□文/郭 磊

近年來，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了積極變化，開始向以公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的新模式轉(zhuǎn)變。但面臨的問題也不容忽視，一方面存在財政支出范圍過寬、國家包攬過多的弊端；另一方面難以全面、有效和充分地強化國家的重點投入。因此，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及新的發(fā)展階段的到來，對當(dāng)前財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整，已成為財政工作的重要課題。

一、當(dāng)前我國財政支出結(jié)構(gòu)中存在的問題

（一）財政支出范圍不規(guī)范，“越位”與“缺位”并存。改革開放以來，我國財政統(tǒng)收的局面雖已被打破，但傳統(tǒng)的國家包攬一切的分配思想和財政統(tǒng)支的局面仍在保持著，財政資金的供給范圍未能作出相應(yīng)的調(diào)整，缺乏明確、科學(xué)的界定，在相當(dāng)程度上沿襲了計劃經(jīng)濟體制下的供給制分配方式。具體表現(xiàn)在:政府及財政在資源配置領(lǐng)域的定位不明確，財政的職能范圍與支出責(zé)任未能根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求作出相應(yīng)的調(diào)整。一方面財政支出嚴(yán)重越位，即政府行政干預(yù)過多，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)較少。受長期實行計劃經(jīng)濟體制慣性的影響，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產(chǎn)到消費等社會再生產(chǎn)過程的各個領(lǐng)域和事務(wù)，一些本應(yīng)由市場解決的事項被納入財政分配范疇。財政支出的越位，擠占了稀缺的財政資源，分散了財力，既造成經(jīng)濟建設(shè)中的重復(fù)浪費，又造成某些財政支出項目效益低下；另一方面財政支出又嚴(yán)重缺位，即財力過于分散，支出重點不明確，使得在應(yīng)由財政供給的市場失靈的領(lǐng)域出現(xiàn)保障不足和無力保障的情況，如對社會保障支持不足，對某些社會教育、公益性事業(yè)的保障乏力，對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足，等等。這不僅使政府宏觀調(diào)控的職能和力度弱化，同時也不利于市場經(jīng)濟體制的建立，并在一定程度上擾亂了國民經(jīng)濟的正常分配秩序。

（二）經(jīng)濟建設(shè)支出居高不下。在體制轉(zhuǎn)軌階段，為實現(xiàn)新舊體制的順利過渡，政府要保持一定的政策連貫性，這就造成了財政支出中，經(jīng)濟建設(shè)支出所占份額相對較大。資料表明，我國經(jīng)濟建設(shè)支出占財政總支出的比重已從上世紀(jì)八十年代的56.08%下降到2003年的30.06%，但這仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的水平（如美國為4.9%，日本為4.17%），而且也高于許多發(fā)展中國家。同時，我國經(jīng)濟建設(shè)支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理，政府參與的競爭性、經(jīng)營性項目過多，即用于生產(chǎn)性的支出偏多，而用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的支出卻不足。據(jù)統(tǒng)計，我國基本建設(shè)投資總量占總支出的比重，由1981年的22.6%下降到2003年的11.6%，政府預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資比重由1980年的44.7%下降到2003年的3%?？梢钥闯?，我國財政仍帶有很強的生產(chǎn)性，側(cè)重對生產(chǎn)的直接投資，而對生產(chǎn)的外部環(huán)境建設(shè)關(guān)注不夠。

（三）行政事業(yè)管理經(jīng)費支出嚴(yán)重膨脹。行政事業(yè)管理經(jīng)費支出急劇上升，固然有其合理的一面，如事業(yè)的發(fā)展、政府活動的增加、必要的新增人員擴充，但更多的是由于機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人員過多以及普遍存在的行政事業(yè)部門公用經(jīng)費支出中不同程度的浪費，致使行政事業(yè)管理經(jīng)費增長過快、比重過大。上世紀(jì)九十年代，我國于1993年和1998年進(jìn)行了兩次機構(gòu)改革，但并未取得實質(zhì)性的突破，行政事業(yè)經(jīng)費占財政支出的比重一直穩(wěn)定在10%以上，甚至在“九五”時期平均達(dá)到14%以上，特別是2000～2001年不降反升，達(dá)到17%～19%，不僅高于10%的國際平均水平，而且也高于我國同期財政收入增幅11%的水平。到2005年，我國各級行政機關(guān)用于公車、接待等的費用已經(jīng)高達(dá)6，000億元，占當(dāng)年國家財政收入的20%，相當(dāng)于全民教育投入的5倍。此外，行政事業(yè)管理支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不盡合理，主要表現(xiàn)為財政供養(yǎng)人員日益膨脹，個人經(jīng)費增長快于公用經(jīng)費的增長，雖歷經(jīng)幾次大規(guī)模機構(gòu)改革，但反彈較大，形成了膨脹——精簡——再膨脹的惡性循環(huán)，導(dǎo)致各級財政困難日益加深。

