王洪翔 王天波

在高校擴(kuò)招、多元化辦學(xué)和堅(jiān)持新型工業(yè)化道路的大背景下,大學(xué)城(university town)作為高校拓展空間的主要途徑,社會(huì)力量筑巢引鳳的理想平臺(tái)和城市構(gòu)筑智力高地的有效措施而蓬勃發(fā)展起來,并取得了有目共睹的成績(jī)。大學(xué)城成為繼開發(fā)區(qū)之后我國(guó)城市建設(shè)中的熱點(diǎn),有合理的現(xiàn)實(shí)需求,不必因建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題而懷疑它存在的必要性。但是,大學(xué)城日益突顯出來的建設(shè)用地失控也絕不容忽視。

1 大學(xué)城建設(shè)總量失控的原因

1.1 審批制度的缺失

多頭審批和立項(xiàng)條件不明確是致使大學(xué)城建設(shè)總量失控的首要原因。國(guó)土資源部的調(diào)研表明,除教育部直屬高校建設(shè)大學(xué)城由教育部審批和個(gè)別大學(xué)城是經(jīng)科技部批準(zhǔn)外,其余多數(shù)大學(xué)城是由地方有關(guān)部門審批,如省、市、縣政府及省計(jì)委、省教委等[2]。帶有明顯地方政府導(dǎo)向的多頭審批,導(dǎo)致各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制和宏觀統(tǒng)籌,使得國(guó)家對(duì)大學(xué)城的監(jiān)管形同虛設(shè)。在審批過程中,對(duì)大學(xué)城項(xiàng)目的立項(xiàng)條件和程序沒有一個(gè)統(tǒng)一而明確的規(guī)定,使得許多不具備條件的城市盲目建設(shè)大學(xué)城,以致城市財(cái)政面臨危機(jī)。

1.2 政府競(jìng)爭(zhēng)的誤導(dǎo)

大學(xué)城的功能不僅在于擴(kuò)大高等教育規(guī)模,滿足高等教育大眾化的需求,而且在于拉動(dòng)消費(fèi)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),培育高科技產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),調(diào)整城市布局、打造現(xiàn)代化人居環(huán)境[4]。大學(xué)城在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)方面的積極作用,必然引起各級(jí)政府的高度關(guān)注和濃厚興趣。在“人無我有,人有我優(yōu)”競(jìng)爭(zhēng)理念的指導(dǎo)下,各地政府或直接主持大學(xué)城建設(shè),或出臺(tái)零地價(jià)、低地價(jià)政策推動(dòng)城市中的地區(qū)高校遷往郊外,千方百計(jì)為大學(xué)城建設(shè)開綠燈,想方設(shè)法擠進(jìn)“大學(xué)城熱”這班車。政府在大學(xué)城建設(shè)中的主導(dǎo)地位,加劇了我國(guó)大學(xué)城建設(shè)總量失控的程度。

1.3 教育產(chǎn)業(yè)化的曲解

教育產(chǎn)業(yè)化概念的初衷,是為了解決教育投資不足和啟動(dòng)教育消費(fèi)市場(chǎng)?？墒?實(shí)踐中部分地方政府曲解了教育產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)涵,只看到教育產(chǎn)業(yè)化啟動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)的作用,而否認(rèn)了自己本應(yīng)承擔(dān)的投資教育的責(zé)任,甚至還產(chǎn)生了通過教育創(chuàng)收來擴(kuò)大財(cái)政的作法。誠(chéng)然,教育消費(fèi)對(duì)于發(fā)展地方第三產(chǎn)業(yè)具有明顯而巨大的拉動(dòng)作用,按一名大學(xué)生及其帶動(dòng)的最終消費(fèi)為1.2萬元/年計(jì),一個(gè)擁有50 000名學(xué)生的大學(xué)城每年都能創(chuàng)造6億元的內(nèi)需。如果再加上收費(fèi),大學(xué)城的經(jīng)濟(jì)效益就更為可觀。在只有利益而不必負(fù)責(zé)的狀態(tài)下,興建大學(xué)城成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“良藥”,必然造成城市不管是否具備條件競(jìng)相建設(shè)大學(xué)城的局面。

2 大學(xué)城用地結(jié)構(gòu)失衡的原因

大學(xué)城用地結(jié)構(gòu)失衡,是指大學(xué)城建設(shè)中公益性用地與經(jīng)營(yíng)性用地的比例與土地交易登記時(shí)相差懸殊。大學(xué)城中大量公益性用地被暗地里轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性用地,擠占了教育設(shè)施的發(fā)展空間。于是,為了容納既定的招生規(guī)模,地方政府不得不增加大學(xué)城用地,致使大學(xué)城用地“規(guī)模超大化”。

2.1 開發(fā)模式的必然結(jié)果

在我國(guó)大學(xué)城建設(shè)中,相當(dāng)一部分是采用社會(huì)投入主導(dǎo)型開發(fā)模式。在經(jīng)營(yíng)中,出租教學(xué)樓、學(xué)生公寓、文化體育設(shè)施、商業(yè)服務(wù)設(shè)施的收入剛好相當(dāng)于投資公司每年需要投入的物資管理費(fèi)用、支付貸款利息等[6],無法收回投資,更不用說得到合理的回報(bào)。于是,投資公司在地方政府的默許下,只好將部分公益性用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā),獲得必要的資本收益?？梢?現(xiàn)行主流的大學(xué)城開發(fā)模式必然造成用地結(jié)構(gòu)失控,迫使投資公司用“零地價(jià)”土地開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目以彌補(bǔ)損失。

