高 磊徐 迎李青獅

1、2解放軍理工大學(xué)工程兵工程學(xué)院 3解放軍理工大學(xué)氣象學(xué)院

美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其啟示

高 磊1徐 迎2李青獅2

1、2解放軍理工大學(xué)工程兵工程學(xué)院 3解放軍理工大學(xué)氣象學(xué)院

近一百多年來美國(guó)經(jīng)歷了多次重大的自然或人為災(zāi)害，造成了很大的損失，同時(shí)為其提供了大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)建立了較為完善的應(yīng)急管理體制、法制和機(jī)制。本文介紹了美國(guó)應(yīng)急管理概念原理的發(fā)展簡(jiǎn)史和機(jī)構(gòu)設(shè)置及其功能，總結(jié)了美國(guó)應(yīng)急管理的特點(diǎn)。學(xué)習(xí)美國(guó)的應(yīng)急管理，可以為我國(guó)的公共安全應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展提供借鑒和啟示。

美國(guó) 應(yīng)急管理 特點(diǎn)

近年來美國(guó)發(fā)生的一系列城市危機(jī)事件，促使美國(guó)的應(yīng)急管理體系發(fā)生了很大的變化。隨著聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)活動(dòng)的推進(jìn)，世界各國(guó)都加緊了對(duì)在非戰(zhàn)爭(zhēng)條件下應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)建設(shè)和理論研究，其中美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)尤為值得借鑒與思考。

美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能

美國(guó)政府應(yīng)急管理體制由三個(gè)層次組成：聯(lián)邦政府層（國(guó)土安全部及派出機(jī)構(gòu)）；州政府應(yīng)急管理辦公室；地方政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

美國(guó)最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是國(guó)土安全部，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的公共安全事件應(yīng)急響應(yīng)。該部由負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的辦公室和各職能部門組成，其機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖1-1所示：

圖1-1 美國(guó)國(guó)土安全部機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)，2003年并入國(guó)土安全部，是其中負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的主要部門,也是最大的部門之一。FEMA的工作主要是改善國(guó)家的防備及加強(qiáng)各種類型應(yīng)急反應(yīng)的能力，全面負(fù)責(zé)國(guó)家的減災(zāi)規(guī)劃與實(shí)施。其職責(zé)包括：在國(guó)家遭受攻擊時(shí)協(xié)調(diào)應(yīng)急工作；在國(guó)家安全遭受危險(xiǎn)的緊急時(shí)期保障政府功能的連續(xù)性和協(xié)調(diào)資源的動(dòng)員工作；在災(zāi)害規(guī)劃、預(yù)防、減輕、反應(yīng)和恢復(fù)行動(dòng)的各階段全面支持州和地方政府；在總統(tǒng)宣布的災(zāi)害和緊急事件中協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的援助；促進(jìn)有關(guān)災(zāi)害破壞效應(yīng)的研究成果的實(shí)際應(yīng)用；和平時(shí)期出現(xiàn)放射性污染事件時(shí)的應(yīng)急民防協(xié)調(diào)工作；提供培訓(xùn)、教育與實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)聯(lián)邦、州與地方應(yīng)急官員的職業(yè)訓(xùn)練；減輕國(guó)家遭受火災(zāi)的損失；實(shí)施國(guó)家火災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃中的保險(xiǎn)，減輕火災(zāi)損失及其危險(xiǎn)評(píng)估工作；負(fù)責(zé)執(zhí)行地震災(zāi)害減輕計(jì)劃；領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家應(yīng)急食品和防洪委員會(huì)；實(shí)施有關(guān)災(zāi)害天氣應(yīng)急和家庭安全的社會(huì)公眾教育計(jì)劃等。

FEMA根據(jù)政府管理部門分擔(dān)的緊急突發(fā)事件反應(yīng)的職責(zé)，把美國(guó)劃分成十個(gè)應(yīng)急管理區(qū)。應(yīng)急事務(wù)管理區(qū)是聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局的派出機(jī)構(gòu)，其職能與聯(lián)邦政府規(guī)定FEMA的職責(zé)相同。這些管理區(qū)內(nèi)的州政府設(shè)置應(yīng)急管理辦公室,經(jīng)管洪水、颶風(fēng)、火山噴發(fā)、地質(zhì)滑波等自然災(zāi)害及人為技術(shù)災(zāi)害的協(xié)調(diào)、管理、應(yīng)急反應(yīng)與救援、教育培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)工作的全面管理。每個(gè)辦公室也都有內(nèi)定的災(zāi)種和界定重點(diǎn)防災(zāi)區(qū)，根據(jù)其任務(wù)劃分為災(zāi)種和災(zāi)害統(tǒng)計(jì)，社會(huì)管理特點(diǎn)、生態(tài)或古跡保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和人口、財(cái)產(chǎn)的分布等。在區(qū)域緊急事務(wù)管理辦公室協(xié)調(diào)下，各州都有緊急事務(wù)管理部門，稱為州長(zhǎng)緊急事務(wù)辦公室(OES)，主任由州長(zhǎng)來任命。在OES之下，還有更低層次的管理區(qū)和互助區(qū)，如地區(qū)級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組。美國(guó)應(yīng)急管理的層次如下圖示。

