◎ 谷俊青

（接四月上期）

保障性住房建設(shè)雖然積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯成效。但是，受?chē)?guó)家財(cái)政支付能力的制約，目前的住房保障對(duì)象還只限于低收入住房困難家庭。尤其是廉租住房的供應(yīng)對(duì)象只限于最低收入住房困難家庭。長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”的住房困難問(wèn)題十分突出。

所謂“夾心層”是指沒(méi)有資格享受現(xiàn)行保障性住房政策，又買(mǎi)不起市場(chǎng)商品房的中低收入住房困難家庭。主要包括四類(lèi)人群：一是中低收入住房困難家庭，他們的經(jīng)濟(jì)支付能力難以通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)或租賃住房，而按現(xiàn)行政策又不屬于經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房的供應(yīng)對(duì)象，這部分人是“夾心層”的主體；二是進(jìn)城務(wù)工人員和其他外來(lái)人員中的住房困難者，他們中的相當(dāng)一部分雖長(zhǎng)期生活、工作在城里，但是由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍，尚未納入政府住房保障范圍；三是新就業(yè)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有大中型企業(yè)中暫時(shí)購(gòu)房支付能力不足的住房困難職工；四是雖屬經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房的保障對(duì)象，但由于房源供應(yīng)不足尚在輪侯中的低收入住房困難家庭。

面對(duì)上述情況，期望繼續(xù)以出售住房的策略解決其住房困難問(wèn)題是很不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)積極調(diào)整政策，制定一套公共租賃住房管理辦法。這種公共租賃住房由政府控制租金水平，適應(yīng)住房保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)承受能力，解決住房保障政策缺位的“夾心層”群體的住房問(wèn)題，此舉也是對(duì)當(dāng)前住房保障政策的一種補(bǔ)充與完善。廈門(mén)、深圳、青島、天津、福州、北京、杭州、常州、重慶、成都等城市根據(jù)黨的十七大確定的“住有所居”發(fā)展目標(biāo)，在認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀中，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，積極探索和建立公共租賃住房制度，并取得了一定成效。實(shí)踐證明，公共租賃住房是社會(huì)保障供應(yīng)體系的重要組成部分，具有廣闊發(fā)展空間。公共租賃住房制度的建立是住房保障政策和保障方式的創(chuàng)新，投融資機(jī)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)方式上的創(chuàng)新，對(duì)進(jìn)一步健全和完善住房保障政策體系具有重要意義。為了推動(dòng)公共租賃住房在全國(guó)范圍的加快發(fā)展，有必要在各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)展公共租賃住房的有關(guān)政策體系進(jìn)一步研究。

（一）公共租賃住房的定義

公共租賃住房是指由政府直接投資或多元化投資主體提高政策支持，限定戶(hù)型面積、供應(yīng)對(duì)象和租賃水平，面向 “夾心層”群體出租的政策性、公共性社會(huì)保障住房。

其政策性體現(xiàn)為社會(huì)救助政策的運(yùn)用和對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行的再分配，有利于縮小貧富差距；其公共性體現(xiàn)為面向全體中低收入住房困難家庭中“夾心層”群體的公共福利性質(zhì)，有利于實(shí)現(xiàn)公平正義，保障大多數(shù)人的居住權(quán)益。

（二）發(fā)展公共租賃住房的必要性和積極作用

1、發(fā)展公共租賃住房可以進(jìn)一步擴(kuò)大住房保障的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行住房政策與市場(chǎng)之間的政策銜接，填補(bǔ)了政策缺位部分的空白。據(jù)測(cè)算，目前以收入為基礎(chǔ)的社會(huì)各階層的構(gòu)成，高收入與最低收入階層約各占10%左右，中低收入階層則占80%左右?？梢?jiàn)，中低收入家庭是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)趧?dòng)力資源和消費(fèi)群體。目前“夾心層”群體在中低收入家庭中占著相當(dāng)?shù)谋戎?，人?shù)眾多，如果通過(guò)擴(kuò)大廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房的覆蓋來(lái)解決他們的住房問(wèn)題，第一，政府的財(cái)力難以承擔(dān)；第二，一部分“夾心層”支付能力不足；第三，部分“夾心層”群體的住房困難是暫時(shí)的，他們可以隨著收入的增長(zhǎng)自行解決。由此看來(lái)，發(fā)展公共租賃住房既可以為他們提供穩(wěn)定的住房，又可以滿足其過(guò)渡性居住需求，還可以減輕他們的支出壓力，加快家庭財(cái)產(chǎn)積累，共享政策發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)公平。此外，外來(lái)務(wù)工人員的住房問(wèn)題也有了解決的途徑?？梢哉f(shuō)，發(fā)展公共租賃住房是實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)、促進(jìn)城市化健康發(fā)展的重要舉措，有利于推進(jìn)城市化健康發(fā)展的進(jìn)程，進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。

2、發(fā)展公共租賃住房可以增加低于市場(chǎng)租金水平，與當(dāng)前“夾心層”群體經(jīng)濟(jì)支付能力相適應(yīng)的小戶(hù)型租賃住房供應(yīng)，有利于推動(dòng)住房供應(yīng)和消費(fèi)模式向“租售并舉”轉(zhuǎn)變，形成住房所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)和住房使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)互相促進(jìn)、共同發(fā)展的格局。

