楊偉國 代 懋

中國就業(yè)管制的測量

楊偉國 代 懋

對就業(yè)管制程度進行判斷是就業(yè)保護法經(jīng)濟學(xué)研究的基礎(chǔ)。就業(yè)管制測量方法可以分為客觀測量和主觀測量兩種類型。由于測量方法的不完善和測量實施過程的不同,不同的測量方法得出的結(jié)果會出現(xiàn)較大差異。采用OECD的就業(yè)保護立法指數(shù)對我國改革開放30年來就業(yè)管制情況進行的階段性測量結(jié)果與我國勞動力市場的發(fā)展?fàn)顩r相符合。這種測量方法在我國有一定的適應(yīng)性,但也存在一些缺憾。因此,亟須對我國的就業(yè)管制做進一步的主觀調(diào)查研究,創(chuàng)建中國勞動力市場管制指標(biāo)體系,以全面反映我國的就業(yè)保護水平。

中國;就業(yè)管制;測量

就業(yè)管制是對企業(yè)從雇傭到解雇員工整個流程進行限制的一系列規(guī)則制度。對就業(yè)管制的程度進行測量,并以此判斷就業(yè)管制對經(jīng)濟績效的影響是就業(yè)保護法經(jīng)濟學(xué)最重要的兩大課題。我國各項就業(yè)保護制度的建立以及監(jiān)管機構(gòu)的實際運作,亟須對客觀形勢有一個準(zhǔn)確的認識。因此,加強對我國就業(yè)管制水平的測量及其與宏觀經(jīng)濟關(guān)系的研究力度,對我國經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展、勞動力市場的轉(zhuǎn)型以及更好地保障勞動者權(quán)益具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、就業(yè)管制測量的經(jīng)典方法

就業(yè)管制測量方法可以分為兩類:客觀測量法和主觀測量法。“客觀測量法”建立在各類就業(yè)管制條款的基礎(chǔ)之上,對這些條款進行分類、組合、量化及綜合,主要反映一個國家的立法情況?？陀^測量的優(yōu)勢在于可大量復(fù)制,與主觀測量搜集的“純粹的觀點”相比,它更有說服力。但是其最大缺陷在于很難保證全面正確的理解,且數(shù)據(jù)較難獲得,特別是在一些發(fā)展中國家更是如此。“主觀測量法”則建立在對企業(yè)和法律專家的調(diào)查基礎(chǔ)之上,通過該類人員主觀表述其對就業(yè)管制各方面嚴(yán)格程度的判斷來收集信息,主要反映一個國家就業(yè)管制的執(zhí)法情況。主觀測量的程序更為復(fù)雜,比如對雇主或雇員的調(diào)查,對國內(nèi)或國際專家的調(diào)查。這種調(diào)查方式是參與性的,可以通過面對面的訪談或討論,也可以通過郵件、電話或互聯(lián)網(wǎng)填寫問卷。主觀數(shù)據(jù)的觀點、國家覆蓋面、時間序列、抽樣群體、問題的類型以及排序的方式都是值得關(guān)注的重要方面。

客觀測量法的典型代表是OECD的就業(yè)保護立法指數(shù)(Employment Protection Legislation Index,EPLI,以下簡稱Objective-OECD,O-O)。該指標(biāo)于1994年創(chuàng)建,在1999年和2008年進一步完善,至今仍為多國學(xué)者對就業(yè)管制進行測量的主要工具。O-O是一個四層級計算方法,包括三個維度:(1)個體解雇保護;(2)臨時雇傭保護;(3)集體解雇保護。這三個維度又分為21個基本測量項,每個國家的就業(yè)管制都依照這21個基本項進行打分,再依照每層次的權(quán)重算出最后得分,得分越高則表示管制越嚴(yán)格。指標(biāo)得分從0到6,就業(yè)管制靈活度極高的國家在整體得分上會很低(接近于0或1),而擁有嚴(yán)格就業(yè)管制的國家得分則較高(5至6)。[1]具體測量過程見表1。

