□文/邢 淳

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村以一個整體出現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間貨物、服務、人員和資本等要素自由流動，使城鄉(xiāng)差別逐步縮小，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。成都自2003年以來率先在全國推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化建設有了巨大進步。無論是城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平，還是城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會的發(fā)展均取得了顯著成效。但是，成都市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中還面臨一些問題，如體制和政策的制約、資金的短缺、農(nóng)村剩余勞動力的轉移、環(huán)境保護問題等。這些問題如果長期得不到解決，就會制約城鄉(xiāng)一體化的進一步發(fā)展。

一、二元結構的長期制約

由于各種歷史和經(jīng)濟原因，我國社會形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟以及與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟相對應的相關法律和政策，已成為制約城鄉(xiāng)一體化的瓶頸。主要包括土地政策和制度、戶籍管理制度和法律體系、農(nóng)村金融體制、行政管理體制，等等。比如，農(nóng)村土地承包權和集體建設用地使用權流轉面臨法律和政策上的束縛，制約土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營和農(nóng)地效益提高。又如，由于城鄉(xiāng)二元戶籍分割，進城務工農(nóng)民總體上仍無法融入當?shù)厣鐣?，享受不到同城同待遇，全國范圍內的社保動態(tài)管理體系無法建立。在這種大的因素背景下，成都城鄉(xiāng)一體化同樣受到了這些因素的約束，極大地制約了城鄉(xiāng)一體化進程的加快。

從最明顯的城鄉(xiāng)居民收入差距上看，成都市在近幾年的城鄉(xiāng)一體化實踐中已經(jīng)得到了很大的改善。從成都市統(tǒng)計年鑒中得到的數(shù)據(jù)可知，2007年成都市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14，849元，增速為16.1%，農(nóng)民人均純收入為5，642元，增速為15.0%；2008年成都市農(nóng)民人均純收入達6，481.46元，增幅14.9%，增長速度超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長速度（14.1%），城鄉(xiāng)居民人均收入比由上年的2.63∶1縮小為2.61∶1，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的態(tài)勢，但是城鄉(xiāng)差距仍然非常明顯。

再從城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療衛(wèi)生差異狀況來看。以2002年為例，全成都市的衛(wèi)生資源中城市約占80%，而農(nóng)村僅占20%。財政對農(nóng)村衛(wèi)生的投入僅占衛(wèi)生總投入的26.04%；農(nóng)村居民人均衛(wèi)生事業(yè)費僅為城市居民的1/150。

所以，長期形成的二元結構對城鄉(xiāng)一體化的推進有很大的影響，因此制度的創(chuàng)新將成為成都城鄉(xiāng)一體化的重要任務。

二、資金的短缺問題

我國之所以近年來才開始大力推行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，是因為以前經(jīng)濟發(fā)展水平低，發(fā)展階段要求我們優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，只有工業(yè)強大，才有資金去推動城鄉(xiāng)發(fā)展，可見資金是城鄉(xiāng)一體化建設的關鍵因素。

雖然成都在城鄉(xiāng)一體化過程中已經(jīng)總結了一些籌集資金的可行經(jīng)驗，但從總體上來說，在市場經(jīng)濟尤其是資本市場還不是非常完善的情況下，資金的短缺無疑是一個非常棘手的問題。

三、農(nóng)村勞動力的轉移和就業(yè)問題

隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，城市得到迅速發(fā)展，城市化率有了明顯的提高，《成都市城市化發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》更是明確提出了成都城市化發(fā)展目標：到2010年，按城市常住人口計算，城市化率將達到65%以上，平均每年將向城鎮(zhèn)轉移農(nóng)民28萬人以上。由此可見，成都市的城市化發(fā)展是非常迅速的。

這時大量的農(nóng)村剩余勞動力就會源源不斷地向城市轉移。一方面城市的就業(yè)壓力本身就很大；另一方面農(nóng)村勞動力的文化素質較低，很難符合現(xiàn)代化企業(yè)的要求。相較東部地區(qū)而言，西部地區(qū)普遍工業(yè)化水平和城市化水平低，資源配置效率也有待改善，資本存量不足（尤其是農(nóng)村人力資本），資本增量稀缺，技術進步的傳導機制落后。在這種背景下，農(nóng)村剩余勞動力轉移和就業(yè)問題對城鄉(xiāng)一體化的建設而言是一個很大的壓力。

四、環(huán)境保護問題

工業(yè)化對城鄉(xiāng)一體化進程會產(chǎn)生很大的影響，因此成都城鄉(xiāng)一體化也是伴隨著工業(yè)化的提高迅速發(fā)展的。在此過程中，以犧牲環(huán)境來換取短暫的經(jīng)濟高速發(fā)展的思想普遍存在。因此，在發(fā)展的過程中，環(huán)境保護的壓力較大。

1、成都城鄉(xiāng)一體化進程中的啟示。作為人口過千萬的大城市，成都人多地少，農(nóng)民占2/3，人均耕地不足一畝，城鄉(xiāng)二元結構矛盾十分突出。在試點的基礎上，從2003年開始，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進程中，成都實施了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化”的工作部署，以致力于破解二元結構和三農(nóng)難題。

