李金明

南海的“犁”與“刀”

李金明

美國向來采用的是實用主義外交。它插手南海地區(qū)事務(wù)對正在進(jìn)展的南海共同開發(fā)帶來了惡果。

在南海問題上，我國向來提倡“擱置爭議，共同開發(fā)”。有人將之比為“犁”，即以資源分享的辦法，避免領(lǐng)土爭議的逐步升級。而最近我國在南海舉行的三大艦隊聯(lián)合作戰(zhàn)演習(xí)，有人將之比作為“刀”，表明了中國維護(hù)國家利益的堅強(qiáng)決心。“犁”在“刀”前，也就是說，當(dāng)共同開發(fā)遭到破壞而無法實行時，我們將采取多種手段并用的堅定選擇。

周邊國家對南海的曲解

2009年以來，南海周邊各爭議國乘向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交外大陸架劃界案之機(jī)，抓緊瓜分中國南海疆界內(nèi)的島礁和海域。當(dāng)年3月10日，菲律賓前總統(tǒng)阿羅約不顧中國的反對，正式簽署了第9522號“領(lǐng)?；€法案”， 把中國的黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領(lǐng)土；5月6日，馬來西亞與越南聯(lián)合向聯(lián)合國大陸架界限委員會，提交了他們各自在南海南部的200海里外大陸架“劃界案”； 5月7日，越南又單獨提交了在南海中部部分地區(qū)的外大陸架“劃界案”，幾乎把整個南海海域瓜分殆盡。

南海周邊國家對中國南海疆域的蠶食并不是近幾年才出現(xiàn)的。早在1978年，菲律賓就以其前總統(tǒng)馬科斯簽署的第1596號總統(tǒng)法令，把南沙群島的33個島、礁、沙洲，面積達(dá)64976平方海里的海域聲稱為“菲律賓領(lǐng)土的一部分，并對其實施行政管理”。 他們的理由是：群島對菲律賓的安全和經(jīng)濟(jì)命脈至關(guān)重要；菲律賓與這些群島最鄰近；這些群島在法律上不屬于任何國家，是“無主地”，如果有其他國家提出主權(quán)要求，這種要求已因放棄而失效。

很顯然，這些理由都是站不住腳的。首先，菲律賓不能以安全和經(jīng)濟(jì)利益為理由，隨便對哪一塊領(lǐng)土提出主權(quán)要求，即使是菲律賓的確極其需要石油和其他自然資源來維持其經(jīng)濟(jì)活動，即使是菲律賓的國家安全遭到某種損害，但是也不能以任何理由把其他國家的領(lǐng)土竊為已有，這是最起碼的常識。其次，以鄰近為理由提出主權(quán)要求的做法，是不能成立的。在國際上類似這種遠(yuǎn)離本國的大洋區(qū)域，或在鄰國海岸附近擁有島嶼或群島的事例很多，而它們從不因地理位置的接近而改變島嶼的歸屬。第三，南沙群島自古以來就是中國的領(lǐng)土，并不是“無主地”。至于所謂的“因放棄而失效”，純屬無稽之談，中國政府向來強(qiáng)調(diào)南沙群島是中國領(lǐng)土的一部分，并無絲毫放棄的表現(xiàn)。

而越南對南沙島礁提出聲稱的主要依據(jù)是歷史上的“占有”，宣揚(yáng)“越南封建國家是歷史上第一個占領(lǐng)、組織、控制和勘探這些群島者”。然而，早在1954至1975年，越南政府就曾多次公開承認(rèn)過西沙群島和南沙群島是中國的領(lǐng)土。甚至在1960年，越南人民軍總司令部出版的一張《世界地圖》，圖上南沙群島就標(biāo)明屬于中國領(lǐng)土；1972年，北越測繪局印制的一張地圖，圖中南沙群島用中文標(biāo)識而不是用越南文、英文或法文。這種做法都被解釋為承認(rèn)南沙群島確實是中國領(lǐng)土。

越南對南海提出領(lǐng)土要求的另一種依據(jù)是，作為法國統(tǒng)治越南領(lǐng)土的繼承國，也應(yīng)當(dāng)繼承南沙群島。但這種說法更是不合理，因為二戰(zhàn)后法國并沒有擁有南沙群島，且沒有文件證實，法國曾真正與越南做過移交：按照法國的說法，南沙群島并沒有交給后來已準(zhǔn)許獨立的越南。上述事實進(jìn)一步削弱了越南的聲稱，因后來是北越政權(quán)接管了南越，而北越承認(rèn)過中國擁有南沙群島，且現(xiàn)在的越南政府是繼承北越而不是繼承南越，故按國際法中“禁止反言”的原則，越南必須堅持它原先的承認(rèn)。

