□文/王傳明 喬國(guó)華

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理存在的問(wèn)題與對(duì)策

□文/王傳明1喬國(guó)華2

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作是提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。本文從我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題入手，擬就有效管理農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作提出對(duì)策建議。

農(nóng)村居民點(diǎn)；土地整理；建議

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇，農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率不斷降低，而耕地面積卻持續(xù)減少，有效地對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行整理可以在一定程度上解決這一矛盾。農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作是提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。目前，各地的整理工作已取得一些成就，但在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作依然存在著諸多問(wèn)題。本文將從農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的現(xiàn)狀出發(fā)，探討在推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，最終對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)整理管理提出相應(yīng)的政策建議。

一、農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理現(xiàn)狀

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是指運(yùn)用工程技術(shù)調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過(guò)村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并且改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。農(nóng)村居民點(diǎn)整理的內(nèi)涵是指從宏觀(guān)上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局進(jìn)行調(diào)整以及從微觀(guān)上對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行綜合調(diào)整。從農(nóng)村居民點(diǎn)整理的內(nèi)容來(lái)看，包含著調(diào)整土地關(guān)系和組織土地利用兩方面內(nèi)容。

我國(guó)是人多地少的國(guó)家，人均耕地資源極其稀缺，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理可以增加農(nóng)村耕地面積，不僅有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用，還有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件。目前，我國(guó)各地在居民點(diǎn)用地整理方面已取得了一些成就。

如，北京地區(qū)采用了“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與運(yùn)作”的模式。具體而言：從操作層面上看，是通過(guò)對(duì)舊鎮(zhèn)村拆遷改造，讓農(nóng)民住樓房，節(jié)約出大量的村鎮(zhèn)建設(shè)用地，然后通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，把節(jié)約的建設(shè)用地用于村鎮(zhèn)的二三產(chǎn)業(yè)，集約利用原村莊集體建設(shè)用地。這種做法綜合利用了村莊集體建設(shè)用地，保護(hù)了耕地；而且流轉(zhuǎn)使農(nóng)民自身及農(nóng)村集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到體現(xiàn)。另外，二三產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)使農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題得以解決，收入有所增加。

江蘇在土地整理方面，大力推行集約用地，并進(jìn)行大規(guī)模的并村運(yùn)動(dòng)及由國(guó)土資源部主導(dǎo)進(jìn)行的村莊整理與城鎮(zhèn)用地掛鉤試點(diǎn)工作。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)村莊撤并和對(duì)不合理、不充分和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整利用，增加了建設(shè)占用耕地面積，推動(dòng)了農(nóng)村居民點(diǎn)和城鎮(zhèn)的進(jìn)一步建設(shè)。

在我國(guó)的其他省份，如山東、安徽、吉林等地，也已著手開(kāi)展了農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作，在方式上，這些地區(qū)大多采取了村莊內(nèi)部整理、村莊合并、農(nóng)民社區(qū)及城鎮(zhèn)化、向中心村集中以及就地安置等的模式，整理工作成果顯著，但依然存在著一些問(wèn)題。

二、農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理中的問(wèn)題

（一）政策和法律方面的缺失。在宅基地方面，國(guó)家層面上沒(méi)有一個(gè)單一的、完善的宅基地管理法規(guī)，尤其有關(guān)宅基地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題及流轉(zhuǎn)制度等深層次方面的相關(guān)政策較少，導(dǎo)致在宅基地管理上形成了政策的真空；在涉及到舊城鎮(zhèn)的改造方面，雖然國(guó)家已出臺(tái)了一些關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)改造的文件，但由于舊村鎮(zhèn)改造中審批復(fù)雜、收費(fèi)項(xiàng)目繁多，目前的政策無(wú)法涵蓋。另外，從用地整理的現(xiàn)狀可以看出，有些地方的一些做法并不符合現(xiàn)行的土地政策與法規(guī)。

（二）農(nóng)村居民點(diǎn)整理缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)。由于農(nóng)村居民點(diǎn)整理涉及諸多學(xué)科，如土地方面、經(jīng)濟(jì)核算、社會(huì)學(xué)方面等等，且產(chǎn)權(quán)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、土地經(jīng)濟(jì)理論、城鄉(xiāng)一體化理論、公眾參與理論和區(qū)位理論等都將在整理工作中體現(xiàn)。而在土地整理中，關(guān)于這些方面，還沒(méi)有一個(gè)綜合的理論體系，導(dǎo)致在實(shí)際工作中，往往側(cè)重于某一方面，顧此失彼，不利于農(nóng)村整理工作的開(kāi)展。另外，我國(guó)東西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況存在巨大差異，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式在中西部地區(qū)并不適用。