表1 OECD就業(yè)保護立法指數(shù)四層次計算過程以及權(quán)重分配(版本3)

客觀測量法的另一個主要代表為Botero等人的法規(guī)測量法[2],其數(shù)據(jù)來源于對各國法律條款的分解,與O-O相似。Botero等人的測量(以下簡稱O-B)范圍比O-O要廣,除了對雇傭法和集體雇傭關(guān)系法的測量之外,還有對社會保障法的測量。2004年,O-B對85個國家1997年的就業(yè)管制情況進行測量,其國家覆蓋面不僅包括發(fā)達國家,也包括發(fā)展中國家,是最早在發(fā)展中國家進行就業(yè)管制測量的研究之一。這兩種測量數(shù)據(jù)的搜集都基于對法律法規(guī)條款的分析,以O(shè)-O的集體解雇規(guī)定為例,得分范圍為0～4。其中,0:無規(guī)定;1:適用于50人以上的規(guī)定;2:適用于20人以上的規(guī)定;3:針對10人解雇的規(guī)定;4:針對10人以下的解雇規(guī)定。根據(jù)各國對集體解雇的規(guī)定條款,可以得出相應(yīng)得分0～4,管制越嚴(yán)格,得分越高。

與客觀測量法相比,主觀測量法的種類更加多樣化。根據(jù)調(diào)查的內(nèi)容又可以細分為兩種:一種是非獨立調(diào)查法,其中對就業(yè)管制程度的調(diào)查通常是經(jīng)濟環(huán)境調(diào)查的組成部分,世界銀行的雇傭工人指數(shù)(Employing Workers Index,EWI,以下簡稱 Subjective-World Bank,S-W)是典型代表。該指數(shù)是世界銀行營商環(huán)境調(diào)查(Doing Business)的10個子部分之一[3],調(diào)查對象為當(dāng)?shù)芈蓭熀驼賳T。S-W由三個子指數(shù)組成,即雇傭難度指數(shù)、工時剛性指數(shù)和解雇難度指數(shù),其得分是三個子指數(shù)的平均值。這三個子指數(shù)各包含幾個調(diào)查問題,多用“是”、“否”回答,得分在 0～100之間。例如,“是否允許夜間工作”,如果答案為否定,則對經(jīng)濟體的評分為100;如果答案為肯定,則評分為0。數(shù)值越大,就意味著管制程度越高。[4]

較之世界銀行的調(diào)查,世界經(jīng)濟自由度調(diào)查(Economic Freedom of the World,EFW,以下簡稱S-E)中的勞動力市場管制指標(biāo)(Labor Market Regulations,LMR)[5]有著異曲同工之妙,只是其調(diào)查的問題更為籠統(tǒng)和寬泛。①類似的調(diào)查方法還有很多,如由歐盟委員會(the European Commission)主導(dǎo)的雇主周期調(diào)查(Periodic Surveys of Employers)和國際雇主組織調(diào)查(the International Organization of Employers,IOE),還有投資環(huán)境調(diào)查(Investment Climate Survey,ICS)等。這些調(diào)查與文中提到的調(diào)查方法與研究方法類似。本文僅以EFW調(diào)查為例進行講解。世界經(jīng)濟自由度調(diào)查包括對政府財政狀況、融資便利程度、國際貿(mào)易自由權(quán)限等方面的調(diào)查,對就業(yè)管制的調(diào)查僅是其中一小部分。其調(diào)查對象為雇主或企業(yè)高級主管,包括最低工資立法的影響、雇傭和解雇的靈活程度、集體談判、失業(yè)保險、征兵制度五個方面。其問卷回答方式采用十層次量表,1表示管制程度最嚴(yán)格,10表示管制程度最輕微。

