曾 焱，季 笠

（1.水利部水利信息中心，北京 100053；2.水利部太湖局水利發(fā)展研究中心，上海 200434）

伴隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，水利信息化建設(shè)取得了豐碩的成果，成為現(xiàn)代水事活動(dòng)的重要支撐，成為帶動(dòng)水利現(xiàn)代化的重要力量。以往水利信息化建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和建設(shè)管理基本上是參照水利工程的有關(guān)規(guī)范在執(zhí)行，沒有專門的水利信息化建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批和建設(shè)管理方面的規(guī)范。由于水利信息化建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和管理上與水利工程存在明顯差異，在實(shí)踐中沿用水利工程建設(shè)的有關(guān)規(guī)范存在明顯不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告等文檔格式多樣，內(nèi)容詳略程度和深度不一等現(xiàn)象，增加了項(xiàng)目審查、審批、建設(shè)與管理等方面的難度。因此，為規(guī)范水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期文檔的編制，提高水利信息化建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、規(guī)范化管理的水平和效率，水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在《水利信息化標(biāo)準(zhǔn)指南（一）》（以下簡稱《指南》）的規(guī)劃與前期工作標(biāo)準(zhǔn)中，安排制訂水利信息化規(guī)劃及水利信息系統(tǒng)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)范等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以提高水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期工作的質(zhì)量，保障水利信息化項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

水利信息系統(tǒng)項(xiàng)目建議書編制規(guī)定（SL/Z346-2006）、水利信息系統(tǒng)可行性研究報(bào)告編制規(guī)定（SL/Z331-2005）、水利信息系統(tǒng)初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)定（SL/Z332-2005）3個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的正式頒布實(shí)施，是規(guī)范水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期文檔編制的基本依據(jù)。但作為行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這3個(gè)指導(dǎo)性技術(shù)文件僅是文檔編制最基礎(chǔ)的技術(shù)規(guī)約，而不是文檔編制的指南。在水利信息化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、可行性研究和初步設(shè)計(jì)工作中，具體的技術(shù)原則與方法，并不是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠詳細(xì)規(guī)定的內(nèi)容，而這些技術(shù)原則與方法的應(yīng)用是否適當(dāng)與合理，直接關(guān)系到前期文檔的質(zhì)量，更是項(xiàng)目成功實(shí)施的根本保證[1]。

1 前期工作在水利信息化項(xiàng)目建設(shè)中的重要性

由于水利信息化建設(shè)主要是圍繞滿足水利業(yè)務(wù)的需求，建設(shè)或開發(fā)各類應(yīng)用目標(biāo)的信息系統(tǒng)，因此，通常將水利信息化建設(shè)項(xiàng)目通稱為“水利信息系統(tǒng)”[1]，水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期立項(xiàng)階段的3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也被命名為水利信息系統(tǒng)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)定。根據(jù)水利信息化綜合體系，水利信息系統(tǒng)主要包括水利信息基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)應(yīng)用及信息化保障環(huán)境等。其中，水利信息基礎(chǔ)設(shè)施指信息采集設(shè)施、水利信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心等；水利業(yè)務(wù)應(yīng)用指建立在基礎(chǔ)設(shè)施之上，用于滿足各類水利業(yè)務(wù)應(yīng)用功能的軟件；水利信息化保障環(huán)境指水利信息化標(biāo)準(zhǔn)體系、安全體系、建設(shè)和運(yùn)行管理機(jī)制、相關(guān)政策、投資和人才隊(duì)伍等[2]。

水利信息系統(tǒng)建設(shè)一般可劃分為前期立項(xiàng)、實(shí)施建設(shè)、運(yùn)行管理3個(gè)階段。

前期立項(xiàng)一般可分為項(xiàng)目建議、可行性研究、初步設(shè)計(jì)3個(gè)步驟。

實(shí)施建設(shè)一般包括：項(xiàng)目分包、招標(biāo)與合同簽署、條件準(zhǔn)備、需求分析與確認(rèn)、設(shè)備采購和安裝調(diào)試、總體和詳細(xì)設(shè)計(jì)、軟件開發(fā)和測試、系統(tǒng)安裝與調(diào)試、技術(shù)培訓(xùn)、初步驗(yàn)收、試運(yùn)行、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。