3、發(fā)展公共租賃住房可以進(jìn)一步健全和完善保障住房供應(yīng)體系，增加住房供應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)大住房保障的覆蓋面，從而緩解住房的供需矛盾，有利于平抑市場(chǎng)商品房?jī)r(jià)格和租賃價(jià)格的過(guò)快上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)的健康發(fā)展。

4、按照政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的原則，發(fā)展公共租賃住房可以充分利用多方社會(huì)資金參與保障性住房建設(shè)，對(duì)拓展融資渠道，解決保障性住房建設(shè)資金籌集問(wèn)題有較大的借鑒意義。

5、作為政府限定供應(yīng)對(duì)象的公共租賃住房，還可以為領(lǐng)取廉租房補(bǔ)貼的最低收入住房困難家庭提供房源，使他們能夠更好地獲得住房保障。他們有了穩(wěn)定住房后，還可以隨著收入的增加逐步減少政府的租賃補(bǔ)貼，有利于實(shí)施廉租住房的動(dòng)態(tài)管理，建立有效的退出機(jī)制。

（三）發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)原則

1、統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜的原則。公共租賃住房作為社會(huì)保障性住房的重要組成部分，應(yīng)列入當(dāng)?shù)氐谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃，與目前住房保障各項(xiàng)工作有機(jī)結(jié)合。公共租賃住房的供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)方式應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化發(fā)展進(jìn)程、資源環(huán)境承受能力、流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)規(guī)模與特征和住房短缺的實(shí)際情況科學(xué)合理的確定，并隨著城市住房供需情況和租賃對(duì)象的收入變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

2、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的原則。政府主導(dǎo)就是將發(fā)展公共租賃住房列為政府的職責(zé)范圍，主要通過(guò)直接投資、部分投資或通過(guò)“土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、金融安排”等手段提供支持。土地供應(yīng)以行政劃撥為主，也可采取代價(jià)入股或協(xié)議租賃按年繳納土地租金的方式；稅收優(yōu)惠和金融安排可參照有關(guān)廉租房住房的政策執(zhí)行。在管理上則由政府限定戶(hù)型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平。

社會(huì)參與主要是充分動(dòng)員社會(huì)力量，廣泛引入一切可以利用的社會(huì)資金和資源用于公共租賃住房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

3、分散配建，融合居住的原則。目前，我國(guó)城市居民居住空間結(jié)構(gòu)的異向分化日趨明顯，低收入群體聚集區(qū)的邊緣化破壞了城市的整體和諧性。為避免城市居民各階層之間居住空間的進(jìn)一步分化，防止因低收入貧民群體逐漸移往城市邊緣地帶聚集居住而導(dǎo)致“貧民窟”現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)采取在配套成熟的普通商品住宅區(qū)配建部分公共租賃住房或?qū)⒉煌杖腚A層的住房置于同一建筑或同一開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，以實(shí)現(xiàn)融合居住的目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)公平和諧。

4、堅(jiān)持政策性、公共性和非盈利性的原則。公共租賃住房作為社會(huì)保障住房供應(yīng)體系的重要組成部分，其性質(zhì)決定了它不能以盈利為目的。堅(jiān)持公共租賃住房的政策性和公共性，則是為保障“夾心層”群體住房權(quán)益應(yīng)遵循的操作原則。

（四）公共租賃住房與廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房的主要區(qū)別

公共租賃住房與廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房均屬社會(huì)保障性住房。其主要區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)適用住房是開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)銀行貸款融資，按照政府限定的戶(hù)型標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的以保本微利原則向政府限定的低收入住房困難家庭出售的普通住宅。其建設(shè)用地由政府行政劃撥，并享受政府規(guī)定的扶持政策優(yōu)惠。廉租住房建設(shè)資金則以財(cái)政預(yù)算安排為主、多渠道籌措的原則，并將財(cái)政預(yù)算安排資金和住房公積金增值收益中按規(guī)定提取的城市廉租住房補(bǔ)充基金作為固定的資金來(lái)源；采取集中新建、在普通商品房項(xiàng)目中配建和收購(gòu)存量舊房的辦法提供房源；在保障方式上采取實(shí)物配租、租賃補(bǔ)貼和租金減免等手段重點(diǎn)解決民政部門(mén)已確定的享受城市居民最低生活保障待遇和城鎮(zhèn)優(yōu)撫對(duì)象家庭的住房困難，其困難標(biāo)準(zhǔn)目前確定為人均使用面積7.5平方米，以下（含7.5平方米），采取以租賃補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的方式。實(shí)物配租的租金標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，一般按最低收入家庭收入的5%確定。公共租賃住房的供應(yīng)范圍則比較廣，是面向政府限定的所有中低收入家庭中未能享受現(xiàn)行住房保障政策的“夾心層”群體的住房困難戶(hù)，包括外來(lái)務(wù)工人員和新就業(yè)職工。建設(shè)公共租賃住房的投資主體是多元化的，住房產(chǎn)權(quán)不歸個(gè)人所有，其產(chǎn)權(quán)形式隨著投資主體的多元化更加靈活。

（未完待續(xù)。六月上期連載主題：發(fā)展公共租賃住房的具體政策建議）