主觀調(diào)查法中另一種細分方法的主要代表是Freeman等人2004年進行的全球勞動力調(diào)查(Global Labor Survey,GLS,以下簡稱 S-G)[6],該方法與前兩種主觀調(diào)查法的主要不同之處在于,它是一個獨立的就業(yè)管制和勞資關(guān)系的調(diào)查,其調(diào)查對象為勞工代表和工會成員。S-G的測量范圍較寬泛,涉及勞動力市場條件、結(jié)社和集體談判的自由、勞動爭議、就業(yè)管制和勞動條件、員工保險金等。S-G與其他測量方法的一個不同之處在于,該調(diào)查是基于網(wǎng)絡(luò)進行的,通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)放和回收問卷。S-G的問卷回答方式與S-E相似,它是一個七層次量表,只不過打分順序與S-E問卷相反:1表示管制程度輕微,7表示管制程度最嚴(yán)格。

二、針對中國就業(yè)管制的既有測量結(jié)果比較

除了O-O之外,其他四種測量方法均對中國2003/2004年的情況進行了判斷,我們在此對其測量結(jié)果進行分析和比較,見表2。

表2 中國就業(yè)管制既有測量結(jié)果

這里對中國的測量都是指中國內(nèi)地,在有的研究中還包含了對中國香港地區(qū)和臺灣地區(qū)的調(diào)查。如在O-B中,香港地區(qū)在雇傭法指數(shù)、集體雇傭關(guān)系法指數(shù)和社會保障法指數(shù)三個方面的得分分別是 :0.1696、0.4554 和 0.8050,臺灣地區(qū)的得分分別是:0.4534、0.3155 和 0.7478,而中國內(nèi)地的得分為:0.4322、0.3304 和 0.7643。從三者的平均值來看,中國內(nèi)地就業(yè)管制嚴(yán)格程度高于臺灣地區(qū)和香港地區(qū)。Botero等人認為可以通過法律傳統(tǒng)對其作出解釋,中國內(nèi)地是社會主義法律傳統(tǒng),香港地區(qū)是普通法傳統(tǒng),臺灣地區(qū)是德國法傳統(tǒng),相比較而言,社會主義法律傳統(tǒng)國家的就業(yè)管制嚴(yán)格程度普遍高于普通法傳統(tǒng)的國家及地區(qū)和德國法傳統(tǒng)的國家及地區(qū)。[7]

從表2中可以看出,排序結(jié)果出現(xiàn)較大差異,其中差異最大的是S-G和S-E。這種差異要部分地歸因于調(diào)查實施的局限性。特別是在S-G的調(diào)查中,中國的樣本數(shù)據(jù)僅為7份,且多為工會成員。S-G非常重視工會和集體談判的作用,國外的工會和集體談判是與雇主相抗衡的重要力量源泉之一,是就業(yè)管制測量的重要組成部分,在一定程度上可以代替法律法規(guī)在勞動力市場上發(fā)揮作用。以此指標(biāo)對中國的就業(yè)管制進行測量,不但反映不了中國工會的實際情況,反而由于在該項上的低得分而降低中國實際的就業(yè)管制水平,這也解釋了為什么在S-G中中國排在第三位的原因。而S-E的調(diào)查對象是雇主和企業(yè)高管,從中國排名第16位可以看出,他們認為中國的就業(yè)管制程度已較為嚴(yán)格。S-G和S-E不同的測量結(jié)果表明不同群體對就業(yè)管制嚴(yán)格程度的感受大不相同。這一方面反映了主觀測量法的缺點,即調(diào)查取決于個人主觀判斷,容易受到實際經(jīng)濟環(huán)境的影響;另一方面也顯示出國外對中國的研究不甚完善,需要我們基于中國的現(xiàn)實進行更大規(guī)模的調(diào)查研究。四種方法中O-B和S-W的結(jié)果較為一致,認為中國就業(yè)管制大概處于中間水平。這主要是由于O-B指數(shù)的開發(fā)基于世界銀行的EWI,只不過O-B采取了客觀調(diào)查的形式,而S-W采取了主觀調(diào)查的形式。