圖1-2 美國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)圖

在美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中都有負(fù)責(zé)運(yùn)行調(diào)度的機(jī)構(gòu)。國(guó)土安全部、各州及大型城市的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中都設(shè)有應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心。應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心的日常工作是：監(jiān)控潛在各類災(zāi)害和恐怖襲擊等信息、保持與各個(gè)方面的聯(lián)系暢通、匯總及分析各類信息、下達(dá)緊急事務(wù)處置指令并及時(shí)反饋應(yīng)對(duì)過程中的各類情況等。各個(gè)運(yùn)行調(diào)度中心都辟有固定場(chǎng)所，為應(yīng)急工作所涉及到的各個(gè)部門和單位常設(shè)固定的代表席位，配備相應(yīng)的辦公、通訊設(shè)施。一旦發(fā)生突發(fā)事件或進(jìn)入緊急狀態(tài)，各有關(guān)方面代表迅速集中到應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心，進(jìn)入各自的代表席位，進(jìn)入工作狀態(tài)。運(yùn)行調(diào)度中心根據(jù)應(yīng)急工作的需要，實(shí)行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，聯(lián)合辦公，確保應(yīng)急工作反應(yīng)敏捷、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

美國(guó)應(yīng)急管理的特點(diǎn)

美國(guó)在過去的一百多年的時(shí)間經(jīng)歷了很多災(zāi)難，1906年舊金山大地震，2001年“911”事件，2005年“卡特里娜”颶風(fēng)等，都給美國(guó)造成了很大的損失。每次災(zāi)難過后，都會(huì)引起美國(guó)應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制上的變革。美國(guó)在危機(jī)管理方面遵循的基本理念是：出現(xiàn)一種危機(jī)，出臺(tái)一部法案政策，同時(shí)由一個(gè)主要的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。發(fā)展過程中，美國(guó)應(yīng)急管理呈現(xiàn)以下的特點(diǎn)：由單項(xiàng)應(yīng)急向綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變；由單純應(yīng)急向危機(jī)全過程管理轉(zhuǎn)變；由應(yīng)急處置向加強(qiáng)預(yù)防轉(zhuǎn)變。

1.最高層政府機(jī)構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心

當(dāng)前，公民的安全觀和價(jià)值觀發(fā)生了深刻變化，政府的公共安全保障和應(yīng)急管理的目標(biāo)，不再局限于保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)，更涉及到維護(hù)政府的執(zhí)政能力、運(yùn)行功能和公信力等。2005年美國(guó)的“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致發(fā)生“政府威信危機(jī)”。因此，應(yīng)急管理成為美國(guó)的重要政治議題之一，應(yīng)急管理成為政府管理職能的一個(gè)重要內(nèi)容。美國(guó)危機(jī)管理體制形成了總統(tǒng)為核心，以國(guó)土安全部為決策中樞，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)組織體系。

2.統(tǒng)一指揮、加強(qiáng)協(xié)同成為應(yīng)急管理體制建設(shè)中的重點(diǎn)

建立統(tǒng)一指揮、協(xié)同有序的應(yīng)急管理機(jī)制，是美國(guó)應(yīng)急管理體制追求的重要目標(biāo)。關(guān)鍵是在一個(gè)核心樞紐機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，各機(jī)構(gòu)和部門縱向能對(duì)接，橫向能聯(lián)動(dòng)。也就是注重地方應(yīng)急管理系統(tǒng)與中央應(yīng)急管理系統(tǒng)的對(duì)接，本地、本部門應(yīng)急管理系統(tǒng)與其他部門應(yīng)急管理系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)。

3.自上而下地逐步建立和完善各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

從中央到地方，建立不同級(jí)別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性管理職能的機(jī)構(gòu)，理順了領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同和管理主體間的關(guān)系。同時(shí)通過立法和頒布法規(guī)，明確各部門的職能；還牽頭27個(gè)政府部門和美國(guó)紅十字會(huì)的首腦共同簽署《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》，確保一旦發(fā)生災(zāi)害后各部門能夠積極聯(lián)動(dòng)，保障了應(yīng)急機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力、權(quán)威性和執(zhí)行力度。

借鑒意義和啟示

1.高度統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)