（三）資金的缺乏阻礙著農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的進(jìn)程。雄厚的資金支持是農(nóng)村居民點(diǎn)整理順利進(jìn)行的保障，農(nóng)村再建房、舊房、空心村的改造都需要資金的扶持。在現(xiàn)實(shí)中，居民點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)級(jí)政府主導(dǎo)的，而我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)數(shù)量少，絕大多數(shù)村莊也沒(méi)有集體企業(yè)的狀況，造成集體獲得收入的渠道單一，農(nóng)民自身進(jìn)行出資、投工、投勞可能性又較小，因此，資金籌集工作將很大程度上決定整理工作的進(jìn)程。

（四）缺乏專(zhuān)業(yè)的土地整理技術(shù)隊(duì)伍，基層整理工作無(wú)序。土地整理工作技術(shù)性較強(qiáng)，從現(xiàn)狀來(lái)看，沒(méi)有一套系統(tǒng)的整理工作方法及程序，從事整理工作的人員多為行政人員，多數(shù)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的資質(zhì)，無(wú)法明確理解居民點(diǎn)用地整理的內(nèi)涵，隨意性較大，致使在整理中，前后期工作不連續(xù)；而且在整理中，往往單純關(guān)注閑置的或不合理的用地及超標(biāo)用地，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，無(wú)法從根本上、整體上改變農(nóng)村“臟、亂、差”的落后現(xiàn)象。

三、農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作管理對(duì)策建議

（一）盡快出臺(tái)切實(shí)可行的行政政策及法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作。農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理需要現(xiàn)行法律的有效實(shí)施和未來(lái)政策法規(guī)的制定完善。針對(duì)目前整理工作的現(xiàn)狀，應(yīng)制定出切實(shí)可行的政策法規(guī)。

宅基地方面，完善宅基地的流轉(zhuǎn)政策。正確的宅基地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民籌集進(jìn)城資本，有利于人口遷移，為農(nóng)村居民點(diǎn)整理騰出空間。雖然我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但這種農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)際操作中比較模糊，所有權(quán)難以得到體現(xiàn)。而對(duì)于個(gè)人而言，人們往往認(rèn)為宅基地是一種私有財(cái)產(chǎn)，可以繼承，即使閑置、拋荒，別人也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。所以，導(dǎo)致宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行的法律中，也沒(méi)有相關(guān)法律條文來(lái)限制農(nóng)村的這種行為，導(dǎo)致大量舊宅基地的閑置、拋荒。因此，在現(xiàn)實(shí)工作中，要從國(guó)家政策的層面上對(duì)宅基地進(jìn)行管理，制定出行之有效的宅基地流轉(zhuǎn)政策，使產(chǎn)權(quán)得到明晰。首先，對(duì)那些已經(jīng)在城市或小城鎮(zhèn)落戶(hù)的居民實(shí)行宅基地有償回收政策，避免宅基地的閑置；其次，對(duì)那些在農(nóng)村有幾處宅基地，卻閑置不用，而且嚴(yán)重違反國(guó)家宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)的本地居民，要征收超標(biāo)準(zhǔn)使用費(fèi)，促使其放棄多占用的宅基地；對(duì)于那些在農(nóng)村且愿意放棄自己的宅基地的，要由集體經(jīng)濟(jì)給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最終使農(nóng)村宅基地得以合理流轉(zhuǎn)。

土地規(guī)劃及農(nóng)村自留地方面也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況建立一定的法律法規(guī)；另外，當(dāng)?shù)卣梢詫⑼恋卣淼哪甓扔?jì)劃納入到年度考核目標(biāo)中，利用行政權(quán)力督促農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理工作的進(jìn)度。

總之，只有正確引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行用地的整理，并針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，不斷研究并出臺(tái)可操作的土地政策措施，才能貫徹執(zhí)行好居民點(diǎn)用地整理的工作，最終改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建系統(tǒng)綜合的理論體系，指導(dǎo)居民點(diǎn)用地整理工作。農(nóng)村居民點(diǎn)整理具有特殊性，既不同于一般的農(nóng)地整理，也不同于城市土地整理，迫切需要理論的指導(dǎo)。盡管隨著時(shí)間的推移，我們對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的認(rèn)識(shí)已逐步提高，發(fā)展了諸多的理論，但是由于涉及科目眾多，往往難以兼顧，所以應(yīng)組織專(zhuān)門(mén)的土地方面的專(zhuān)業(yè)人才及社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的精英，集中探討各個(gè)學(xué)科的研究成果，將農(nóng)村居民點(diǎn)整理與農(nóng)地整理、村莊規(guī)劃、小城鎮(zhèn)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、景觀(guān)文化保護(hù)結(jié)合起來(lái)，形成一系列綜合的理論體系。