從以上比較可以發(fā)現(xiàn),國外學(xué)者和研究機構(gòu)對中國就業(yè)管制的測量出現(xiàn)了較大差異,這一方面是測量方法本身不完善,另一方面則來源于測量實施過程。不一致的測量結(jié)果既不能成為下一步研究的基礎(chǔ),也提供不了有價值的政策建議。這需要我們采用合適的方法對中國的就業(yè)管制情況重新進行判斷,在此我們選擇OECD的就業(yè)保護立法指數(shù)方法。O-O的優(yōu)點在于:首先,從測量本身來看,O-O經(jīng)過了兩次改良,發(fā)展了三個版本,已經(jīng)建立起一套精細的分解和綜合計算得分的過程;其次,從測量實施過程來看,O-O依賴于對法律法規(guī)條款的分解,操作性較強,通過正規(guī)和公開的程序?qū)ΜF(xiàn)有的就業(yè)管制條款進行編碼,為國際比較提供了基礎(chǔ)。但是O-O也有局限性,作為典型的客觀測量法,O-O僅能反映就業(yè)管制的立法情況,不能反映出執(zhí)行情況。

三、中國就業(yè)管制的階段性測量

本節(jié)我們利用OECD就業(yè)保護立法指數(shù)方法,以勞動合同制度的發(fā)展為主線來梳理我國1978年以來就業(yè)管制的變遷過程,對我國就業(yè)管制水平進行階段性測量。在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中,我國政府致力于建設(shè)以勞動合同制度為核心的勞動法律體系以協(xié)調(diào)勞資利益,勞動者與用人單位的市場化關(guān)系逐漸得以建立。我國從1980年開始在一些地方試行勞動合同制,到1983年2月勞動人事部發(fā)布《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》以及1986年7月國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》,我國開始了全面的從固定工制度向勞動合同制度的轉(zhuǎn)變。在總結(jié)以往合同制度實施情況并借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家做法的基礎(chǔ)上,我國在1994年頒布了《勞動法》。隨著經(jīng)濟全球化、國際化的發(fā)展,《勞動合同法》參考了國內(nèi)外的先進經(jīng)驗,在兼顧公平的同時加大了對勞動者的保護。從立法過程可以看出我國的就業(yè)管制在不斷完善。在此,我們將這30年的歷程劃分為三個階段,且采用O-O方法對這三個階段的管制情況分別進行測量。

第一階段是1978年至20世紀(jì)80年代末的就業(yè)關(guān)系初步市場化階段。在這個階段,我國的勞動立法取得了從無到有的較大發(fā)展。1983年2月勞動人事部發(fā)布《關(guān)于積極試行勞動合同制的通知》,開始勞動用工制度的改革。1986年7月國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》等四項重要法規(guī),確立了勞動合同制在企業(yè)勞動關(guān)系形成中的重要地位,打破了計劃經(jīng)濟體制下勞動關(guān)系形成指標(biāo)管理的行政主導(dǎo)方式,承認并保護企業(yè)與勞動者在締結(jié)勞動關(guān)系時的自由意志。利用O-O方法對該階段的就業(yè)管制進行測量,總體得分為1.1667,其中對于臨時雇傭和集體解雇保護的得分為0,這是因為該階段就業(yè)管制剛剛起步,主要強調(diào)基本勞動合同關(guān)系的建立。這個階段我國勞動用工制度力圖打破職工的“鐵飯碗”,將勞動者推向市場,促使勞動合同中短期化。如《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》第二條規(guī)定:“企業(yè)在國家勞動工資計劃指標(biāo)內(nèi)招用常年性工作崗位上的工人,除國家另有特別規(guī)定者外,統(tǒng)一實行勞動合同制。用工形式,由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)、工作的特點和需要確定,可以招用五年以上的長期工、一年至五年的短期工和定期輪換工。不論采取哪一種用工形式,都應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定簽訂勞動合同”。