2.2 城市經(jīng)營(yíng)的負(fù)面效用

在現(xiàn)有財(cái)政體制、干部考核體系和GDP至上思想的影響下,城市經(jīng)營(yíng)必然促使地方政府把取得經(jīng)營(yíng)收益放在首位,而不惜損害甚至犧牲社會(huì)效益和環(huán)境效益。擴(kuò)大城市經(jīng)營(yíng)收益的便捷途徑就是出租土地,而“大學(xué)板塊”又常常是房地產(chǎn)開發(fā)中的黃金板塊,所以在大學(xué)城中搞經(jīng)營(yíng)性開發(fā)同樣得到地方政府的支持。政府以辦教育為名征得土地后用作房地產(chǎn)開發(fā)的做法,加劇了大學(xué)城用地結(jié)構(gòu)的失衡。

3 大學(xué)城開發(fā)強(qiáng)度過低的原因

新建大學(xué)城中校園開發(fā)強(qiáng)度、平均建筑密度遠(yuǎn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),而生均綠地面積又遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),土地使用集約程度有待提高。

3.1 追求校園形象

高校收費(fèi)以后,生源質(zhì)量、招生規(guī)模同學(xué)校發(fā)展休戚相關(guān)。為了得到優(yōu)質(zhì)考生、實(shí)現(xiàn)招生計(jì)劃,高校之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。美化校園環(huán)境,改善學(xué)校形象成為增加學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力的重要環(huán)節(jié)。在大學(xué)城建設(shè)中,大廣場(chǎng)、大草坪、大水面成為潮流,校園環(huán)境公園化成為時(shí)尚,造成建筑密度偏低、生均綠地指標(biāo)過高,大學(xué)城建設(shè)初期節(jié)約土地的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3.2 過量預(yù)留空間

根據(jù)教育部的研究,1999年以來高校招生規(guī)?！熬畤娛健痹鲩L(zhǎng)的勢(shì)頭不會(huì)維持太長(zhǎng)。從1990年～2004年間,高校在校生比例雖然保持了一定幅度的增長(zhǎng),但高中、初中、小學(xué)和幼兒園階段在校生比例的增長(zhǎng)幅度卻不大,小學(xué)和幼兒園在校生人數(shù)近7年來還呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。高校招生規(guī)模不可能長(zhǎng)期維持直線增長(zhǎng),應(yīng)該根據(jù)人口的發(fā)展而有一個(gè)穩(wěn)定的值。

可是,近5年來高校招生人數(shù)呈“登階狀”逐年增加的趨勢(shì),讓地方教育主管部門和部分高校領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷,各高校都制定了十分宏偉的發(fā)展規(guī)劃,在征地過程中預(yù)留了過多的發(fā)展空間。鑒于對(duì)未來發(fā)展的樂觀估計(jì)和現(xiàn)實(shí)中征地手續(xù)難辦等因素,幾乎所有高校的征地面積都遠(yuǎn)超過實(shí)際需要。

3.3 欲謀經(jīng)營(yíng)土地

在老校區(qū)土地置換過程中,學(xué)校分享了經(jīng)營(yíng)土地帶來的巨大收益。在新校區(qū)建設(shè)中也盡可能多占土地,以備將來進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)。另外,城市間為爭(zhēng)取高校進(jìn)駐,不但土地價(jià)格十分便宜,而且對(duì)其征地規(guī)模管理相當(dāng)寬松,即使知道用地過多也不加干涉。高校征地中的不純動(dòng)機(jī)和地方政府的遷就行為,造成高校校園面積過大、開發(fā)強(qiáng)度不高。

4 結(jié)語

大學(xué)城建設(shè)用地規(guī)模的失控,是在缺少統(tǒng)一規(guī)劃和有效監(jiān)控的條件下,追求政績(jī)的地方政府、尋求利潤(rùn)的投資商和盲目求大的高校同盟共謀的必然結(jié)果,國(guó)家教育主管部門、地方政府、投資商和高校都難以推托責(zé)任。在大學(xué)城現(xiàn)象“退燒”之后,理性、冷靜地總結(jié)教訓(xùn)、剖析原因不是為了指責(zé)某一部門,而是為了認(rèn)清城市問題的復(fù)雜性,在今后出現(xiàn)新的城市功能體時(shí),國(guó)家相關(guān)部門和地方城市政府能夠同心協(xié)力、未雨綢繆,及時(shí)制定政策調(diào)控開發(fā)商和利益集團(tuán)的行為,保護(hù)公眾利益,減少市場(chǎng)的非理性所帶來的巨大浪費(fèi)。

[1]董 勇.國(guó)內(nèi)大學(xué)城的現(xiàn)狀、存在的問題及發(fā)展趨勢(shì)[J].浙江教育學(xué)院學(xué)報(bào),2005(3):20-22.

[2]張 晏.大學(xué)城用地透視[EB].http://www.zjol.10m.cn/gb/node2/node118472/userobject 15ai3013072.html.

[3]高尚全.政府改革主要是調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系[N].南方周末,2005-11-17.

[4]曾國(guó)平.大學(xué)城的外部效應(yīng)及其發(fā)展對(duì)策[J].高教探索,2004(4):9-11.

[5]邱登科.大學(xué)城房地產(chǎn)熱可能面臨整治[N].粵港信息時(shí)報(bào),2004-06-04.

[6]九大學(xué)城審計(jì)結(jié)果公布[N].齊魯晚報(bào),2005-06-02.

[7]劉寶光.大學(xué)城中校園規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)分析[J].福建工程學(xué)院學(xué)報(bào),2005(3):21-23.