李?yuàn)^霞

（陜西省石頭河水庫(kù)管理局 陜西 楊凌 712100）

人類治水的過(guò)程經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是以解決人類生存安全和基本生活需求為主要目標(biāo)的原始水利階段。該階段人們?yōu)榱松妫瑸l水而居，但為了躲避洪水的危害，又不得不“擇丘陵而處之”。第二階段是以建設(shè)工程來(lái)改造河川，調(diào)蓄洪水，制止洪水為害的傳統(tǒng)治水階段，即工程治水階段。但實(shí)踐卻證明，興建防洪工程所投入的資金和科技，越來(lái)越和防洪工程所帶來(lái)的減災(zāi)效益不呈線性關(guān)系，甚至由于人類對(duì)自然的過(guò)分干預(yù)致使自然的反作用力所造成的洪水災(zāi)害已經(jīng)大大超出了工程所能控制的能力。因此，減輕災(zāi)害損失就不應(yīng)僅僅從控制自然洪水著手，這也就提出了治水的第三個(gè)階段，即以“人與自然相和諧”為主要特征的現(xiàn)代治水階段，也就是本文所要論述的非工程治水措施。非工程措施的核心在于將一味與自然抗衡，轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂婆c適應(yīng)相結(jié)合，自然與社會(huì)綜合措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)新理念。

1 非工程措施在石頭河水庫(kù)防汛管理方面的應(yīng)用

石頭河水庫(kù)位于關(guān)中西部秦嶺主峰太白山北麓、褒斜古棧道北口眉縣斜峪關(guān)。石頭河水庫(kù)樞紐工程由攔河壩、溢洪道、泄洪洞、輸水洞及壩后電站五部分組成。大壩為粘土心墻土石混和壩，最大壩高114m，壩頂長(zhǎng)590m，底寬487.5m，頂寬10m，總庫(kù)容1.47億m3，有效庫(kù)容1.2億m3，設(shè)計(jì)年調(diào)節(jié)水量2.7億m3。經(jīng)過(guò)2003年的除險(xiǎn)加固及各種維修改造，石頭河水庫(kù)在工程設(shè)施方面可以抗御GB50201-94《防洪標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的校核洪水（2000年一遇）。但由于水庫(kù)下游河道年久失修，安全行洪能力嚴(yán)重不足，工程防洪的局限性已日益突出。為確保水庫(kù)及下游汛期安全，這幾年來(lái)水庫(kù)防汛運(yùn)行都按百年設(shè)計(jì)，千年校核。近年來(lái)，石頭河水庫(kù)管理單位在繼續(xù)維修樞紐工程的同時(shí)，將更多的精力投入到了非工程措施的完善上。

（1）完善度汛預(yù)案及防搶撤方案。石頭河水庫(kù)度汛預(yù)案和“防、搶、撤”預(yù)案繪制了包括指揮機(jī)構(gòu)、搶險(xiǎn)區(qū)段在內(nèi)的防汛搶險(xiǎn)工作示意圖，明確標(biāo)示了險(xiǎn)情發(fā)生后洪水淹沒(méi)的區(qū)域范圍、撤離路線。此外，其還具體細(xì)化了聯(lián)防機(jī)構(gòu)與防汛指揮部各成員單位的防汛職責(zé)，確保了防汛工作有章可循，措施到位。

（2）健全組織機(jī)構(gòu)，落實(shí)防汛責(zé)任。按照水庫(kù)防汛安全屬地管理的原則，落實(shí)了石頭河水庫(kù)行政首長(zhǎng)責(zé)任人，成立了石頭河水庫(kù)聯(lián)防指揮部。根據(jù)管理局內(nèi)部每年的人事變化情況，及時(shí)調(diào)整防汛指揮部成員，成立了以局長(zhǎng)為指揮、主管局長(zhǎng)為副指揮，局有關(guān)單位處（室）負(fù)責(zé)人為成員的防汛抗旱指揮部，簽訂了水庫(kù)安全度汛目標(biāo)責(zé)任書(shū)，使水庫(kù)庫(kù)區(qū)及上、下游防汛責(zé)任落實(shí)到屬地政府及基層村組、單位，確保了水庫(kù)“防、搶、撤”等任務(wù)措施落到實(shí)處。

（3）加強(qiáng)安全檢查和防汛力量的儲(chǔ)備，做到有備無(wú)患。具體措施包括：開(kāi)展汛前檢查，消除工程隱患；儲(chǔ)備搶險(xiǎn)物資，做到有備無(wú)患；組建防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍，落實(shí)人員儲(chǔ)備；維修改造預(yù)警系統(tǒng)，充分發(fā)揮防洪預(yù)報(bào)作用；落實(shí)防汛經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)資金儲(chǔ)備等。