我國(guó)現(xiàn)階段的應(yīng)急管理體制為國(guó)務(wù)院的應(yīng)急管理辦公室統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理全國(guó)的公共安全事件，災(zāi)害發(fā)生后政府各部門、各級(jí)地方政府在國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的統(tǒng)一指揮下開展工作。這種體制看似很清晰，但是還是存在很多問題。首先，應(yīng)急管理辦公室是一個(gè)剛成立的機(jī)構(gòu)，在公共安全應(yīng)急管理方面經(jīng)驗(yàn)還不是很豐富。災(zāi)害發(fā)生后還是要成立臨時(shí)的應(yīng)急指揮部，所以辦公室的作用體現(xiàn)不是很明顯。其次，省、市級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，多是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，缺少專業(yè)的管理人員，而且部門職責(zé)界定不分明。再次，部門間的協(xié)調(diào)溝通不夠，部門各自為政，資源無(wú)法得到優(yōu)化配置，效率低下。

要改變這種局面，必須從中央到地方依次進(jìn)行機(jī)構(gòu)的優(yōu)化組合。筆者認(rèn)為可以在國(guó)務(wù)院下設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，整合與公共安全應(yīng)急管理相關(guān)的部門，如公安、消防、醫(yī)療、人防、氣象、地震、安全生產(chǎn)等部門。在各個(gè)部門設(shè)置聯(lián)絡(luò)官，實(shí)現(xiàn)信息的相互溝通，形成一個(gè)強(qiáng)有力的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)部門。地方根據(jù)中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r組建相應(yīng)的應(yīng)急管理部門，可以是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，但要保證一旦發(fā)生災(zāi)害后能迅速形成一個(gè)組織健全、管理科學(xué)、行政有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.完善的法規(guī)體系建設(shè)是應(yīng)急管理的有力保障

在應(yīng)急管理法制建設(shè)方面，還存在一定的漏洞，應(yīng)急管理還存在較大的隨意性。我國(guó)雖然頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》等多部法律、法規(guī)和部門規(guī)章，但是缺乏可操作性，一旦發(fā)生災(zāi)害后，相關(guān)職能部門的職責(zé)沒有通過法律確定下來，這樣就造成了在救援過程中的混亂無(wú)序。

健全法律法規(guī)，應(yīng)該在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)或完成后進(jìn)行，并不斷完善。通過立法確定各級(jí)各部門在常態(tài)和緊急情況下的職能以及要達(dá)到的目標(biāo)。這樣才能確保應(yīng)急管理的有法可依。

3.重點(diǎn)突出的城市災(zāi)害防護(hù)是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的防護(hù)一直是應(yīng)急管理和人民防空建設(shè)的重點(diǎn)。無(wú)論平時(shí)或戰(zhàn)時(shí)，重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與人們生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力密切相關(guān)。因此，抓好重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)，有著十分重要的意義。

搞好重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)首先要對(duì)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的建設(shè)和防護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)、長(zhǎng)期的工程，不能急于冒進(jìn)。其次，要加強(qiáng)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)的理論研究。為了應(yīng)對(duì)面臨的各種威脅，要加快新理論和新設(shè)備的論證和試驗(yàn)，切實(shí)提高防護(hù)效果。

借鑒美國(guó)國(guó)土安全部辦公室設(shè)置的啟示，每個(gè)辦公室負(fù)責(zé)一個(gè)災(zāi)害類型的管理。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)城市的類型特點(diǎn)，制定不同的預(yù)案，明確城市防護(hù)的指導(dǎo)方針。比如按化工城市，地震、洪水、雪災(zāi)多發(fā)城市，工業(yè)生產(chǎn)城市，旅游城市等將城市進(jìn)行劃分，加強(qiáng)城市危機(jī)類型分析和應(yīng)對(duì)方法研究，根據(jù)不同城市的特點(diǎn)建立專業(yè)性強(qiáng)的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行有針對(duì)性的應(yīng)急管理。

4.樹立科學(xué)的應(yīng)急管理建設(shè)發(fā)展觀是應(yīng)急管理的理論先導(dǎo)

美國(guó)每遭遇一次大的災(zāi)難，都會(huì)進(jìn)行應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，管理體制和法規(guī)也會(huì)隨之做相應(yīng)調(diào)整?？梢娒绹?guó)的應(yīng)急管理是在發(fā)展中完善的，這雖然是被動(dòng)式的改進(jìn)，但為今后的應(yīng)急管理提供了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的應(yīng)急管理改革也不可能一蹴而就，與美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局發(fā)展的歷程類似，我國(guó)應(yīng)急管理辦公室現(xiàn)在也面臨著許多政府部門的管轄權(quán)之爭(zhēng)。但是改革和發(fā)展的道路不可能是平坦的，必定是在困境中謀求發(fā)展，在發(fā)展中完成機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合、法制健全和職能完善。

我國(guó)在經(jīng)歷了重大的災(zāi)難后，政府部門和媒體大都將注意力集中在抗災(zāi)救災(zāi)精神的宣揚(yáng)，而忽視救援過程中存在的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。要想在今后公共安全的應(yīng)急管理中少走彎路，必須要對(duì)歷次災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)。