從30米擴展到50米，最后寬度長達400米左右。

“無論如何，6天之內(nèi)一定要堵住決口。”撫州市水利局黨委副書記聶福仙對記者表示。盡管已連續(xù)兩個晝夜沒有合眼，但她表示，25日到28日才是各級單位真正的工作重點期，既要防洪保堤救人，又要封堵決口。

與正在傾倒的石料形成鮮明對比的是，400米決口兩側(cè)的唱凱堤并非是水泥石頭構造，而是土質(zhì)結構，只有堤壩上面有少量鵝卵石。封堵現(xiàn)場指揮人員介紹說，唱凱堤原是沙土堤壩，經(jīng)不起重型車輛碾壓，指揮部只能先修補路面，十多輛重型車輛正在作業(yè)，修補強固路面。

這樣的土壩能否防洪成為當?shù)鼐用竦囊蓡?，細心的居民發(fā)現(xiàn)，撫河唱凱堤壩是土壩，撫州市區(qū)的撫河堤壩卻并非土壩。

在1982年，唱凱堤壩已潰壩過一次，到了1998年堤壩還被漫壩過。一個有如此“豐富”洪災經(jīng)歷的堤壩再次面臨著決口的尷尬。令人疑惑的還有，作為撫州十一五重點項目，唱凱堤從2006年開始就每年招標加固，并定于2011年全面完成，但唱凱壩總體初步設計方案到2010年卻尚未完成。

唱凱堤的現(xiàn)狀或許就是中國眾多中小河流治水的一個縮影。

2010年全國水利廳局長會議上，水利部部長陳雷透露說：“中小河流治理嚴重滯后。2/3的中小河流達不到規(guī)定的防洪標準?！彼恳虼藢ⅰ白龊弥行『恿髦卫砉ぷ鳌弊鳛楫斍昂徒窈笠欢螘r期四項重點工作之一。

5月24日，國家防總防汛抗洪救災緊急視頻會議召開。國家防汛抗旱總指揮部總指揮回良玉在會上也特意指出：“我國災害防御體系還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，特別是中小河流防洪標準偏低。”

會后，國家防總發(fā)出緊急通知，要求江西、湖南、福建等11個?。▍^(qū)、市）進一步強化江河堤防圩垸、水庫水電站大壩的巡查與險情搶護，充分發(fā)揮水庫攔洪、削洪錯峰作用，及時轉(zhuǎn)移危險地區(qū)的群眾，全力以赴做好抗洪搶險救災工作。同時，向四川省加派一個工作組，協(xié)助地方做好抗洪搶險工作。

由于資金缺口而行動遲緩的固壩計劃，以及河道管理的相對滯后，在當務之急的抗洪搶險過后，如何鞏固和提高治水能力仍是難題之一。

決口之前：唱凱堤已連續(xù)加固五年

從2005年到2010年，唱凱堤壩已經(jīng)連續(xù)加固了5年時間，尚剩下一年不到的時間即將完成加固時決口了。決口寬度最大時達400多米。

經(jīng)歷過一次潰壩，一次漫壩，唱凱堤在常人眼里理應會“吸取教訓”，不是固若金湯的，也應該是比較堅實。

南昌縣撫河邊的村民告訴記者：“其實唱凱堤不倒，我們下游的堤壩也會倒，唱凱堤倒了分流了下游的壓力?！?/p>

堤壩安全性已經(jīng)讓江西省方面擔憂。來自江西省防總的最新統(tǒng)計是，江西省現(xiàn)有16條圩堤決口。

唱凱堤是其中之一，是撫州市唯一一個十萬畝以上圩堤，總長81.8公里，保護耕地12.29萬畝，保護人口高達14.5萬人。

這個堤壩或許本不應該決口。

早在4月20日，撫州市市長張勇視察唱凱堤時：“要求加大堤防加固力度，努力提高工程防洪標準。”

這個加固工程早在4年前就已經(jīng)開始，一直在繼續(xù)。

據(jù)記者多方了解，2004年和2005年，江西省水利廳以贛水建管字[2004]255號和[2005]15號文正式同意唱凱堤加固計劃，并于2005年10月18日正式開工。

《撫州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》亦指出，在十一五期間“重點實施臨川區(qū)唱凱堤和其他萬畝以上圩堤除險加固工程”。這個加固工程被撫州作為十一五重點水利工程。這就意味著從2005年到2010年，該堤壩已經(jīng)連續(xù)加固了5年時間，尚剩下一年不到的時間即將完成加固。撫州當?shù)匾驳拇_在一步一步地進行工程加固。

記者獲得的2005年的“唱凱堤加固工程”招標消息顯示，當時對唱凱堤B標、C標進行了招標，中標價為176.3萬和114.9萬元。到了2007年，加固工作則進行到“圩堤的護坡、涵閘、排堤泵站、渠道改造等”。據(jù)撫州的規(guī)劃，2007年完成唱凱堤第5期，2008年完成第6期，2011年力爭全面完成。到了2008年，撫州市仍在繼續(xù)就后續(xù)加固工程進行招標，但到了2010年，撫州市水利局則指出“要完成（唱凱壩）加固總體初步設計”，并爭取續(xù)建資金。