2 石頭河水庫(kù)防汛非工程措施實(shí)施的不足

石頭河水庫(kù)在防汛非工程措施方面雖然做到了未雨綢繆——“寧可防而無(wú)患，不可患而無(wú)防”，但在具體實(shí)施過(guò)程中還存在許多不足。

（1）防汛搶險(xiǎn)過(guò)于依賴專業(yè)隊(duì)伍的力量，忽視了發(fā)動(dòng)全社會(huì)來(lái)共同抗御洪水，因此，在發(fā)動(dòng)全民投入防洪減災(zāi)方面存在嚴(yán)重缺欠，導(dǎo)致大多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)及群眾對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，又缺少足夠的防洪減災(zāi)知識(shí)，面對(duì)突然發(fā)生的自然災(zāi)害束手無(wú)策，成為防災(zāi)弱者。在洪澇災(zāi)害發(fā)生的過(guò)程中不但不能成為防災(zāi)減災(zāi)的積極因素，反而成為需要救助的對(duì)象。

（2）在廣大干部群眾中存在著嚴(yán)重的麻痹思想。雖然水庫(kù)管理單位每年都重組聯(lián)防指揮部和防汛指揮部，并分別頒發(fā)聯(lián)防指揮部和防汛指揮部成員崗位職責(zé)的專題文件，但是由于度過(guò)了多年風(fēng)平浪靜或者有驚無(wú)險(xiǎn)的汛期，加之監(jiān)督系統(tǒng)的缺失，主管單位對(duì)各個(gè)防汛成員如何履行職責(zé)不檢查、不督導(dǎo)、不考核、不掛鉤，致使個(gè)別人員對(duì)自己的防汛職責(zé)掉以輕心、麻痹大意?！皶?huì)時(shí)湊班子，會(huì)后散攤子”的心理普遍存在。

（3）由于流域范圍往往跨越相鄰縣（如石頭河流域就跨越了太白、眉縣、岐山三縣十幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)），其涉及地區(qū)廣，部門多，利害關(guān)系復(fù)雜，上下游和左右岸對(duì)防洪安排普遍存在矛盾。部門之間的不協(xié)調(diào)、地區(qū)之間的不配合，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和防洪建設(shè)之間的矛盾等等，都對(duì)防洪效能有著直接的影響。

（4）下游河道堤防破壞嚴(yán)重，行洪能力差。石頭河水庫(kù)上世紀(jì)八十年代下游安全泄量為 1200m3/s，九十年代降至 700m3/s～800m3/s，進(jìn)入本世紀(jì)后安全泄量還在繼續(xù)下降。究其原因主要是下游亂建房屋、亂采砂石等人為設(shè)障致使堤防破損造成。

3 對(duì)發(fā)展非工程措施防洪的建議

就水庫(kù)防洪管理的非工程措施而言，在以上努力的基礎(chǔ)上，水庫(kù)管理單位需要進(jìn)一步完善的工作有以下幾個(gè)方面。

（1）加強(qiáng)群防意識(shí)，提高淹沒(méi)區(qū)群眾的防汛警覺(jué)性。

每年汛期，石頭河水庫(kù)防汛主管部門總會(huì)接到各種各樣詢問(wèn)水雨情的電話，有的是上游的干部職工看到匯流入庫(kù)的水比較大，就會(huì)及時(shí)地提醒庫(kù)管部門注意監(jiān)測(cè)；有的是下游的群眾發(fā)現(xiàn)某地有輕度滑坡等，提醒防汛人員注意防范。這一切都說(shuō)明了廣大干部職工中部分同志是有相當(dāng)?shù)娜忠庾R(shí)和大局風(fēng)范的，但畢竟是少數(shù)，而且基本都是石頭河水庫(kù)本局的干部職工，流域內(nèi)的群眾幾乎沒(méi)有。面對(duì)這種局勢(shì)，水庫(kù)管理單位首先要做的就是加強(qiáng)防汛知識(shí)的宣傳力度，爭(zhēng)取使蓄滯區(qū)域、淹沒(méi)范圍、撤離警報(bào)、撤離路線、報(bào)訊電話等防汛基礎(chǔ)知識(shí)家喻戶曉，使廣大淹沒(méi)區(qū)內(nèi)的群眾在面對(duì)洪水時(shí)具備避險(xiǎn)自保的能力，不要成為防汛工作的累贅。于此基礎(chǔ)上，再做到互助協(xié)作，確保個(gè)人、家庭及身邊公用設(shè)施的安全。

（2）加強(qiáng)指揮部成員的崗位職責(zé)培訓(xùn)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的防汛自覺(jué)性。

