曾 焱，季 笠

（1.水利部水利信息中心，北京 100053；2.水利部太湖局水利發(fā)展研究中心，上海 200434）

伴隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，水利信息化建設取得了豐碩的成果，成為現(xiàn)代水事活動的重要支撐，成為帶動水利現(xiàn)代化的重要力量。以往水利信息化建設項目的立項審批和建設管理基本上是參照水利工程的有關(guān)規(guī)范在執(zhí)行，沒有專門的水利信息化建設項目立項審批和建設管理方面的規(guī)范。由于水利信息化建設項目在建設和管理上與水利工程存在明顯差異，在實踐中沿用水利工程建設的有關(guān)規(guī)范存在明顯不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)水利信息化建設項目前期工作中的項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告等文檔格式多樣，內(nèi)容詳略程度和深度不一等現(xiàn)象，增加了項目審查、審批、建設與管理等方面的難度。因此，為規(guī)范水利信息化建設項目前期文檔的編制，提高水利信息化建設項目立項審批、規(guī)范化管理的水平和效率，水利部信息化工作領(lǐng)導小組辦公室在《水利信息化標準指南（一）》（以下簡稱《指南》）的規(guī)劃與前期工作標準中，安排制訂水利信息化規(guī)劃及水利信息系統(tǒng)項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告編制規(guī)范等行業(yè)標準，以提高水利信息化建設項目前期工作的質(zhì)量，保障水利信息化項目建設達到預期的目標。

水利信息系統(tǒng)項目建議書編制規(guī)定（SL/Z346-2006）、水利信息系統(tǒng)可行性研究報告編制規(guī)定（SL/Z331-2005）、水利信息系統(tǒng)初步設計報告編制規(guī)定（SL/Z332-2005）3個技術(shù)標準的正式頒布實施，是規(guī)范水利信息化建設項目前期文檔編制的基本依據(jù)。但作為行業(yè)技術(shù)標準，這3個指導性技術(shù)文件僅是文檔編制最基礎(chǔ)的技術(shù)規(guī)約，而不是文檔編制的指南。在水利信息化建設項目規(guī)劃、可行性研究和初步設計工作中，具體的技術(shù)原則與方法，并不是技術(shù)標準能夠詳細規(guī)定的內(nèi)容，而這些技術(shù)原則與方法的應用是否適當與合理，直接關(guān)系到前期文檔的質(zhì)量，更是項目成功實施的根本保證[1]。

1 前期工作在水利信息化項目建設中的重要性

由于水利信息化建設主要是圍繞滿足水利業(yè)務的需求，建設或開發(fā)各類應用目標的信息系統(tǒng)，因此，通常將水利信息化建設項目通稱為“水利信息系統(tǒng)”[1]，水利信息化建設項目前期立項階段的3個標準也被命名為水利信息系統(tǒng)項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告編制規(guī)定。根據(jù)水利信息化綜合體系，水利信息系統(tǒng)主要包括水利信息基礎(chǔ)設施、業(yè)務應用及信息化保障環(huán)境等。其中，水利信息基礎(chǔ)設施指信息采集設施、水利信息網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)中心等；水利業(yè)務應用指建立在基礎(chǔ)設施之上，用于滿足各類水利業(yè)務應用功能的軟件；水利信息化保障環(huán)境指水利信息化標準體系、安全體系、建設和運行管理機制、相關(guān)政策、投資和人才隊伍等[2]。

水利信息系統(tǒng)建設一般可劃分為前期立項、實施建設、運行管理3個階段。

前期立項一般可分為項目建議、可行性研究、初步設計3個步驟。

實施建設一般包括：項目分包、招標與合同簽署、條件準備、需求分析與確認、設備采購和安裝調(diào)試、總體和詳細設計、軟件開發(fā)和測試、系統(tǒng)安裝與調(diào)試、技術(shù)培訓、初步驗收、試運行、竣工驗收等環(huán)節(jié)。