運(yùn)行管理一般包括：管理組織與經(jīng)費(fèi)的落實(shí)、管理制度或辦法的制定、運(yùn)行考核等內(nèi)容。

前期立項(xiàng)階段的3個(gè)步驟中，項(xiàng)目建議書應(yīng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)或?qū)彶榈乃畔⒒?guī)劃、相關(guān)規(guī)劃或主管部門批復(fù)的相關(guān)文件等進(jìn)行編制，是項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)；可行性研究應(yīng)依據(jù)水利信息化規(guī)劃、相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目建議書等進(jìn)行編制，是進(jìn)行初步設(shè)計(jì)的依據(jù)；初步設(shè)計(jì)應(yīng)依據(jù)可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目建議書進(jìn)行編制，是進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和下達(dá)投資的依據(jù)。由此可見，水利信息化建設(shè)項(xiàng)目的前期工作關(guān)系到項(xiàng)目能否立項(xiàng)，影響到項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)和運(yùn)行管理，決定了項(xiàng)目建設(shè)成敗的關(guān)鍵，對項(xiàng)目建設(shè)過程和項(xiàng)目建設(shè)成敗起著舉足輕重的作用。

2 前期工作階段劃分及各自側(cè)重所要解決的問題

從水利信息化項(xiàng)目建設(shè)管理的整體來看，“項(xiàng)目建議”、“可行性研究”和“初步設(shè)計(jì)”分別說明或解決了水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期工作中同一問題的3個(gè)不同層次。

項(xiàng)目建議階段主要應(yīng)說明項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性，即解決“為什么做”的問題。主要是根據(jù)規(guī)劃，從提高管理決策水平，發(fā)揮工程效益，增強(qiáng)服務(wù)能力等方面論證建設(shè)項(xiàng)目的重要性和必要性，初步確定項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)，做出初步的投資估算。

項(xiàng)目可行性研究階段主要應(yīng)論證項(xiàng)目建設(shè)的可行性，即解決“能不能做”的問題。主要是在初步調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)狀條件出發(fā)，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、環(huán)境等方面，進(jìn)一步分析論證項(xiàng)目建設(shè)的可行性，并通過多方案比選找到一個(gè)最佳的建設(shè)方案，并在最佳方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、規(guī)模、功能和投資估算等。

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段主要是對可行性研究確定的建設(shè)方案設(shè)計(jì)給出技術(shù)實(shí)現(xiàn)方案，即解決“怎么做”的問題。主要是進(jìn)一步細(xì)化業(yè)務(wù)需求，從總體結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)劃分、系統(tǒng)配置、系統(tǒng)集成、分項(xiàng)實(shí)施等角度完整地設(shè)計(jì)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)方案和投資概算及計(jì)劃等。

由此可見，3個(gè)層次所需應(yīng)用的技術(shù)基本相同，只是解決問題的側(cè)重與深度有差別。

3 前期工作相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用

3.1 前期工作相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的主要作用

《水利信息系統(tǒng)項(xiàng)目建議書編制規(guī)定》（SL/Z346-2006）、《水利信息系統(tǒng)可行性研究報(bào)告編制規(guī)定》（SL/Z331-2005）、《水利信息系統(tǒng)初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)定》（SL/Z332-2005）3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均按照《指南》和《水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)定》（SL1-2002）的有關(guān)要求制訂，重點(diǎn)在于規(guī)范水利信息系統(tǒng)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告的編制，提出各報(bào)告的主要內(nèi)容和深度要求。其主要技術(shù)內(nèi)容包括：報(bào)告編制基本規(guī)定；報(bào)告編制大綱和主要內(nèi)容；報(bào)告編排與印制要求。

項(xiàng)目建議書是依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)或?qū)彶榈乃畔⒒?guī)劃、相關(guān)規(guī)劃或主管部門批復(fù)的相關(guān)文件等進(jìn)行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[3]：

1）通過調(diào)查現(xiàn)狀，論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性；

2）提出需求，確定項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)（包括分期目標(biāo)）、原則、范圍、規(guī)模、任務(wù)、地點(diǎn)和工期；

3）提出項(xiàng)目建設(shè)方案，確定建設(shè)內(nèi)容及主次順序；

4）提出項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、投資估算和資金籌措方案；

5）提出項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)等管理方案；

6）從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)條件等方面歸納總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)的合理性。

可行性研究報(bào)告應(yīng)依據(jù)水利信息化規(guī)劃、相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目建議書等進(jìn)行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[4]：

1）對現(xiàn)狀和需求進(jìn)行調(diào)查分析，論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性；

2）確定項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、范圍、任務(wù)和原則；

3）提出可能選擇的多種建設(shè)方案；

4）綜合比選論證，確定項(xiàng)目建設(shè)方案；

5）提出建設(shè)與運(yùn)行管理方案；

6）說明建設(shè)方案的軟硬件配置及相應(yīng)的配套工程，估算項(xiàng)目投資；

7）從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理和社會(huì)條件等方面論證項(xiàng)目建設(shè)方案的可行性。

