周 宏

“代建制”是指對政府投資項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)定的程序,由專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)或工程項(xiàng)目管理公司代行政府業(yè)主職能,對政府投資項(xiàng)目實(shí)行相對集中的專業(yè)化管理,實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、管理、使用的分離。近年來,無錫市在民族工商業(yè)博物館與城市規(guī)劃展示館、無錫市檔案館、城市建設(shè)檔案館、無錫市國家安全局、無錫市煙草局、無錫市安全質(zhì)量監(jiān)督局、無錫市國土局、無錫市教育電視臺、無錫市青少年活動中心等項(xiàng)目中采用了代建制這一模式,取得了不錯(cuò)的效果。本文對無錫市實(shí)施代建制進(jìn)行了初探,希望為政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理提供一些有益的參考。

1 無錫市代建制試點(diǎn)的實(shí)踐體會

1.1 代建制的優(yōu)勢

1)有助于充分發(fā)揮社會化分工。代建制使項(xiàng)目的投資者和工程的建設(shè)者相分離,把項(xiàng)目使用單位從建設(shè)實(shí)施角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色,符合國際慣例的操作及社會化分工的趨勢和需要。2)能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招投標(biāo)形式,充分發(fā)揮競爭作用。代建機(jī)構(gòu)可以為投資主體和供應(yīng)商提供交易平臺,改善信息的不對稱問題,有利于排除項(xiàng)目實(shí)施中的各種干擾,符合法制理念。3)項(xiàng)目管理水平顯著提高。在代建制下,遴選的代建單位擁有大批專業(yè)人員,具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗(yàn),熟悉整個(gè)建設(shè)流程,能按照投資人的要求嚴(yán)格控制投資。

1.2 無錫市代建制現(xiàn)存的問題

1)代建單位的法律地位有待明確,與使用單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系需要進(jìn)一步劃清。我國在建筑法、招標(biāo)投標(biāo)法等國家相關(guān)法律文件中尚未明確代建制企業(yè)的法律地位,導(dǎo)致代建單位在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中,其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可。另外,有些使用單位對于代建工作存在一定的抵觸情緒,不是自覺自愿接受項(xiàng)目代建,在代建過程中或是不積極主動配合,什么事都不管;或是不愿放棄自己的權(quán)力,過多干涉代建單位的正常工作。2)代建市場尚待培育,缺少水平高、專業(yè)性強(qiáng)的代建主體。目前,無錫市對代建單位的資格條件和市場準(zhǔn)入要求比較模糊,對代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級劃分等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。3)代建服務(wù)計(jì)費(fèi)無明確規(guī)定,標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前無錫市的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多是參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費(fèi)與代建服務(wù)費(fèi)相比存在較大差異,不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容,因此費(fèi)率偏低,不利于吸引高素質(zhì)人才參與代建項(xiàng)目管理,不利于提高代建單位的工程管理水平和代建項(xiàng)目的投資效率。

2 優(yōu)化無錫市政府投資項(xiàng)目代建制的建議

1)公開招標(biāo)選擇代建單位。目前,無錫市主要由政府直接指定國企或事業(yè)單位作為代建機(jī)構(gòu)。這種模式由于委托單位、代建單位、使用單位均為政府機(jī)構(gòu),因而使得這種制度安排無法形成控制投資的剛性約束機(jī)制,一旦出現(xiàn)質(zhì)量、工期和投資超概算問題,難以處罰代建單位和挽回?fù)p失。另外,代建單位也無法從根本上擺脫政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。因此,筆者建議無錫應(yīng)逐步過渡到通過公開招標(biāo)方式確定代建單位的模式。采用招投標(biāo)的方式,由于通過競爭機(jī)制和運(yùn)用市場合約的手段將責(zé)任落實(shí)到代建單位,從而形成了有效控制投資的剛性約束機(jī)制,實(shí)際效果會更加明顯。

2)合理確定代建費(fèi)。由于代建費(fèi)沒有完全通過市場機(jī)制得以確定,并且代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前尚無統(tǒng)一規(guī)定,實(shí)際執(zhí)行過程中偏低,這造成了代建制的推行服務(wù)競爭上的無序。建議無錫可以按照建設(shè)單位管理費(fèi)的超額累進(jìn)方式出臺代建費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),并規(guī)定采用代建制的項(xiàng)目,不再設(shè)置建設(shè)單位管理費(fèi),考慮到使用單位的工作投入,可在代建費(fèi)中給予使用單位適當(dāng)?shù)姆殖?如10%～30%。

3)實(shí)行代建單位和代建項(xiàng)目經(jīng)理的信用記錄與發(fā)布制度。建議無錫在條件成熟的時(shí)候,可以考慮進(jìn)行規(guī)范的信息采集和調(diào)查、信用咨詢、信用評級及信用評分等,形成代建制行業(yè)系統(tǒng)的信用信息體系;再與銀行、擔(dān)保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的信用體系進(jìn)行整合,形成社會各方共享的信用體系平臺。

4)進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制。建議無錫市在政府投資項(xiàng)目管理中加大前期工作的力度,并在此基礎(chǔ)上建立年度計(jì)劃制度,有序地統(tǒng)一組織實(shí)施。對重大政府投資項(xiàng)目,除了要求中介機(jī)構(gòu)評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外,還應(yīng)建立社會公示制度,廣泛征求各方面意見。要設(shè)計(jì)各種機(jī)制保證決策的科學(xué)性、民主化,避免決策過程中的拍腦門現(xiàn)象和人為因素的干預(yù)。同時(shí)要加快整合資金和項(xiàng)目安排,努力克服財(cái)政性建設(shè)資金安排分散、形不成合力的弊端。

5)進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目后評價(jià)機(jī)制與代建人項(xiàng)目管理績效評價(jià)制度。通過實(shí)行后評價(jià)體制可以對代建單位和相關(guān)方面發(fā)揮預(yù)警和監(jiān)督作用,可以稽查腐敗現(xiàn)象,也有利于總結(jié)代建制推行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。同時(shí),完善代建人項(xiàng)目管理績效考評制度。績效考評制度是判斷代建人履約水平的重要標(biāo)準(zhǔn),直接影響到代建項(xiàng)目的成功。為使政府委托人掌握代建人的最新動態(tài)和避免代建人的投機(jī)行為,對代建人項(xiàng)目管理績效考評應(yīng)是“過程評價(jià)”,即代建項(xiàng)目管理全過程中的多次考評。按照這一要求,可以構(gòu)建一種基于標(biāo)桿管理思想的、動態(tài)的代建項(xiàng)目管理績效評價(jià)模型。

6)重點(diǎn)培育代建單位,提高從業(yè)人員素質(zhì)。建議無錫市應(yīng)面向全社會吸引更多的專業(yè)項(xiàng)目管理企業(yè)通過公平競爭參加政府投資項(xiàng)目的代建管理,進(jìn)一步開放市場。同時(shí),要加快培養(yǎng)通曉政策、懂技術(shù)、善管理的項(xiàng)目管理復(fù)合型人才。合格和優(yōu)秀的項(xiàng)目經(jīng)理不僅要精通專業(yè)技術(shù)和項(xiàng)目管理知識,更要不斷學(xué)習(xí)和運(yùn)用現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)章制度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范,具有面對市場的各種挑戰(zhàn),解決實(shí)際問題的能力。

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