徐湖林 蔣紅星

1 概述

一條公路,特別是高等級公路,從項目的醞釀提出到建成交付使用,要經過許多階段和環(huán)節(jié),我國現(xiàn)行的公路基本建設程序有工程預可行性研究、工程可行性研究、初步設計、施工圖設計、招標投標、開工報告報批、項目施工、項目驗收、項目后評估等幾個過程。

隨著人們環(huán)保意識的提高和工程基本建設程序的不斷完善,考慮到可持續(xù)發(fā)展的要求,前期各項程序越來越細,工作要求越來越高,前期準備工作時間相對延長。充分考慮和估計項目前期工作內容和時間,可以為下一步工作安排和年度計劃科學決策提供合理的參考。前期工作是從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作,是基本建設程序中一個非常重要的階段。主要包括提出項目建議書、編制可行性研究報告、設計和編制工程概預算,以及按照管理權限提請有關單位審批等工作。

其中的工程可行性研究報告的編制和批復工作,又是前期工作中的關鍵工作。因為工程可行性研究報告編制和批復關聯(lián)著工程預可行性研究、項目建議書、土地預審、地質災害危險性評估和礦產壓覆評估、水土保持方案評估、環(huán)境影響評估、項目投資和貸款等一系列相關前置程序,這些相關程序和批文是發(fā)改委批復工程可行性研究報告的前置條件,這些前置條件制約著工程可行性研究報告的批復。因此,做好這些相關程序的評估和批復工作對項目建設具有重要意義。

2 工程可行性研究

項目工程可行性研究是通過對擬建線路的全面調查研究和工程勘察、測量等工作,進行技術、經濟論證,分析、判斷項目的技術可行性和經濟合理性,為工程項目的決策提供依據。列入國家高速公路規(guī)劃和省交通規(guī)劃的重要項目等大型高速公路項目可行性研究一般分為預可行性研究和可行性研究兩個階段。

工程預可行性研究和工程可行性研究是項目前期工作的主體,也是項目開展其他相關前期工作的基礎,是項目繼續(xù)開展設計、征遷、施工等后續(xù)工作的依據。

預可行性研究在內容結構上和可行性研究基本一致,但論證依據的詳細程度,數據資料的準確程度要求不如可行性研究高。預可行性研究的重點在于論證項目建設的必要性和項目建設對于經濟社會發(fā)展的重要意義;并為項目建議書提供科學依據。

現(xiàn)階段,預可行性研究報告及項目建議書批文是開展規(guī)劃選址、地質災害危險性評估、礦產壓覆儲量評估、水土保持方案評估、環(huán)境影響評估、土地預審查等各項前期相關程序的依據,這些前期相關程序為發(fā)改委批復項目工程可行性研究報告提供支撐。

項目工程可行性研究一般包括項目的背景、現(xiàn)狀及問題、發(fā)展預測、公路建設標準及規(guī)模、建設條件和方案比較、投資估算和資金籌措、實施計劃、財務評價、建議等,重點是高速公路線位方案比較論證、項目的投資風險與效益評價,最終確定項目“可行”或“不可行”。

國家高速公路規(guī)劃網中的高速公路項目工程可行性研究報告一般由國家發(fā)改委審批,非國家高速公路規(guī)劃網中項目一般可由省發(fā)改委審批。

3 項目土地預審

土地預審是國土部門對擬建高速公路項目占地是否符合土地利用總體規(guī)劃、占用基本農田規(guī)模、是否合理和集約利用土地、是否符合國家供地政策等用地情況進行土地批復前的預先審查和批復,簡稱土地預審。土地預審的依據是高速公路項目預可行性研究報告擬建的高速公路線位和項目建議書批文控制線路規(guī)模的用地。土地預審由項目公司或其代理單位如地方交通局向土管部門申報,縣、市、省各級土管部門審查認定,最后由省國土廳轉報國土資源部批復,非國高網項目也可由省國土廳直接批復。

高速公路工程《建設項目選址意見書》是土地預審的前置條件之一。由項目公司或其代理單位向規(guī)劃部門申報,對擬建高速公路項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的,頒發(fā)《建設項目選址意見書》,否則要求擬建高速公路調整線位,直至符合城鄉(xiāng)規(guī)劃,再行頒發(fā)選址意見書。

對占用基本農田超過1/3的項目,要求委托土地咨詢單位編制《高速公路建設工程用地合理性論證報告》。根據土地有關法規(guī)的要求,國土資源部或其委托的下屬國土部門組織專家對該報告進行審查論證。

4 地質災害危險性評估和礦產壓覆評估

地質災害危險性評估和壓覆礦產儲量評估的編制依據是高速公路項目預工程可行性研究報告和項目建議書批文;由業(yè)主或其代理單位如地方交通局委托符合資質要求的咨詢單位完成。高速公路的地質災害危險性評估和壓覆礦產儲量評估為一級評估,要求具有地質災害防治工程勘察甲級資質的單位進行評估并編制報告。

地質災害危險性評估和壓覆礦產評估主要包括現(xiàn)場踏勘、報告編制、報告評審、報批等過程。評估現(xiàn)場踏勘調查要求對全路段中線兩側500 m范圍進行調查,如果調查存在不良地質狀況或中線兩側300 m之內存在壓覆礦產,則應及時通知業(yè)主和設計單位,設計單位根據地質鉆探資料進行復核印證,確認不良地質路段后進行合理的線位調整,或采取進一步科學設計方案。

