周 薇

1 困境:我國城市設(shè)計(jì)運(yùn)作管理存在的問題

1.1 城市設(shè)計(jì)的工作及成果不具備法律效力

雖然城市設(shè)計(jì)的工作在全國各地已經(jīng)開展起來,但城市設(shè)計(jì)尚未獲得法律地位。在1991年修訂的《城市規(guī)劃編制辦法》中,已明確了在城市規(guī)劃編制的各個(gè)階段應(yīng)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法,全國很多城市對(duì)城市重要區(qū)段也開展了城市設(shè)計(jì)工作,然而,城市設(shè)計(jì)至今在設(shè)計(jì)編制、審批、管理、實(shí)施諸方面都沒有明確的法律依據(jù)。就全國范圍來看,在城市規(guī)劃建設(shè)管理法系中尚未明確城市設(shè)計(jì)的立法、司法和管理權(quán)等相關(guān)法律問題,現(xiàn)階段的城市設(shè)計(jì)往往是通過領(lǐng)導(dǎo)決策層等的行政干預(yù)才起到作用,城市設(shè)計(jì)成果對(duì)城市建設(shè)僅有指導(dǎo)作用而沒有法律效力,使城市設(shè)計(jì)的運(yùn)作得不到法律的保障,這是城市設(shè)計(jì)常常難以順利開展和有效實(shí)施的根本原因。

1.2 對(duì)城市設(shè)計(jì)的編制未能明確規(guī)定

在我國,除了深圳、唐山等城市外,絕大多數(shù)的地方城市建設(shè)法規(guī)體系中都沒有對(duì)城市設(shè)計(jì)編制的層面、研究內(nèi)容、深度與現(xiàn)行城市規(guī)劃的關(guān)系等加以限定,這就難以得到卓有成效的城市設(shè)計(jì)成果,更難保證其嚴(yán)密性和易理解的基本要求。不少城市設(shè)計(jì)方案,有的與現(xiàn)行地方城市規(guī)劃缺乏關(guān)聯(lián)、獨(dú)立成章,給規(guī)劃管理工作帶來混亂,不僅未能達(dá)到開展城市設(shè)計(jì)的目的和要求,反而造成現(xiàn)行規(guī)劃管理體系的復(fù)雜化、混淆化。

1.3 城市設(shè)計(jì)運(yùn)作管理尚未納入城市管理體系

城市設(shè)計(jì)不僅是作為一種設(shè)計(jì)方法,而是以明確的指導(dǎo)綱要和圖則等形式作為城市建設(shè)過程管理的具體手段和工具,它就需要與現(xiàn)行的建設(shè)管理體制相結(jié)合才能發(fā)揮其效應(yīng)。然而我國絕大多數(shù)城市在城市規(guī)劃建設(shè)管理體系中尚未制定城市設(shè)計(jì)的編制、審批、實(shí)施辦法,尚未明確對(duì)城市設(shè)計(jì)運(yùn)作管理的性質(zhì)、主管機(jī)構(gòu)、協(xié)作關(guān)系等方面的內(nèi)容,規(guī)劃管理部門難以審批并據(jù)以實(shí)施,致使城市設(shè)計(jì)工作處于一種朦朧、含糊、不確定的狀態(tài)。在多數(shù)地區(qū),城市設(shè)計(jì)的工作始終成為規(guī)劃的附帶產(chǎn)品,在建設(shè)管理中起著可有可無的陪襯角色,難以達(dá)到塑造城市環(huán)境的目標(biāo),在相當(dāng)程度上阻滯了城市設(shè)計(jì)的發(fā)展與實(shí)踐。

1.4 缺乏有效的城市設(shè)計(jì)實(shí)施手段

城市設(shè)計(jì)職能與實(shí)施管理職能的分離,造成了我國目前城市設(shè)計(jì)與管理相脫節(jié)的局面,且由于城市設(shè)計(jì)本身的編制標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系尚未建立,加上相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和管理程序尚未健全,城市設(shè)計(jì)在不同地方的實(shí)施都遇到了不同程度的困難。具體體現(xiàn)在有效的城市設(shè)計(jì)實(shí)施手段貧乏,既沒有借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(如公私合作、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、整體開發(fā)單元、獎(jiǎng)勵(lì)制度等手段)的政策環(huán)境,又缺乏相應(yīng)的法定權(quán)力來限定建筑形態(tài)和公共空間,致使城市設(shè)計(jì)成果難以準(zhǔn)確表達(dá),可操作性低,城市設(shè)計(jì)組織過程亦缺乏連貫性。