馬來西亞對南沙群島12個島礁提出主權(quán)聲稱的主要依據(jù)，似乎是說這些島礁位于馬來西亞聲稱的大陸架之上。但這種說法并不符合國際法與海洋法的規(guī)定：按聯(lián)合國海洋法公約的規(guī)定，沿海國對大陸架的權(quán)利是勘探和開發(fā)其海床和底土的自然資源，而不是擁有大陸架內(nèi)島礁的主權(quán)。另外，國際法的基本原則是陸地支配海洋，而不是海洋管轄陸地。這就是說，只有某個國家對該島礁擁有主權(quán)，才能對該島礁周圍的海域提出聲稱，而如果不對該島礁擁有主權(quán)，則不能以該島礁在其臆測的大陸架之內(nèi)而提出主權(quán)聲稱。就以南沙群島的島礁來說，中國自古以來對該群島就擁有主權(quán)，這種事實使馬來西亞不可能將其大陸架擴(kuò)展到其他國家的領(lǐng)土之上，不管這些島礁與其海岸的距離是如何靠近。

“擱置爭議，共同開發(fā)”符合該地區(qū)利益

2002年，中國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》，達(dá)成政治互信，各自承諾“擱置爭議，共同開發(fā)”。為使該宣言得到實施，經(jīng)中、菲、越三國政府的共同努力，已取得了重要突破。在2005年3月14日，由中國海洋石油公司、菲律賓國家石油公司和越南石油與天然氣公司，在馬尼拉簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。

然而，就在三國聯(lián)合勘探協(xié)議順利進(jìn)行之際，有些西方學(xué)者則開始對之發(fā)起攻擊。一位美國專欄作者貝里 ·韋恩（Barry Wain）在2008年第1—2期合刊的《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評論》上，發(fā)表了一篇題為《馬尼拉在南中國海的笨拙表現(xiàn)》（Manila's Bungle in the South China Sea）的文章。挑動說，在三國聯(lián)合勘探中，菲律賓做出了很大的讓步，允許在菲律賓聲稱而不是中越聲稱的區(qū)域進(jìn)行勘探。馬尼拉是通過自己的行動，對中國聲稱擁有南中國海大多數(shù)島嶼的主權(quán)予以法律上的某些承認(rèn)。

這篇文章的出籠，顯然與美國在南海的利益有著密切的聯(lián)系。美國—東盟商會會長、原美國國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞事務(wù)副助理秘書馬修·戴利（Matthew Daley），在華盛頓召開的第三次國際可再生能源大會上就露骨地說，“菲律賓和中國對海上邊界問題的態(tài)度，牽涉到石油勘探，它不但直接影響到越南，而且影響到該地區(qū)的其他國家?！彼瑫r指出，中國與大石油公司的對話，阻止了他們在該地區(qū)勘探天然資源。在他們的挑撥下，菲律賓能源部在2008年3月初總統(tǒng)府召開的一次會議上表示，它已無意推進(jìn)三國石油公司簽署的聯(lián)合海洋勘探協(xié)議的第二階段，實際上三國聯(lián)合勘探協(xié)議已被廢棄。從上述事例不難看出，美國插手南海問題對正在進(jìn)展的南海共同開發(fā)帶來了惡果。

近期，美國國務(wù)卿希拉里在東盟地區(qū)論壇外長會議上發(fā)表言論，稱南海領(lǐng)土爭議事關(guān)美國國家利益，聲稱要推動多邊磋商，大談在南海問題上反對使用武力或以武力相威脅等等。美國已高調(diào)介入南海問題，并企圖將之推向國際化。

但美國的介入對該地區(qū)并非善事，反而會使南海問題進(jìn)一步復(fù)雜化，且可能加劇該地區(qū)的矛盾沖突。從歷史上看，美國向來采用的是實用主義外交，如冷戰(zhàn)時期，巴基斯坦是美國在該地區(qū)的忠實盟友。冷戰(zhàn)之后，巴基斯坦地位旁落，兩國關(guān)系漸漸疏遠(yuǎn)。近年來，美國甚至又不惜傷害巴基斯坦，拉攏印度。對于美國的這種伎倆，南海周邊的東南亞國家是清楚的。8月9日，菲律賓外長羅武洛就明確表示，南海談判應(yīng)該在東盟與中國之間進(jìn)行，不需美國或其他任何第三方介入。同日，馬來西亞媒體亦發(fā)表文章，指出“華盛頓不能太興高采烈地插手地區(qū)事務(wù)，這樣做只會制造麻煩，而非解決問題”。印尼《雅加達(dá)郵報》也發(fā)表文章稱，南海是和平穩(wěn)定的海域，不能為討好美國而破壞與中國的關(guān)系，并呼吁政府抵制美國的意圖。這些都說明，東南亞國家對美國插手南海問題是有所警惕的。

和則兩利，斗則兩敗

由于南海問題的特殊性，在該地區(qū)實行“擱置爭議，共同開發(fā)”是具有現(xiàn)實、積極意義的。只是在南海這種地理位置特殊、涉及爭議的國家多和爭議范圍廣的海域，要實行共同開發(fā)的確有相當(dāng)?shù)碾y度。具體表現(xiàn)有三個方面：