地質災害危險性評估報告和壓覆礦產儲量評估報告及其批文為土地部門審批土地的前置條件,也是工可批復的前置條件。

5 水土保持方案評估

水土保持方案評估是根據高速公路建設對沿線水系的影響,以及可能造成的水土流失提出水土保護方案和水土保護措施,以避免高速公路工程建設造成水土流失等危害,保護沿線環(huán)境。

水土保持方案評估的依據也是高速公路項目預工程可行性研究報告和項目建議書批文;由業(yè)主委托符合水土保持評估資質要求的咨詢單位完成。高速公路的水土保持方案評估為一級評估,要求具有開發(fā)建設項目水土保持方案甲級資質的單位進行評估。

水土保持方案報告編制前必須踏勘現(xiàn)場,調查有關水文資料,并根據需要對有關項目進行監(jiān)測。其主要敏感點為江河水系、橋隧結構物、取棄土場、服務區(qū)及收費站排水等,重點防止取、棄土方或邊坡水土流失。

水土保持方案報告編制時間較長,因為有關項目數據必須通過一定的時間監(jiān)測,同時報告編制內容較細,需逐步完善。水土保持方案報告書的關于取、棄土場等結論性內容還將向環(huán)境影響評估報告書編制單位匯總。

6 環(huán)境影響評估

環(huán)境影響評估是根據高速公路建設及使用可能對周圍生態(tài)環(huán)境造成的影響進行評估并提出相應的環(huán)保措施。

環(huán)境影響評估的依據也是高速公路項目預工程可行性研究報告和項目建議書批文;由業(yè)主委托具有環(huán)境影響評估資格的評估單位完成。高速公路的環(huán)境影響評估為一級評估,要求具有建設項目環(huán)境影響評價甲級資質的單位完成。

環(huán)境影響評估的是高速公路建設及使用對水環(huán)境、聲環(huán)境、空氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的影響評估。

根據國家環(huán)保部有關環(huán)境影響評估程序的要求,環(huán)境影響評估開始時,對擬建高速公路項目的基本情況、環(huán)境影響評估單位及其環(huán)境影響評估業(yè)務內容均應進行公示;報告書編制完成后,對建設項目的環(huán)境影響評估結論進行公示。公示媒體的覆蓋面要求與高速公路擬建線位所經過的行政區(qū)域面相同。

環(huán)境影響報告評審會由國家環(huán)保部環(huán)境工程評估中心主持,一般也在擬建高速公路的地方召開,便于專家踏勘現(xiàn)場。

環(huán)境影響評估起初在初步設計階段進行,由于宏觀調控或前期程序的進一步嚴謹,提前到工程可行性研究報告批復之前,作為工程可行性研究報告批復的前置條件。環(huán)境影響評估過程當中,報告編制單位或環(huán)保部門往往要求業(yè)主提供1/2000的地形圖。

7 項目投資與貸款

目前我國高速公路建設的投資方式有政府還貸型和經營型。政府還貸型是政府利用貸款或向企業(yè)、個人有償集資建設公路,政府還貸型高速公路的收費期限最長不得超過15年。經營型是國內外經濟組織投資建設高速公路,經營性高速公路的收費期限最長不得超過25年;國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經營性公路收費期限,最長不得超過30年。政府還貸型高速公路項目建設,國家將給予一定補助,但收費期限較短,經營性高速公路項目沒有補助,但收費期限較長。

根據最新的項目前期報批程序要求,工程可行性研究必須由高速公路業(yè)主項目公司自行申報,國家或省發(fā)改委批復,不得委托前期代理單位申報。因此,前期必須明確投資主體。我國的高速公路投資主體以國資為主,也有私營企業(yè)。

8 結語

根據公路建設規(guī)劃和經濟社會發(fā)展需要啟動高速公路項目前期工作,首先是編制工程預可行性研究報告,并向發(fā)改委報批項目建議書;其次展開地質災害危險性評估、礦產壓覆評估、水土保持評估、環(huán)境影響評估、土地預審等各項工程可行性研究報告批復的相關程序的工作,并取得各個相關部門的批文;最后工程可行性研究報告和各相關前置程序批文一起報國家發(fā)改委審批。

各相關前置程序工作的依據是項目的預工程可行性研究報告和項目建議書批文。由于各項前置程序工作緊密聯(lián)系,一環(huán)扣一環(huán),如水土保持評估的結論至少需提前1個月向環(huán)境影響報告匯總,因此各項前置程序工作必須有序均衡推進,同時各項前置程序工作之間要加強橫向聯(lián)系和溝通。由于各項前置程序批文均為工程可行性研究報告批復的前置支撐性文件,每一道程序都是致關重要的,是工程可行性研究報告批復不可或缺的條件,因此要重視前置程序工作的各個環(huán)節(jié),同時根據各項程序需要的時間,提早安排工作,以防止影響緊迫的前期工可報批時間。

[1] 鄧湘河.淺談公路工程實施性施工組織設計編制[J].山西建筑,2009,35(12):206-207.