運行管理一般包括：管理組織與經(jīng)費的落實、管理制度或辦法的制定、運行考核等內(nèi)容。

前期立項階段的3個步驟中，項目建議書應依據(jù)經(jīng)批準或?qū)彶榈乃畔⒒?guī)劃、相關(guān)規(guī)劃或主管部門批復的相關(guān)文件等進行編制，是項目立項的依據(jù)；可行性研究應依據(jù)水利信息化規(guī)劃、相關(guān)項目規(guī)劃、項目建議書等進行編制，是進行初步設計的依據(jù)；初步設計應依據(jù)可行性研究報告或項目建議書進行編制，是進行項目建設和下達投資的依據(jù)。由此可見，水利信息化建設項目的前期工作關(guān)系到項目能否立項，影響到項目的實施建設和運行管理，決定了項目建設成敗的關(guān)鍵，對項目建設過程和項目建設成敗起著舉足輕重的作用。

2 前期工作階段劃分及各自側(cè)重所要解決的問題

從水利信息化項目建設管理的整體來看，“項目建議”、“可行性研究”和“初步設計”分別說明或解決了水利信息化建設項目前期工作中同一問題的3個不同層次。

項目建議階段主要應說明項目立項的必要性，即解決“為什么做”的問題。主要是根據(jù)規(guī)劃，從提高管理決策水平，發(fā)揮工程效益，增強服務能力等方面論證建設項目的重要性和必要性，初步確定項目建設的目標與任務，做出初步的投資估算。

項目可行性研究階段主要應論證項目建設的可行性，即解決“能不能做”的問題。主要是在初步調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)狀條件出發(fā)，從技術(shù)、經(jīng)濟、管理、環(huán)境等方面，進一步分析論證項目建設的可行性，并通過多方案比選找到一個最佳的建設方案，并在最佳方案的基礎(chǔ)上，進一步明確項目建設目標、規(guī)模、功能和投資估算等。

項目初步設計階段主要是對可行性研究確定的建設方案設計給出技術(shù)實現(xiàn)方案，即解決“怎么做”的問題。主要是進一步細化業(yè)務需求，從總體結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)劃分、系統(tǒng)配置、系統(tǒng)集成、分項實施等角度完整地設計整個項目建設的技術(shù)方案和投資概算及計劃等。

由此可見，3個層次所需應用的技術(shù)基本相同，只是解決問題的側(cè)重與深度有差別。

3 前期工作相關(guān)標準的運用

3.1 前期工作相關(guān)標準的主要作用

《水利信息系統(tǒng)項目建議書編制規(guī)定》（SL/Z346-2006）、《水利信息系統(tǒng)可行性研究報告編制規(guī)定》（SL/Z331-2005）、《水利信息系統(tǒng)初步設計報告編制規(guī)定》（SL/Z332-2005）3個標準均按照《指南》和《水利技術(shù)標準編寫規(guī)定》（SL1-2002）的有關(guān)要求制訂，重點在于規(guī)范水利信息系統(tǒng)項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告的編制，提出各報告的主要內(nèi)容和深度要求。其主要技術(shù)內(nèi)容包括：報告編制基本規(guī)定；報告編制大綱和主要內(nèi)容；報告編排與印制要求。

項目建議書是依據(jù)經(jīng)批準或?qū)彶榈乃畔⒒?guī)劃、相關(guān)規(guī)劃或主管部門批復的相關(guān)文件等進行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[3]：

1）通過調(diào)查現(xiàn)狀，論證項目建設的必要性；

2）提出需求，確定項目的建設目標（包括分期目標）、原則、范圍、規(guī)模、任務、地點和工期；

3）提出項目建設方案，確定建設內(nèi)容及主次順序；

4）提出項目實施計劃、投資估算和資金籌措方案；

5）提出項目建設、運行維護等管理方案；

6）從技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境和社會條件等方面歸納總結(jié)項目建設的合理性。