第二階段是20世紀(jì)90年代的就業(yè)保護法規(guī)逐步完善時期。該時期的標(biāo)志性事件是《勞動法》的頒布,該法的頒布基本上改變了我國勞動立法長期滯后的局面。1994年《勞動法》頒布實施以來,國務(wù)院又制定實施了《企業(yè)經(jīng)濟性裁減人員規(guī)定》、《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》等配套行政法規(guī),初步形成了以《勞動法》為基本法律,由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章相配套的勞動保障法律體系框架,并根據(jù)經(jīng)濟和社會的發(fā)展不斷調(diào)整和完善。但是我國勞動監(jiān)察制度相對滯后,政府在勞動基準(zhǔn)執(zhí)行上投入不足,這使我國的勞動合同制度難以具備發(fā)達國家勞動合同制度的功能。利用O-O方法測量該階段的結(jié)果為1.6215,在個體解雇保護、臨時雇傭保護和集體解雇保護三方面的得分分別為 1.1944、0.0521 和 0.3750。此階段的得分較第一階段有很大提高,特別是集體解雇保護分數(shù)出現(xiàn)較大幅度增加。在這個階段,市場經(jīng)濟的發(fā)展要求國企改革,隨著“減員增效、下崗分流”的提出,前后有三千多萬國有企業(yè)職工下崗,促進了集體解雇保護的發(fā)展。如《勞動法》第二十七條規(guī)定:“用人單位瀕臨破產(chǎn)進行法定整頓期間或者生產(chǎn)經(jīng)營狀況發(fā)生嚴(yán)重困難,確需裁減人員的,應(yīng)當(dāng)提前30日向工會或者全體員工說明情況,聽取工會或者職工的意見,經(jīng)向勞動行政部門報告后,可以裁減人員”。這個規(guī)定與O-O的第19項對應(yīng),使得該項的得分從第一階段的0分增至第二階段的6分。

第三階段是2000年至今的就業(yè)保護法規(guī)逐步與國際接軌時期。該階段的標(biāo)志性事件是《勞動合同法》的頒布與實施。勞動關(guān)系的種種問題促進了《勞動合同法》的出臺,如勞動合同的簽訂率低,勞動者的合法權(quán)益得不到有效保護;勞動合同短期化的比例較高,勞動關(guān)系不穩(wěn)定;用人單位不斷侵犯勞動者的合法權(quán)益;勞務(wù)派遣用工形式相當(dāng)普遍;勞動監(jiān)察機關(guān)執(zhí)法不力等?！秳趧雍贤ā穼ⅰ氨Ｗo勞動者的合法權(quán)益,構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系”作為立法宗旨,在1994年《勞動法》的基礎(chǔ)上進一步提高了對勞動者的保護力度,為勞動關(guān)系的調(diào)整提供了詳細的、可操作的規(guī)范。2004年實施的《集體合同規(guī)定》進一步增強了我國就業(yè)保護體系中對集體雇傭和解雇的關(guān)注。該階段在個體解雇保護、臨時雇傭保護和集體解雇保護三方面的得分分別為 1.5556、0.8160 和 0.5000,綜合得分為2.8716。可以看出,這個階段我國的就業(yè)管制嚴(yán)格程度有較大幅度的提升,特別是臨時雇傭保護這一子指標(biāo)得分從0.0521升至0.8160。這是因為《勞動合同法》不僅對勞動合同的解除和終止作了更為詳細的規(guī)定,更有單獨一節(jié)對勞務(wù)派遣作了具體說明,正是這些規(guī)定使得我國的就業(yè)管制更為嚴(yán)格。例如,《勞動合同法》第十四條指出,連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同的可以簽訂無固定期限勞動合同。這與O-O中第11項對應(yīng),該項的得分從前兩個階段的0分增至第三階段的4分。又如,《勞動合同法》第六十六條規(guī)定:“勞務(wù)派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”。這與O-O中的第13項對應(yīng),該項的得分從前兩階段的0分增至第三階段的3分。①如需要完整的測量過程數(shù)據(jù),可與作者聯(lián)系。三個階段的測量結(jié)果如圖1所示。