2、進行創(chuàng)新制度，促進要素流動。有效率的經(jīng)濟發(fā)展模式要求生產(chǎn)要素的自由流動，而城鄉(xiāng)一體化的目的所在，就是要讓一切生產(chǎn)要素，包括資本、技術、信息，尤其是勞動力在發(fā)展的過程中流動起來，在這個過程中實現(xiàn)不同市場主體、不同要素所有者在競爭起點上的公平。而要使這一目的得以實現(xiàn)，就必須打破計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元障礙，通過創(chuàng)新制度設計來促進生產(chǎn)要素流動，讓市場配置資源的基礎性作用得以充分發(fā)揮。

成都市重點圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放的勞動力市場，先后就失地無業(yè)農(nóng)民安置、失地無業(yè)農(nóng)民再就業(yè)、農(nóng)村勞動力培訓和就業(yè)工作，以及與農(nóng)村剩余勞動力轉移流動密切相關的征地農(nóng)轉非人員社保、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、一元化戶籍管理等城鄉(xiāng)一體化工作要點出臺了系列配套政策。

3、進行土地流轉體制改革創(chuàng)新。土地是農(nóng)業(yè)的基礎，它承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民保障兩個方面的職能。隨著我國30年的改革開放，產(chǎn)業(yè)布局以及發(fā)展導向發(fā)生了巨大變化，同工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值和附加值相對較低，這也造成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的脆弱性和單戶農(nóng)民很難在市場競爭中規(guī)避和抵御風險。

成都市城鄉(xiāng)一體化建設的核心是“三農(nóng)”問題，成都市2008年初出臺的“一號文件”，率先在全國開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點。這份名為《關于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度的意見（試行）》的文件，將改革的重點鎖定在開展農(nóng)村集體土地和房屋產(chǎn)權登記、創(chuàng)新耕地保護機制、推動農(nóng)村建設用地使用權流轉和開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權使用權流轉等方面試點。為了解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的弱勢境遇，成都市深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，建立健全產(chǎn)權出讓、轉讓、出租、抵押、擔保以及繼承、贈與等制度和機制，試驗農(nóng)村集體資產(chǎn)股權化、承包經(jīng)營權長期固定不變等。并且成都市還著力推進土地管理制度創(chuàng)新，建立集體土地換集體經(jīng)濟，土地承包權換社保，宅基地換住房的制度。

這種在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中推進的土地制度恰恰成為土地發(fā)展的第三個階段：從分散到集中。有條件的村莊在農(nóng)民集中居住地和耕種地集中的基礎上，成立農(nóng)村土地股份合作社，通過政府扶持引導和自發(fā)融資等渠道，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以工業(yè)發(fā)展促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，用公司經(jīng)營和大戶經(jīng)營的模式來參與市場競爭，抵擋市場風險，同時也增加了農(nóng)戶收入，部分或全部地解決了當?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)問題。

4、政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的積極推進。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是推進城鄉(xiāng)一體化的基本支撐，它主要是一個對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行技術改造，推動農(nóng)業(yè)科技進步的過程?；舅悸肥谴_定主導產(chǎn)業(yè)、實行區(qū)域布局、依靠龍頭帶動、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，實行市場牽頭、龍頭帶動基地、基地連接農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)組織形式。這種系統(tǒng)化的運作，沒有政府的主導和參與，在現(xiàn)在農(nóng)民整體素質不高、市場前瞻性和對市場把握不準確的條件下，很難自發(fā)地實現(xiàn)充分發(fā)揮農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)化過程中的作用。

政府推動規(guī)劃，市場配置資源是成都市推進城鄉(xiāng)一體化的一個鮮明特色。成都市以建立健全市場化資源配置的機制為關鍵，增強農(nóng)村發(fā)展的動力和通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，拉長第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的作業(yè)鏈、價值鏈，通過特色農(nóng)業(yè)的社會化大生產(chǎn)，以轉變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力方式及其配置機制，注重因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，形成強大產(chǎn)業(yè)支撐，調整和優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，促進成都城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

5、改善公共產(chǎn)品服務，連接城鄉(xiāng)發(fā)展。政府的職能之一就是為全社會提供公共產(chǎn)品，監(jiān)管社會經(jīng)濟秩序。在以政府行為推進的“城鄉(xiāng)一體化”過程中，政府的行為邊界是以市場失靈的邊界為止。成都市委、市政府采取政策資源組合配套、系列推出的方式，在城鄉(xiāng)一體化進程中，針對“鄉(xiāng)”這個矛盾的主要方面，卓有成效地用“看得見的手”來聚焦和供給公共產(chǎn)品。主要手段有：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的衛(wèi)生制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度以及教育制度。

[1] 劉興萍.成都市城鄉(xiāng)一體化的實踐研究.西南交通大學研究生學位論文.

[2] 范繼斌，林德萍.試論產(chǎn)業(yè)在成都城鄉(xiāng)一體化中的支撐作用.天府新論，2006.6.

[3] 吳正德.成都城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展中解決“三農(nóng)”問題的正確抉擇.決策咨詢通訊，2008.2.