2 對(duì)策:建立高效的城市設(shè)計(jì)運(yùn)作管理制度

2.1 建立城市設(shè)計(jì)的保障體系

1)制定城市設(shè)計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)。包括:a.城市設(shè)計(jì)運(yùn)作程序;b.城市設(shè)計(jì)組織規(guī)范;c.城市設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)定等。2)制定城市設(shè)計(jì)專業(yè)技術(shù)規(guī)范。包括:a.城市設(shè)計(jì)與建筑規(guī)劃的準(zhǔn)則;b.特殊城市設(shè)計(jì)目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容規(guī)范等。

2.2 完善城市設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

建立專業(yè)的城市設(shè)計(jì)管理機(jī)構(gòu)。各級(jí)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)可以嘗試設(shè)置專職的城市設(shè)計(jì)管理部門,明確管理職權(quán),實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)在人力、物力和權(quán)力上的緊密配合,集中行使城市設(shè)計(jì)管理職能。有效的城市設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以城市規(guī)劃專家為主,吸收建筑學(xué)、環(huán)境景觀設(shè)計(jì)、園林綠化學(xué)、道路工程、市政工程,城市經(jīng)濟(jì)學(xué)科等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐瑓⑴c,以確保城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目的技術(shù)性、藝術(shù)性和可操作性都能達(dá)到較高水平。

2.3 制定合理靈活的組織模式

1)城市規(guī)劃和上一層次的城市設(shè)計(jì)對(duì)設(shè)計(jì)區(qū)域的要求。在嚴(yán)格控制的市中心重點(diǎn)區(qū)域、古建保護(hù)區(qū)等,可以由政府全權(quán)管理實(shí)施嚴(yán)格的城市設(shè)計(jì)控制和指引;而在以發(fā)展為主導(dǎo)目標(biāo)的城市開發(fā)區(qū)域,則可以公私聯(lián)合組織模式或第三部門組織模式等,通過靈活的城市設(shè)計(jì)管理,對(duì)開發(fā)活動(dòng)加以有限的約束。2)管理項(xiàng)目在城市和設(shè)計(jì)區(qū)域的不同地位。3)不同開發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)。一般而言,公共投資項(xiàng)目較容易實(shí)施城市設(shè)計(jì)的原則和要求,而私人投資項(xiàng)目,則要以靈活、合作的組織模式進(jìn)行管理,使私人開發(fā)也成為參與城市環(huán)境創(chuàng)造的重要因素。

2.4 規(guī)范城市設(shè)計(jì)的管理制度

將城市設(shè)計(jì)管理納入現(xiàn)行的建設(shè)管理體制,必須采取一種漸進(jìn)的方式。實(shí)現(xiàn)對(duì)城市設(shè)計(jì)的依法管理,完善城市設(shè)計(jì)管理的法律條文,設(shè)置城市設(shè)計(jì)管理的常設(shè)專門機(jī)構(gòu),保證城市設(shè)計(jì)在城市建設(shè)開發(fā)中的合法持續(xù)運(yùn)作。應(yīng)加強(qiáng)政府部門、利益團(tuán)體、資深城市設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)等對(duì)城市設(shè)計(jì)管理工作的參與和合作,提高城市設(shè)計(jì)的創(chuàng)作性、合理性和現(xiàn)實(shí)可行性。此外,強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)運(yùn)作管理的集成化功能,即加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)建筑、市政、交通等方面的能力。

2.5 引入開放性的決策管理機(jī)制

必須加強(qiáng)“公眾參與”的力度,吸收相關(guān)人員共同參與決策過程,在城市設(shè)計(jì)全過程實(shí)行開放性設(shè)計(jì),在提出目標(biāo)、設(shè)計(jì)建構(gòu)階段,一般采取現(xiàn)場調(diào)查、書面調(diào)查、現(xiàn)場咨詢、建立公共論壇等方式進(jìn)行;在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)產(chǎn)品階段,一般采取召開各相關(guān)人員代表參加的討論會(huì)或聽證會(huì)等。

此外城市設(shè)計(jì)的管理應(yīng)在“政府主導(dǎo)”的前提下引入“公共管理”機(jī)制,政府應(yīng)通過法律法規(guī)的制定,機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置,過程的有效組織,致力于建設(shè)一個(gè)公平透明的制度平臺(tái),逐漸減弱城市設(shè)計(jì)管理者的政府“包辦”色彩,使得各方利益集團(tuán)都能不受阻礙地參與到城市設(shè)計(jì)的構(gòu)想、實(shí)施與管理過程。建立城市設(shè)計(jì)成果的有效公布與宣傳途徑,積極引導(dǎo)公眾廣泛參與,實(shí)現(xiàn)順暢的反饋與修改機(jī)制,明確公正的監(jiān)督實(shí)施體制,保證城市設(shè)計(jì)決策的科學(xué)性、有效性和可操作性。

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