此時，按照原計劃加固工程只剩下不到一年即將完成，為何總體初步設計方案還沒出臺，對此，記者25日聯(lián)系撫州市水利局，該局以人員都已外出救災為由拒絕了采訪。連續(xù)加固了四年的唱凱壩的決口留下了諸多謎局，是質(zhì)量問題還是其他？

決口原因：中小河流防洪標準過低？

唱凱壩最終沒能抵抗過這次洪水，當?shù)赜?0年一遇來解釋此次洪水的威力按照撫州官方的設計，正在加固的唱凱壩完工后達到“能抵御20年一遇的洪水”。

撫河是贛江的支流，也是江西省第二大河流，全長80多公里，防洪的壓力可想而知。唱凱堤非常寬，可供大約兩輛汽車并排駛過，因此看上去抵御洪水能力不弱。

盡管唱凱壩為土壩，上海市城建院一位工程師25日告訴記者，估計也有可能土里摻雜了石灰等來提高抵抗力。

不過唱凱壩最終沒能抵抗過這次洪水，當?shù)赜?0年一遇來解釋此次洪水的威力，而前兩次洪水經(jīng)歷，當?shù)貏t用的是“建國以來最大洪水”。這是唱凱堤決口的一個原因，按照撫州官方的設計，正在加固的唱凱壩完工后達到“能抵御20年一遇的洪水”。

2010年6月22日，江西撫河決后堤唱凱鎮(zhèn)一片汪洋。 攝影/劉德生 胡國林/CFP

長江防總常務副總指揮蔡其華在唱凱壩決堤后就指出：“汛后唱凱堤要順河勢、固堤防，做到一勞永逸?！薄耙孀龊米o岸護坡，堤防建設列上國家計劃，全面達標?！边@或許意味著唱凱壩現(xiàn)在的標準并沒有全面達標，事實上，唱凱堤這種現(xiàn)象在其他地區(qū)或許并不少見。國家防總負責人近期也稱：“特別是中小河流防洪標準偏低，一旦發(fā)生大洪水極可能出現(xiàn)險情。”

針對江西撫河干流中游右岸的唱凱堤6月21日18時發(fā)生的決口險情，長江防總擬定了不同的應急堵口方案。 攝影/EG365/CFP

這種防洪標準過低帶來了不小的問題?！耙话隳攴葜行『恿骱闈碁暮p失占全國的70～80%，死亡人數(shù)占全國洪澇災害死亡人數(shù)的2/3，成為防汛抗洪工作的薄弱環(huán)節(jié)?！标惱自诮衲甑乃志珠L會議上就列出了這樣一個令人擔憂的數(shù)據(jù)。這初步表明，與大江、大河相比，遍布全國各地的中小河防洪卻沒有受到足夠的重視。

事實上，在江西，除了撫河，還有信河、饒河、修河等中小型河流，在全國范圍內(nèi)長江、黃河、淮河等類似撫河這樣的支流更是數(shù)以百計。

若撫州堤壩按照50年一遇洪水設計，則或可能不會決口。對此，國家也采取了相應的行動，按照計劃，國家將對分布在1700多個縣，流域面積在200～3000平方公里、保護人口和耕地面積較多、洪澇災害發(fā)生頻繁的2200條中小河流（段）進行系統(tǒng)治理，達到規(guī)定的防洪標準。

唱凱堤何以長草？

對很多中國城市而言，經(jīng)過城市的堤壩和市政工程一道被修葺一新，但農(nóng)村部分仍有一部分等待加固。中國有2200條河流的治理的努力或許會遇到這樣的窘境。

唱凱堤決口之后，在撫州，人們發(fā)現(xiàn)有鋼筋水泥的堤壩主要集中在城區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)堤壩則基本處于土堤狀態(tài)，堤壩一側(cè)則長著草。

對很多中國城市而言，經(jīng)過城市的堤壩和市政工程一道被修葺一新，但農(nóng)村部分仍有一部分等待加固。類似的，中國有2200條河流的治理的努力或許會遇到這樣的窘境：因為大部分中小型河流處于農(nóng)村地區(qū)，如今這塊防洪基礎相對薄弱。

江西省委機關報《江西日報》在5月份的一篇文章中就指出：“我省中小圩堤和水庫多為上世紀五六十年代所建，工程老化，險情時有發(fā)生。”而這些大部分地處農(nóng)村。

據(jù)當?shù)匾晃粡埿沾迕穹从?，他們也見到過對大堤進行維護，主要是加寬了，還有就是加高了。當?shù)乩习傩招蜗蟮卣f，一旦一只老鼠鉆個洞，洪水來了沖沖“就變大了”。