可行性研究報告應依據(jù)水利信息化規(guī)劃、相關(guān)項目規(guī)劃、項目建議書等進行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[4]：

1）對現(xiàn)狀和需求進行調(diào)查分析，論證項目建設的必要性；

2）確定項目的建設目標、范圍、任務和原則；

3）提出可能選擇的多種建設方案；

4）綜合比選論證，確定項目建設方案；

5）提出建設與運行管理方案；

6）說明建設方案的軟硬件配置及相應的配套工程，估算項目投資；

7）從技術(shù)、經(jīng)濟、管理和社會條件等方面論證項目建設方案的可行性。

初步設計報告是進行項目建設的重要依據(jù)，應依據(jù)可行性研究報告或項目建議書進行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[5]：

1）詳細描述用戶需求、系統(tǒng)建設目標與任務，明確業(yè)務處理流程、數(shù)據(jù)流程和功能、性能需求；

2）根據(jù)系統(tǒng)需求分析，設計系統(tǒng)的總體結(jié)構(gòu)；

3）根據(jù)系統(tǒng)的組成和技術(shù)特點，進行系統(tǒng)劃分，并對各組成部分進行設計；

4）根據(jù)系統(tǒng)設計，確定系統(tǒng)集成方案、軟硬件配置及配套設施；

5）提出項目建設與運行管理方案；

6）編制項目投資概算和實施計劃。

3.2 前期工作相關(guān)標準一些內(nèi)容的思考

項目建議書共包括12章，可行性研究報告共包括10章，初步設計報告共包括9章。其中，標注為“*”的內(nèi)容可根據(jù)需要取舍，當篇幅過長時，標注為“@”的內(nèi)容可單獨抽出作為附件。對比3個技術(shù)標準的正文可以看出，有些內(nèi)容在前期工作的3個階段都會涉及到，下面結(jié)合實際工作中的運用，談談這些內(nèi)容在這3個階段中的側(cè)重與區(qū)別：

1）必要性

項目建議書中有一章是“建設必要性”，可行性研究報告中有一章是“項目建設的必要性”。其中：項目建議書要全面闡述項目建設的必要性，必要性是項目建議書階段最主要的內(nèi)容；可行性研究報告的必要性是在項目建議書必要性的基礎(chǔ)上，重點闡述項目實施后預期能達到的效果等。

2）建設目標與任務

項目建議書中總體建設方案有“總體目標及分期目標”，在本期建設方案中有“本期建設目標”，可行性研究報告和初步設計報告中均有“建設目標與任務”。其中，項目建議書側(cè)重明確總體目標及分期目標的基礎(chǔ)上，提出本期項目建設目標；可行性研究報告和初步設計報告則應進一步細化本期建設目標，并具體到每項建設任務的目標。

3）需求

項目建議書中有一章“系統(tǒng)需求”，可行性研究報告中“建設的必要性”中有一節(jié)“需求描述”，初步設計報告中有一章“需求分析”。其中：項目建議書的重點是行業(yè)發(fā)展、管理水平與能力提升、工程效益發(fā)揮等方面的需求；可行性研究報告重點在業(yè)務管理的具體需求；初步設計報告重點是系統(tǒng)的功能需求、性能需求及實現(xiàn)方式。

4）建設或建議方案

項目建議書中有“總體建設方案”、“本期建設方案”，可行性研究報告有“建議方案”、“方案比選”，初步設計報告中有“實現(xiàn)方案”。其中：項目建議書階段首先是針對總目標的總體方案，本期建設方案是本期目標的實現(xiàn)方案，是總體方案的組成部分；可行性研究報告是對項目建議書批復確定的建設內(nèi)容的多個實現(xiàn)方案的比較論證；初步設計是對可行性研究確定的方案進行設計，是技術(shù)實現(xiàn)方案。