初步設(shè)計(jì)報(bào)告是進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的重要依據(jù)，應(yīng)依據(jù)可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目建議書進(jìn)行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[5]：

1）詳細(xì)描述用戶需求、系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)，明確業(yè)務(wù)處理流程、數(shù)據(jù)流程和功能、性能需求；

2）根據(jù)系統(tǒng)需求分析，設(shè)計(jì)系統(tǒng)的總體結(jié)構(gòu)；

3）根據(jù)系統(tǒng)的組成和技術(shù)特點(diǎn)，進(jìn)行系統(tǒng)劃分，并對各組成部分進(jìn)行設(shè)計(jì)；

4）根據(jù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，確定系統(tǒng)集成方案、軟硬件配置及配套設(shè)施；

5）提出項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行管理方案；

6）編制項(xiàng)目投資概算和實(shí)施計(jì)劃。

3.2 前期工作相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一些內(nèi)容的思考

項(xiàng)目建議書共包括12章，可行性研究報(bào)告共包括10章，初步設(shè)計(jì)報(bào)告共包括9章。其中，標(biāo)注為“*”的內(nèi)容可根據(jù)需要取舍，當(dāng)篇幅過長時(shí)，標(biāo)注為“@”的內(nèi)容可單獨(dú)抽出作為附件。對比3個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的正文可以看出，有些內(nèi)容在前期工作的3個(gè)階段都會(huì)涉及到，下面結(jié)合實(shí)際工作中的運(yùn)用，談?wù)勥@些內(nèi)容在這3個(gè)階段中的側(cè)重與區(qū)別：

1）必要性

項(xiàng)目建議書中有一章是“建設(shè)必要性”，可行性研究報(bào)告中有一章是“項(xiàng)目建設(shè)的必要性”。其中：項(xiàng)目建議書要全面闡述項(xiàng)目建設(shè)的必要性，必要性是項(xiàng)目建議書階段最主要的內(nèi)容；可行性研究報(bào)告的必要性是在項(xiàng)目建議書必要性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡述項(xiàng)目實(shí)施后預(yù)期能達(dá)到的效果等。

2）建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)

項(xiàng)目建議書中總體建設(shè)方案有“總體目標(biāo)及分期目標(biāo)”，在本期建設(shè)方案中有“本期建設(shè)目標(biāo)”，可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告中均有“建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)”。其中，項(xiàng)目建議書側(cè)重明確總體目標(biāo)及分期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出本期項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)；可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告則應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化本期建設(shè)目標(biāo)，并具體到每項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的目標(biāo)。

3）需求

項(xiàng)目建議書中有一章“系統(tǒng)需求”，可行性研究報(bào)告中“建設(shè)的必要性”中有一節(jié)“需求描述”，初步設(shè)計(jì)報(bào)告中有一章“需求分析”。其中：項(xiàng)目建議書的重點(diǎn)是行業(yè)發(fā)展、管理水平與能力提升、工程效益發(fā)揮等方面的需求；可行性研究報(bào)告重點(diǎn)在業(yè)務(wù)管理的具體需求；初步設(shè)計(jì)報(bào)告重點(diǎn)是系統(tǒng)的功能需求、性能需求及實(shí)現(xiàn)方式。

4）建設(shè)或建議方案

項(xiàng)目建議書中有“總體建設(shè)方案”、“本期建設(shè)方案”，可行性研究報(bào)告有“建議方案”、“方案比選”，初步設(shè)計(jì)報(bào)告中有“實(shí)現(xiàn)方案”。其中：項(xiàng)目建議書階段首先是針對總目標(biāo)的總體方案，本期建設(shè)方案是本期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方案，是總體方案的組成部分；可行性研究報(bào)告是對項(xiàng)目建議書批復(fù)確定的建設(shè)內(nèi)容的多個(gè)實(shí)現(xiàn)方案的比較論證；初步設(shè)計(jì)是對可行性研究確定的方案進(jìn)行設(shè)計(jì)，是技術(shù)實(shí)現(xiàn)方案。

5）項(xiàng)目投資

3個(gè)階段都有項(xiàng)目建設(shè)投資。其中，項(xiàng)目建議書是估算，初步匡算項(xiàng)目各部分的建設(shè)投資，不要求非常準(zhǔn)確；可行性研究報(bào)告的估算是在一定測算依據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行各部分的投資測算，準(zhǔn)確性比項(xiàng)目建議書的投資概算高；初步設(shè)計(jì)報(bào)告中是概算，在項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容明確的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)定額和規(guī)范，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)投資詳細(xì)測算。項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告中預(yù)備費(fèi)的取費(fèi)可略高一點(diǎn)，為初步設(shè)計(jì)階段的微調(diào)留點(diǎn)空間。