本文通過O-O方法測量以及對我國就業(yè)管制發(fā)展三個階段的回顧發(fā)現(xiàn),我國對于勞動者的保護似乎出現(xiàn)了“回歸”的趨勢。從改革開放前對勞動者“鐵飯碗”的保證到改革開放后勞動合同的強制執(zhí)行,再到無固定期限勞動合同的出現(xiàn),其中經(jīng)歷了改革開放前的“強調(diào)公平”、改革開放開始時的“效率抬頭”、第一階段的“公平讓位效率”、第二階段的“強調(diào)效率”以及第三階段的“強調(diào)效率,兼顧公平”。如何把握“回歸”的度,如何把握“兼顧公平”的度,才能夠不至于“矯枉過正”,使就業(yè)管制在不斷改進的過程中保持勞動者利益和經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)平衡,正是當(dāng)前的經(jīng)濟背景下需要關(guān)注的問題。

總體來說,我們的測量結(jié)果與我國勞動力市場的發(fā)展是相符合的,較好地反映了三個階段的勞動力市場背景,表明國外指標(biāo)體系在我國有一定的適應(yīng)性。這主要是因為我國立法體系近年來不斷發(fā)展,就法理層面來說呈現(xiàn)出與國際接軌的趨勢。如《勞動合同法》中對無固定期限合同的規(guī)定即是按照國際上通用的做法進行的,在西方發(fā)達國家無固定期限合同是雇傭常態(tài)。中國就業(yè)管制在法理層面上的不斷改進為進行國際比較奠定了良好的基礎(chǔ)。但是另一方面,本土化的指標(biāo)體系亟須建立。目前對中國就業(yè)管制情況的判斷都是基于國外實際情況開發(fā)的指標(biāo)和問卷,在一定程度上不能全面真實地反映中國的就業(yè)管制情況。

綜上所述,國外測量結(jié)果的不一致性需要我們對中國的就業(yè)管制水平重新進行判斷。本文采用O-O測量方法對我國改革開放以來的就業(yè)管制情況進行了調(diào)查。雖然對我國就業(yè)管制嚴(yán)格程度的直觀感受存在了很久,但是直到管制測量研究出現(xiàn),才使人們能采用一種量化的方式將結(jié)果呈現(xiàn)出來,并且表明通過量化的測量可以更為清晰地反映我國的勞動力市場現(xiàn)實。但是在O-O的測量過程中既沒有涵蓋社會保障類法規(guī),也沒有覆蓋對工時和休假的規(guī)定。另外,O-O方法并不能反映出就業(yè)管制的執(zhí)行情況,這些都表明需要對我國的就業(yè)管制做進一步的主觀調(diào)查研究。為了更為真實地反映我國就業(yè)保護狀況,我們正研究創(chuàng)建中國勞動力市場管制指標(biāo)體系(CERI),力求做到國際標(biāo)準(zhǔn)和中國實際有機結(jié)合,客觀測量與主觀測量并重,法律文本與實際執(zhí)行兼具。

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Measuring Employment Regulations in China

YAN G Wei-guo,DAI Mao
(School of Labor and Human Resources,Renmin University of China,Beijing 100872)

Measuring the extent of Employment Protection Legislation is the foundation of the Economics of EPL.This paper reviews and compares the existing researches on China conducted by foreign scholars and institutions.Then we describe the evolution of employment regulations since 1978 and use OECD EPLI to measure the extent of employment regulations in China.

China;employment regulations;measure

楊偉國:經(jīng)濟學(xué)博士,中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,中國人民大學(xué)中國就業(yè)研究所副所長;代懋:中國人民大學(xué)中國就業(yè)研究所助理研究員、博士研究生(北京100872)

(責(zé)任編輯 武京閩)

國家社會科學(xué)基金重點項目“就業(yè)匹配與大學(xué)生就業(yè)促進”(09AZD038)