5）項目投資

3個階段都有項目建設投資。其中，項目建議書是估算，初步匡算項目各部分的建設投資，不要求非常準確；可行性研究報告的估算是在一定測算依據(jù)的基礎(chǔ)上，進行各部分的投資測算，準確性比項目建議書的投資概算高；初步設計報告中是概算，在項目建設內(nèi)容明確的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)定額和規(guī)范，進行項目建設投資詳細測算。項目建議書和可行性研究報告中預備費的取費可略高一點，為初步設計階段的微調(diào)留點空間。

6）招標方案

項目建議書和可行性研究報告都在“建設管理”中有一節(jié)是“招標方案”，初步設計報告中有一章叫“招標方案”。其中：項目建議書這一節(jié)為可選項，可以說明項目建設的招標方案原則意見；可行性研究報告的招標方案可做到任務分包；初步設計是招標設計的依據(jù)，就應明確整個項目的單項工程劃分、招標方式、招標的先后順利，并說明相應的依據(jù)。

7）建設與運行管理

項目建議書、可行性研究報告和初步設計報告都有一章是“建設與運行管理”。其中，項目建議書中明確項目建設主管單位、法人單位和未來系統(tǒng)運行管理的初步考慮；可行性研究中不僅要提出建設管理方案，而且要說明理由，即為什么是由誰來負責建設，誰來負責運行管理等；初步設計中要具體落實分工職責，系統(tǒng)運行經(jīng)費來源等。

8）實施計劃

項目建議書、可行性研究和初步設計中都有項目的實施計劃，即工期與進度。其中，項目建議書主要應劃分項目實施階段，并說明大概完成的時間；可行性研究報告中不僅要做出計劃安排，還要對計劃安排進行說明，對計劃能不能完成進行論述；初步設計中則應按照單項工程的先后關(guān)系，畫出干特圖，計劃實施更具操作性。

9）效益分析與評價

項目建議書中有一章是“效益分析”，可行性研究中有一章是“效益分析與評價”。原則上可行性研究中對“效益分析與評價”要求更具體更全面。

10）結(jié)論與建議

項目建議書和可行性研究中均有一章是“結(jié)論與建議”。項目建議書提出原則的意見，可行性研究報告要說明可行性研究論證的結(jié)論意見。

4 結(jié)語

綜上所述，項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告是水利信息化建設項目前期工作的逐步深化，且各有側(cè)重。其中，項目建議書側(cè)重于戰(zhàn)略性建議；可行性研究是對戰(zhàn)略性建議的研究和論證；初步設計則是針對戰(zhàn)略性建議的戰(zhàn)術(shù)性約定，明確具體什么事情用什么方法做。若有跨階段編制報告的，前階段報告中相應的內(nèi)容都要補齊，比如：若是可行性研究報告代項目建議書，則在可行性研究報告中也要論述項目建設的必要性；若是直接進行初步設計或編制實施方案，則在初步設計報告和實施方案中也應包含項目建設的必要性及多個實現(xiàn)方案的比選和論證等。

水利信息化建設項目前期文檔編制的3個標準僅是指導性的技術(shù)規(guī)范，在充分理解好規(guī)范基本要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同項目的技術(shù)特點和應用需要，應靈活地、合理地運用。當然，3個標準隨著在實踐中不斷的運用，也需要進一步進行完善和修訂。

[1] 艾萍，常志華，季笠，等.水利信息化建設項目前期文檔編制指南[M].北京：水利部水利信息中心，2007.

[2] 水利部.水規(guī)計[2003]456號 全國水利信息化規(guī)劃[S].北京：水利部，2003.

[3] 水利部.SL/Z346-2006水利信息系統(tǒng)項目建議書編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2006.

[4] 水利部.SL/Z331-2005水利信息系統(tǒng)可行性研究報告編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2005.

[5] 水利部.SL/Z332-2005水利信息系統(tǒng)初步設計報告編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2005.