第一，南海大多數(shù)露出水面的島礁已基本為周邊國家所占據(jù)，這些國家以《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為由，擅自將南海海域劃為各自的主權(quán)聲稱區(qū)，于是造成了各個聲稱區(qū)相互重疊，幾乎將南海海域瓜分殆盡。因此，要實行共同開發(fā)，把具體的開發(fā)區(qū)選擇在哪里都成了問題，例如上述中、菲、越簽訂的《三方聯(lián)合海洋地震協(xié)議》就選擇在菲律賓的聲稱區(qū)內(nèi)，結(jié)果在一些西方學(xué)者的挑動下，使地震調(diào)查工作進(jìn)行到一段時間后，則難以再繼續(xù)下去。

第二，周邊國家在南海海域公開招標(biāo)開發(fā)油氣資源已取得較高經(jīng)濟(jì)效益。例如越南的原油大多數(shù)是在南海和泰國灣近海開采的，僅2004年一年出口的原油就達(dá)196億噸，總價值56.6億美元，占其國家生產(chǎn)總值的30%。類似如此龐大的國家經(jīng)濟(jì)收入，越南是不會輕易放棄而同意實行共同開發(fā)的。另如菲律賓國會去年通過的《領(lǐng)?；€法案》，其中的一個原因就包含有借機(jī)獨占南沙群島部分島礁（菲律賓稱為“自由群島”）的資源開發(fā)。他們認(rèn)為，如果聯(lián)合國支持他們的要求，菲律賓則可單獨開發(fā)“自由群島”的資源，包括預(yù)計的2000億桶石油。

第三，南海爭議不是簡單的資源之爭，更重要的是那里的戰(zhàn)略地位。越南河內(nèi)大學(xué)法學(xué)院一位教授就直率地說：“實際上，主權(quán)爭議自20世紀(jì)初就一直存在，不僅是為了資源，而且是為了南海的戰(zhàn)略地位。”夏威夷東西方中心一位研究員亦說道：“人們應(yīng)該記住，聲稱者是國家，而不是石油公司，國家必須做長期和多方面的考慮，特別當(dāng)涉及領(lǐng)土主權(quán)時。因此，聲稱者能否為有限的石油儲量而簡單地抑制其爭端，值得懷疑?！?/p>

盡管有上述這些難點，但南海的“擱置爭議，共同開發(fā)”也并非“一籌莫展”。印尼資深外交官賈拉爾對南海共同開發(fā)的實行就持樂觀態(tài)度，他認(rèn)為：“南海雖然充滿著領(lǐng)土爭議問題，但這些將不妨礙他們的合作開發(fā)。事實上，如果等到領(lǐng)土問題解決了才進(jìn)行合作，那合作的可能性將永遠(yuǎn)不會發(fā)生，因領(lǐng)土爭議在可預(yù)見的將來可能還得不到解決?！?/p>

為了更好地在南海實行共同開發(fā)，中國除了積極提倡外，有些具體的措施和行動還是要跟上。目前，我國已基本具備開發(fā)南海油氣資源的技術(shù)能力，應(yīng)選定海域建立共同開發(fā)的“示范區(qū)”，進(jìn)行油氣勘探與開發(fā)，從而大力推進(jìn)南海的共同開發(fā)。

海域劃界是一個世界性的難題，它不僅需要有充分的法理準(zhǔn)備，而且要有足夠的耐心和恒心，國際上的海域劃界談判普遍都經(jīng)歷過相當(dāng)漫長的過程，其中如澳大利亞和新西蘭在塔斯曼海（Tasman Sea）的海域劃界談判、加拿大和美國在波弗特海（Beaufort Sea）的海域劃界談判，都持續(xù)討論了30年。

總之，盡管南海緊張局勢目前有所加劇，但南海領(lǐng)土爭議問題的解決仍需走合作、談判，而不是搶占、對抗的途徑，因為合作可帶來雙贏，而對抗則兩敗俱傷。這一點對經(jīng)歷過15年美越戰(zhàn)爭蹂躪的越南人民來說，更有親身的體會。

當(dāng)前，南海的共同開發(fā)之所以進(jìn)展不大，主要是爭議國之間還沒有建立起足夠的信任，坐下來討論共同開發(fā)問題。對此，該地區(qū)國家可以考慮建立一個組織機(jī)構(gòu)，用以協(xié)調(diào)該地區(qū)共同開發(fā)的相關(guān)問題。而這個組織機(jī)構(gòu)的建立也意味著以外交方式使周邊國家的合作制度化下來。

在南海問題上要實現(xiàn)互信，需要中國與東盟的共同努力。相信通過這種努力，一定會使南海緊張局勢逐漸緩和，從爭議之海轉(zhuǎn)變成為和平、穩(wěn)定、友誼、合作之海。

李金明 廈門大學(xué)教授，南海問題研究專家