（四）民生投入比重上升緩慢。一是社會保障支出明顯不足。據(jù)統(tǒng)計，我國2006年的“撫恤和社會福利救濟費”支出為795.02億元，“社會保障補助支出”為1，996.25億元，兩項合計2，797.27億元，占當(dāng)年財政支出的比重為6.9%，占當(dāng)年我國GDP的比重僅為1.33%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家20%和5%的比重，社會保障支出的不到位已經(jīng)制約了我國市場化改革的進(jìn)程；二是教育投資力度不夠。盡管財政投入總量在不斷增加，但是占GDP的比例卻連續(xù)下滑。2008年全國教育支出為9，010.21億元，占GDP的比例為3%。這個數(shù)據(jù)低于2002年的3.41%，也低于2003年的3.28%，與世界平均水平7%相比，差距依然很大；三是農(nóng)業(yè)投入仍然不足。據(jù)統(tǒng)計，我國從1952年到2007年，財政用于農(nóng)業(yè)的支出從9.04億元上升為4，318億元，創(chuàng)了歷史新高。但是，農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重，卻由1978年的歷史最高點13.43%逐年下降至目前的8.07%。此外，在科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，也不同程度地存在財政投入不足的現(xiàn)象。

二、優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的原則

建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制是我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，財政體制的改革和完善也必須以這一目標(biāo)為中心。因此，優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循以下原則:

（一）體現(xiàn)政府職能原則。財政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在緊密聯(lián)系，政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府通過財政參與社會資源配置，彌補市場缺陷，為社會提供必不可少的服務(wù)。因此，財政職能必須服從于政府職能，財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。

（二）體現(xiàn)社會公共效益最大化原則。我國財政改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政。規(guī)范財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)社會公共需要，財政支出范圍應(yīng)與社會公共需要相符。同時，政府應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品社會效益的不同，分層次、有重點地確定財政支出范圍。

（三）統(tǒng)籌兼顧與突出重點原則。財政既要統(tǒng)籌兼顧，全面支持各項社會事業(yè)加快發(fā)展，又要突出重點，從我國具體國情和發(fā)展階段出發(fā)，充分考慮各方面的條件和財政承受能力，適當(dāng)集中財力，著力支持解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，優(yōu)先保障基本公共服務(wù)需要，并隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步提高社會事業(yè)發(fā)展和民生保障水平。

（四）體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則。財政支出結(jié)構(gòu)按行政級別劃分有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政支出，由于各級政府職責(zé)權(quán)限不同，財政支出范圍也不同，即事權(quán)與財權(quán)應(yīng)相一致。國家可通過立法等形式確定中央政府和地方政府各自的事權(quán)，根據(jù)各自事權(quán)確定相應(yīng)的財權(quán)。在明確財政職責(zé)范圍的前提下，合理、科學(xué)地劃分中央與地方的支出范圍。

三、優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的對策

針對我國當(dāng)前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，財政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調(diào)整，建立起一個支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓，能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的支出運行機制。

（一）科學(xué)界定財政支出范圍，提高支出結(jié)構(gòu)效率。改變國家財政包攬一切的分配格局，將應(yīng)由市場和社會負(fù)擔(dān)的事務(wù)從財政支出中逐步分離出去，是強化財政支出管理、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的重要條件。一是國家財政對競爭性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照社會主義市場經(jīng)濟體制運行的要求，財政投資的基本政策取向是“有所為，有所不為”，也就是要科學(xué)界定財政投資的范圍，改變財政投資包攬過多的弊端，逐步減少和退出競爭性領(lǐng)域的投資，以集中財力確保國家投資重點；二是采取綜合治理措施，清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將市場機制引入事業(yè)單位，區(qū)分公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財政補助辦法，嚴(yán)格控制行政事業(yè)人員和經(jīng)費的膨脹，以提高政府行政效率、增強財政的調(diào)控能力；三是對國有企業(yè)的虧損補貼制度進(jìn)行改革。國家只對那些承擔(dān)著政府特殊責(zé)任的企業(yè)所產(chǎn)生的政策性虧損進(jìn)行補貼，其他處在競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)的虧損則不予補貼。同時，不再在競爭性領(lǐng)域投入財政資金建設(shè)新的國有企業(yè)。價格補貼在一定程度上抵消了經(jīng)濟改革的效果，不利于市場機制有效發(fā)揮作用，因而應(yīng)當(dāng)予以取消。