另外，除了學(xué)科之間的交流與溝通外，在土地整理內(nèi)部，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的內(nèi)在機(jī)理研究也有待加強(qiáng)，如產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度等深層次的問(wèn)題、失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制、整理后的村莊合理規(guī)劃、配套公共設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面等等，對(duì)這些方面進(jìn)行研究，以形成規(guī)范性的整理標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目管理規(guī)范以及項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)體系，指導(dǎo)居民點(diǎn)用地整理工作的進(jìn)行。

（三）拓展多方面融資渠道，保障資金籌集。農(nóng)村居民點(diǎn)整理需要的資金是巨大的，從拆遷、平整、生活基礎(chǔ)設(shè)施完善，到新居建設(shè)，都需要投入大量資金。所以，在農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理中，資金是一個(gè)核心因素，從前面的原因分析中可以看出，資金的籌集渠道不暢將制約農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，是制約整理項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素。

要建立多元投資機(jī)制，可以嘗試從國(guó)家、集體、個(gè)人等三方面集資。國(guó)家及集體方面的出資占大部分，如70%以上，體現(xiàn)國(guó)家財(cái)政的公共性，居民點(diǎn)的基礎(chǔ)配套設(shè)施由市、縣兩級(jí)政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y助，另外的資金從耕地占用稅、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)基金、集體經(jīng)濟(jì)組織等多渠道籌集；個(gè)人方面，個(gè)體經(jīng)濟(jì)出資籌集一部分，并與整理后的土地利益分配相聯(lián)系，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)重建房的資金，國(guó)家要根據(jù)農(nóng)民實(shí)際建房需要，隨時(shí)為農(nóng)民辦理土地占用等有關(guān)手續(xù)。通過(guò)國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的共同努力，最終為做好農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理的工作打下基礎(chǔ)。

適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，如北京地區(qū)的農(nóng)村采用了“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與運(yùn)作”的模式，讓企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，協(xié)助發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，這樣既可以緩解資金籌集的壓力，也充分利用了整理出來(lái)的土地，緩解了農(nóng)民的就業(yè)壓力，實(shí)現(xiàn)在家門(mén)口就業(yè)，而且政府和市場(chǎng)密切結(jié)合將更為有利于土地整理工作的擴(kuò)展。

（四）建立專(zhuān)門(mén)的土地整理隊(duì)伍，使整理工作規(guī)劃、有序進(jìn)行。成立專(zhuān)門(mén)的土地培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，聘用專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)行授課，對(duì)基層選拔出的土地整理的執(zhí)法人員進(jìn)行集體培訓(xùn)，最終取得土地整理規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)及執(zhí)法工作的效率。

在村莊規(guī)劃方面，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，控制農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模。宅基地上，落實(shí)“一戶(hù)一宅”工作，要對(duì)老宅基地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整挖潛、優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地，不斷提高土地利用的集約化水平；對(duì)于那些已經(jīng)有初步規(guī)劃的村鎮(zhèn)，要對(duì)下一階段的工作進(jìn)行明確規(guī)劃；對(duì)于居民點(diǎn)整理的項(xiàng)目方面，有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確，如居民住宅的密度、容積率、人均居住面積以及環(huán)境，甚至建筑的風(fēng)格等，并按規(guī)劃安排居住用房、生產(chǎn)用房，最終確保農(nóng)民在整理后能得到最大限度的實(shí)惠。另外，還要搞好村莊配套設(shè)施建設(shè)，如道路、用水、用電等方面的設(shè)施，吸引農(nóng)戶(hù)定居、建房。

[1]肖敏.淺析農(nóng)村居民點(diǎn)整理[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007.2.

[2]趙珂.農(nóng)村居民用地整理問(wèn)題再探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008.5.

[3]劉筱非，楊慶媛，廖和平等.西南丘陵山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測(cè)算方法探討[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004.4.

F301

A

1.中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院環(huán)保移民分院；2.泰安市國(guó)土資源局）