6）招標(biāo)方案

項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告都在“建設(shè)管理”中有一節(jié)是“招標(biāo)方案”，初步設(shè)計(jì)報(bào)告中有一章叫“招標(biāo)方案”。其中：項(xiàng)目建議書這一節(jié)為可選項(xiàng)，可以說明項(xiàng)目建設(shè)的招標(biāo)方案原則意見；可行性研究報(bào)告的招標(biāo)方案可做到任務(wù)分包；初步設(shè)計(jì)是招標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)，就應(yīng)明確整個(gè)項(xiàng)目的單項(xiàng)工程劃分、招標(biāo)方式、招標(biāo)的先后順利，并說明相應(yīng)的依據(jù)。

7）建設(shè)與運(yùn)行管理

項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告都有一章是“建設(shè)與運(yùn)行管理”。其中，項(xiàng)目建議書中明確項(xiàng)目建設(shè)主管單位、法人單位和未來系統(tǒng)運(yùn)行管理的初步考慮；可行性研究中不僅要提出建設(shè)管理方案，而且要說明理由，即為什么是由誰來負(fù)責(zé)建設(shè)，誰來負(fù)責(zé)運(yùn)行管理等；初步設(shè)計(jì)中要具體落實(shí)分工職責(zé)，系統(tǒng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源等。

8）實(shí)施計(jì)劃

項(xiàng)目建議書、可行性研究和初步設(shè)計(jì)中都有項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，即工期與進(jìn)度。其中，項(xiàng)目建議書主要應(yīng)劃分項(xiàng)目實(shí)施階段，并說明大概完成的時(shí)間；可行性研究報(bào)告中不僅要做出計(jì)劃安排，還要對計(jì)劃安排進(jìn)行說明，對計(jì)劃能不能完成進(jìn)行論述；初步設(shè)計(jì)中則應(yīng)按照單項(xiàng)工程的先后關(guān)系，畫出干特圖，計(jì)劃實(shí)施更具操作性。

9）效益分析與評價(jià)

項(xiàng)目建議書中有一章是“效益分析”，可行性研究中有一章是“效益分析與評價(jià)”。原則上可行性研究中對“效益分析與評價(jià)”要求更具體更全面。

10）結(jié)論與建議

項(xiàng)目建議書和可行性研究中均有一章是“結(jié)論與建議”。項(xiàng)目建議書提出原則的意見，可行性研究報(bào)告要說明可行性研究論證的結(jié)論意見。

4 結(jié)語

綜上所述，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告是水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期工作的逐步深化，且各有側(cè)重。其中，項(xiàng)目建議書側(cè)重于戰(zhàn)略性建議；可行性研究是對戰(zhàn)略性建議的研究和論證；初步設(shè)計(jì)則是針對戰(zhàn)略性建議的戰(zhàn)術(shù)性約定，明確具體什么事情用什么方法做。若有跨階段編制報(bào)告的，前階段報(bào)告中相應(yīng)的內(nèi)容都要補(bǔ)齊，比如：若是可行性研究報(bào)告代項(xiàng)目建議書，則在可行性研究報(bào)告中也要論述項(xiàng)目建設(shè)的必要性；若是直接進(jìn)行初步設(shè)計(jì)或編制實(shí)施方案，則在初步設(shè)計(jì)報(bào)告和實(shí)施方案中也應(yīng)包含項(xiàng)目建設(shè)的必要性及多個(gè)實(shí)現(xiàn)方案的比選和論證等。

水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期文檔編制的3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)僅是指導(dǎo)性的技術(shù)規(guī)范，在充分理解好規(guī)范基本要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)和應(yīng)用需要，應(yīng)靈活地、合理地運(yùn)用。當(dāng)然，3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)隨著在實(shí)踐中不斷的運(yùn)用，也需要進(jìn)一步進(jìn)行完善和修訂。

[1] 艾萍，常志華，季笠，等.水利信息化建設(shè)項(xiàng)目前期文檔編制指南[M].北京：水利部水利信息中心，2007.

[2] 水利部.水規(guī)計(jì)[2003]456號 全國水利信息化規(guī)劃[S].北京：水利部，2003.

[3] 水利部.SL/Z346-2006水利信息系統(tǒng)項(xiàng)目建議書編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2006.

[4] 水利部.SL/Z331-2005水利信息系統(tǒng)可行性研究報(bào)告編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2005.

[5] 水利部.SL/Z332-2005水利信息系統(tǒng)初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2005.