（二）加強社會公共性開支，建設(shè)服務(wù)型政府。遵循公共財政原則，加大對教育、社會保障、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)等重點公共領(lǐng)域的投入力度。優(yōu)先加大教育投入，國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點，采取有效措施，進(jìn)一步提高財政支出中教育經(jīng)費的比重，增加國家財政性教育投入，確?，F(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。社會保障要納入國家財政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，要進(jìn)一步加大社會保障投入力度，積極推進(jìn)社會保障預(yù)算等改革，擴大社會保障覆蓋范圍，建立更加完善的社會保障體系。繼續(xù)增加國家重大科研計劃經(jīng)費，調(diào)整優(yōu)化科技重大專項和國家科技計劃財政投入結(jié)構(gòu)，保證對與擴內(nèi)需、保增長緊密相關(guān)的科技重大專項的投入，大力支持基礎(chǔ)科學(xué)研究投入，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生和信息產(chǎn)業(yè)等方面的科研需要，促進(jìn)重點公共領(lǐng)域的發(fā)展。

（三）強化重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域投資，增強國民經(jīng)濟發(fā)展后勁。在進(jìn)一步壓縮經(jīng)濟建設(shè)生產(chǎn)性支出的基礎(chǔ)上，將財政資金投資重點轉(zhuǎn)向社會公共基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排等非營利性領(lǐng)域，為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。一是要進(jìn)一步加大水暖電氣、公共交通、城市綠化等社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動國民經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。二是著力強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。財政對農(nóng)業(yè)投資的重點在于:支持大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抓好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；支持推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，按產(chǎn)業(yè)化方式組織發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟；支持農(nóng)業(yè)科研、新科技推廣和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。三是積極支持能源節(jié)約。節(jié)能投入主要用于以下五方面:（1）節(jié)能科技的研究與開發(fā)；（2）節(jié)能技術(shù)示范和推廣；（3）節(jié)能教育和培訓(xùn)；（4）節(jié)能管理監(jiān)督體系建設(shè)；（5）要選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級節(jié)能項目，國家財政可采取直接投資的方式予以支持。四是促進(jìn)國有經(jīng)濟發(fā)展的財政投資政策取向:（1）積極支持國有經(jīng)濟進(jìn)行企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力培養(yǎng)資本技術(shù)、人才和組織高度集約化的大公司、大集團(tuán)的成長；（2）支持國有經(jīng)濟的技術(shù)改造，提高國有經(jīng)濟的技術(shù)水平和競爭能力；（3）支持國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)和國有企業(yè)主輔分離改革。

（四）完善公共支出制度，提高財政資金使用效益。首先，進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算管理改革，實現(xiàn)預(yù)算管理“公平、透明、全面、規(guī)范、高效”的總體目標(biāo)，同時加強綜合預(yù)算，把各部門的預(yù)算內(nèi)外資金全部納入預(yù)算管理，全面反映部門收支情況，建立統(tǒng)一完整的財政預(yù)算；深化“收支兩條線”，對非稅收入實行收支脫鉤，規(guī)范部門行政和執(zhí)法行為，確保部門職能的有效履行；其次，加強財政資金監(jiān)管，推行國庫集中支付和政府采購制度，有效減少財政資金被截留挪用和損失浪費，降低政府行政成本，提高財政資金的使用效益和效率；最后，加強民主監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督力度，充分發(fā)揮社會、人大及財政部門內(nèi)部的監(jiān)督職能，對財政資金的使用進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督。通過對相關(guān)制度的完善與創(chuàng)新，加強對財政支出從預(yù)算到執(zhí)行的全過程監(jiān)督和管理，提高國民參與和決定公共財政支出的程度，從根本上保證財政支出的公共性。

[1]崔惠民，周春元.優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的探討.科技創(chuàng)業(yè)，2005.11.

[2]徐國榮.優(yōu)化我國近中期財政支出結(jié)構(gòu)的思考.當(dāng)代財經(jīng)，2002.12.

[3]蘇明.我國財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策思路.財政現(xiàn)實問題研究.北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008.

[4]陳共.財政學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2002.

[5]歐文漢.政府行為效率芻議[J].財政研究，2004.1.