同濟大學土木工程方面一位教授從學術角度印證這樣的看法：土壩“比較容易出現(xiàn)管涌”，進而造成決口，繼而擴大。

由于是土壩，且缺乏堅固的護坡，因此相對較容易決口。但為何唱凱壩到現(xiàn)在都沒有護坡呢？

2005年的“唱凱堤加固工程”招標消息亦顯示，當時招標的項目覆蓋了羅針鎮(zhèn)、唱凱鎮(zhèn)、云山鎮(zhèn)，加固內(nèi)容為塊石固腳三處、水閘翻修一處、堤基射水造墻一處；C標：塊石固腳四處。這個招標公告里只提出“塊石固腳”，也即在堤壩下面放置一些石頭來削弱水對堤壩的沖擊，但并沒有出現(xiàn)諸如“砼塊護坡”等項目。顯然，這極大地降低了對洪峰的抵抗能力。

但臨川區(qū)唱凱堤除險加固工程（應急）招標中的工程也位于唱凱鎮(zhèn)隔壁的羅針鎮(zhèn)，主要做“塊石固腳、砼塊護坡”，但由于洪水阻道，無法現(xiàn)場查看。

25日，記者致電撫州市臨川區(qū)撫河河道堤防管理局，接電話的工作人員表示：“中央撥錢了就修，沒錢就可能不修?！碑斢浾邌柤暗虊问欠褚欢ㄒ惭b砼塊護坡等，該工作人員表示，“當然能安裝肯定是最好的，沒錢也沒辦法”。記者詢問是否是只整修了城區(qū)部分，為何唱凱部分還是土壩的時候，該人士則表示需咨詢防汛指揮部。

記者亦了解到，江西省水利廳基本建設工程質(zhì)量檢測中心站為唱凱壩進行過質(zhì)量檢測，但本報致電該單位求證該公司檢測的是那一段，質(zhì)量如何時，該單位并未回答。

除了不堪重負的土壩之外，在專業(yè)的土木工程人士看來，如果堤壩平時加以維護和監(jiān)管，唱凱壩決口的可能性會降低不少。當?shù)鼐用窬驮诰W(wǎng)上發(fā)帖表示，唱凱堤決堤口處附近曾有個采沙場一直在采沙。25日，記者咨詢了江西省水利廳負責“水利咨詢”人員，該人士表示，治沙一般由水利局負責。

挖沙顯然是對河床最大的破壞。當?shù)孛襟w也曾報道過當?shù)氐牟缮承袨椋趶哪喜巴鶕嶂莸穆飞?，沿途遍布的河道里的確有采沙船的存在。

加固資金短缺？

唱凱堤B標和C標加起來也不到300萬投資，不及撫河大道濱水景觀工程投資的1/10。這或顯示，部分地方在主觀態(tài)度上缺乏對水利、對農(nóng)村水利的關注。

除了對農(nóng)村水利“有意無意”的忽視之外，在撫州市臨川區(qū)撫河河道堤防管理局工作人員接受采訪時，資金成為回答的關鍵詞。資金是建設堤壩的核心問題，具體運作中包括資金來源、資金去向、資金額度等。資金去向是唱凱堤壩中一個值得關注的問題。

同濟大學一位教授告訴本報記者，現(xiàn)在很多城市都將城區(qū)段防洪大壩修得很豪華，但農(nóng)村段就相對“有些薄弱”。在這位教授看來，城市段可以美化環(huán)境，帶動周邊地產(chǎn)開發(fā)，這是典型的以城市為中心的想法，“但洪水不會主動選擇在城區(qū)段決口啊，哪里薄弱就在哪里決口”。

江西贛江水位居高不下，贛江支流內(nèi)澇嚴重。 攝影/鄒海斌/CFP

“撫州市城市防洪工程管理局的撫河大道濱水景觀工程招標”公告就顯示，這個包含了“綠化工程、園路、廣場及碼頭、管理房、給排水、景觀照明”工程投資約3000萬元。而唱凱堤B標和C標加起來也不到300萬投資，不及撫河大道濱水景觀工程投資的1/10。這或顯示，部分地方在主觀態(tài)度上缺乏對水利、對農(nóng)村水利的關注。

與資金分配問題相比，資金來源問題更值得關注，在地方政府看來，缺乏資金的制約也限制了地方興修水利。

“清朝每年固定的河工‘歲修銀’占到全國財政支出的1/10，是當時最大的基本建設項目?！痹鴵谓K省委副書記的任彥升在其剛剛出版的《后知后覺》第一章節(jié)中這樣描述道。

以2008年的臨川區(qū)唱凱堤除險加固工程（應急）招標為例，據(jù)了解，當時這樣招標的直接原因是“建設資金已落實”。據(jù)記者多方了解，一般堤壩實行國家補助、地方配套和群眾自籌三個來源，類似于撫河這種級別的河流，一般由國家補助、地方配套和群眾自籌提供資金。

《江西省河道管理條例》就規(guī)定，河道整治和建設工程所需資金除國家安排的部分資金外，按照誰受益誰負擔的原則，由受益單位和個人合理負擔。

前水利部長錢正英近期在接受媒體采訪時也表示，“在八十年代國民經(jīng)濟的調(diào)整過程中，水利又一次下馬，水利資金被大大削減，中央劃撥到各省的農(nóng)田水利資金很多都挪到別的方面去了?！?/p>