防汛工作的成敗關(guān)鍵取決于人。水庫(kù)管理單位在今后工作中，首先要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)培訓(xùn)，強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)水患意識(shí)。將防大汛、搶大險(xiǎn)的思想灌輸?shù)矫總€(gè)負(fù)責(zé)人員的頭腦深處，各部門主管防汛人員要識(shí)大體、顧大局、精誠(chéng)協(xié)作、密切配合，不推諉、不扯皮、不本位思想犯上，一切以防汛大局為重。其次要不斷健全完善防汛監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)責(zé)任制落實(shí)情況的檢查，建立考核評(píng)估制度。通過(guò)檢查、督導(dǎo)、績(jī)效考核等方式，督促水庫(kù)防汛責(zé)任人、責(zé)任單位切實(shí)履行職責(zé)，以此提高各級(jí)各部門貫徹防汛責(zé)任制的自覺(jué)性和責(zé)任感。第三，還要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)防汛責(zé)任人的培訓(xùn)，提高各部門防汛負(fù)責(zé)人員防汛指揮決策水平和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力。最后，要強(qiáng)化責(zé)任追究制度，對(duì)因工作失誤造成垮壩或重大人員傷亡的，要嚴(yán)肅查處相關(guān)責(zé)任人，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。

（3）加強(qiáng)區(qū)域合作，提高防汛搶險(xiǎn)效率。

防洪減災(zāi)事業(yè)是一項(xiàng)公益事業(yè)，水庫(kù)防洪必須密切協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃和高度權(quán)威。在防汛工作中,流域管理離不開(kāi)區(qū)域管理，區(qū)域管理也離不開(kāi)流域管理，要把流域管理與區(qū)域管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，明確流域管理和區(qū)域管理的事權(quán)，加強(qiáng)流域的統(tǒng)一管理，建立高效、權(quán)威、科學(xué)運(yùn)行機(jī)制和“政府宏觀調(diào)控，流域民主協(xié)商，洪泛區(qū)群眾積極參與”的運(yùn)行模式。由于洪水災(zāi)害影響巨大，牽涉不同地區(qū)的安全和利益，有些防礙和削弱防洪運(yùn)用的因素是水利建設(shè)本身所無(wú)法解決的，需要部門之間的配合，地區(qū)之間的協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的相互適應(yīng)，尤其需要提高流域管理單位（水管單位）的權(quán)威性和統(tǒng)一性。管理單位要強(qiáng)化對(duì)流域水資源的宏觀調(diào)控和重大決策權(quán)力，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，宏觀指導(dǎo)，監(jiān)督檢查等方法來(lái)協(xié)調(diào)各方權(quán)益和維護(hù)整體利益，重點(diǎn)抓好汛期，特別是搶險(xiǎn)期內(nèi)流域內(nèi)各部門之間的協(xié)作。

（4）加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，提高防洪減災(zāi)效益。

本文篇首已經(jīng)提過(guò)洪水災(zāi)害的兩層含義，即水如果不侵害到人類的利益，就不構(gòu)成災(zāi)害。古人賈讓提出的治河三策，其中上策的想法是，擺脫目前黃河河道高聳狹窄的困難局面，另外開(kāi)辟一處寬廣的場(chǎng)所容納黃河洪水。這是流傳下來(lái)的最早的治理黃河的規(guī)劃方案，并以其適應(yīng)洪水規(guī)律的同時(shí)減輕水災(zāi)損失的主張獨(dú)樹(shù)一幟，對(duì)后世有重要影響。所以，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理以削減洪峰比臨時(shí)決口的功效成倍增加，損失成倍減少，甚至在發(fā)達(dá)國(guó)家都是必不可少的防洪手段。因此，建議以法律法規(guī)規(guī)范管理：首先禁止居??；第二，對(duì)已經(jīng)入住的住戶，特別是工業(yè)企業(yè)堅(jiān)決予以清理，必要時(shí)可采取移民政策；第三，禁止河道采砂取土、侵占河堤、亂建房屋、圍墾占地等人為破壞和設(shè)障；最后，通過(guò)完善預(yù)警報(bào)系統(tǒng)、不實(shí)施洪水保險(xiǎn)等政府手段從根本上消除隱患。

總之，要達(dá)到人與水協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展，必須嚴(yán)格遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，綜合利用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等非工程措施來(lái)有效協(xié)調(diào)人與水的關(guān)系，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。必須從人民的根本利益出發(fā)，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，從促進(jìn)和保障防汛與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，從構(gòu)建和諧社會(huì)的高度出發(fā)，加強(qiáng)防汛工作中非工程措施的建設(shè)力度。同時(shí)，繼續(xù)制定完善防汛的規(guī)劃、預(yù)案、投資、建設(shè)和管理等政策法規(guī)，并以之規(guī)范防汛行為和各種人類活動(dòng)，把洪災(zāi)損失減小到最低程度，實(shí)現(xiàn)人與水和諧共處。陜西水利