□文/杜 蘭

省級政府電子政務發(fā)展方向

□文/杜 蘭

電子政務是我國政府信息化建設的中心環(huán)節(jié)，推進政府職能部門電子政務建設對加快行政體制改革有著重要意義。本文以行政層級為切入點，從內部管理、外部連接以及立法環(huán)境等視角對省級政府電子政務建設進行深入研究，綜合分析省級政府電子政務發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應的發(fā)展策略。

電子政務；省級政府；發(fā)展方向

引言

隨著我國行政體制改革的推進，政府信息化建設也在不斷完善，其中電子政務首當其沖，其建設的深度和幅度不斷提高，在各級政府及其職能部門中不斷深入。伴隨著行政審批制度的落實，政府門戶網(wǎng)站的成熟成為電子政務發(fā)展的外在表現(xiàn)形式之一。目前，我國處在經(jīng)濟社會轉型期，省級政府無論在行政管理的職權范圍上還是行政層級上對電子政務的全面發(fā)展有著承上啟下的作用，是區(qū)域電子政務研究的核心，在國家的電子政務體系中占有重要地位，研究如何發(fā)展省會級城市電子政務具有重要意義。

在我國，地級市以下政府往往直接跟社會公眾打交道，擔負著直接為社會公眾服務的職能，因此我們把地級市和區(qū)縣級政府定義為“基層政府”，把省級政府和副省級城市定義為“非基層政府”。本文主要研究對象是后者，也稱為省級政府，包括全國23個省，5個自治區(qū)及4個直轄市的政府以及15個副省級城市。

一、省級政府電子政務發(fā)展現(xiàn)狀

我國的電子政務建設起始于早期的辦公自動化、政府上網(wǎng)。1999年伴隨著金字工程的縱向展開，帶動了各級政府電子政務的發(fā)展的步伐，為政府職能部門的電子政務建設奠定了基礎，同時也為我國電子政務的發(fā)展進行了有利的探索。

（一）從國家層面上看來。目前，我國電子政務發(fā)展已取得階段性進步。無論是使用以“電子政務成熟度”為代表的評估體系，還是門戶網(wǎng)站的直接使用中，都已證明我國電子政務建設從無到有、從有到優(yōu)的一個健康發(fā)展的漸進過程。在全國的電子政務的版圖中，呈現(xiàn)著幾種態(tài)勢：從電子政務開展時間上看，超過半數(shù)的地方政府開展電子政務超過五年，超過八成的地方政府超過一年，其中尚未開展電子政務的地方政府少于一成；從建設區(qū)域上看來，東部地區(qū)明顯領先于中西部；從建設級別上看來，省級政府的電子政務建設明顯領先于基層政府。

（二）從各省電子政務發(fā)展看來。存在以下幾種趨勢：第一，在省內比較中，城市間發(fā)展不均衡。由于各省省情不同，省內城市受經(jīng)濟發(fā)展、資金投入、技術環(huán)境等因素制約，其電子政務發(fā)展水平存在明顯差異，這種狀況是電子政務發(fā)展的必然現(xiàn)象；第二，在發(fā)展方向上，電子政務正在向基層延伸。目前，我國電子政務的延伸有兩個方向：一方面城市電子政務建設向社區(qū)延伸；另一方面整體建設已經(jīng)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，個別地區(qū)已經(jīng)開始了農村電子政務建設的嘗試；第三，整體建設中，電子政務的投入——產(chǎn)出效益有待提高。資料顯示，省級政府每年電子政務維護資金充裕，其中超過六成年維護經(jīng)費超過50萬元，相比之下，電子政務的成熟度及滿意度顯得有些滯后。

二、省級政府電子政務建設中存在的問題

（一）門戶網(wǎng)站建設重點有待調整。政府門戶網(wǎng)站是電子政務最直接的表現(xiàn)形式，也是電子政務的核心。目前，我國政府門戶網(wǎng)站的建設已經(jīng)取得很大進展。截至2008年，全國政府域名（gov.cn）下的網(wǎng)站發(fā)展到30，913個，100%的省級政府和國務院組成部門、98.5%的地市級政府，以及初步統(tǒng)計超過85%的縣區(qū)級政府已經(jīng)建立了政府網(wǎng)站。同時，我國政府網(wǎng)站建設在提供的基本服務功能方面，地區(qū)的差距逐漸縮小，但在增強雙向互動和網(wǎng)上事務處理能力、提高公共服務水平方面，地區(qū)差異仍十分明顯。在門戶網(wǎng)站的建設中，除了目前普遍的功能外，不同級別政府應根據(jù)自身特點重點建設相應的功能，根據(jù)自身建設的情況選擇不同策略和重點。從目前學術界對政府門戶網(wǎng)站的評估中看出，多數(shù)網(wǎng)站在政務公開方面得到滿意評價，信息發(fā)布能力強，實用性差，參與性有待加強。由此可見，調整方向的重點是政府網(wǎng)站的互動環(huán)節(jié)和服務能力。

（二）缺少評估、定位和規(guī)劃。目前，電子政務的評估方法，評估內容不盡相同，國家沒有出臺相應的評估體制，這在一方面制約了電子政務的發(fā)展?？傮w看來，本著服務理念打造的電子政務，應該把服務能力放在評估的首位。在評估主體和內容不同的情況下，各省政府應該通過科研機構的評估或社會相關部門對電子政務的綜合排名，了解省內電子政務建設的基本情況。據(jù)資料顯示，在電子政務的建設中，某些政府投入不足和低水平重復建設現(xiàn)象共存，這說明了有些政府沒有對其進行準確的定位和規(guī)劃。要解決這一問題，就要求省級政府作為指導機構，通過掌握本省電子信息的發(fā)展狀況，結合本省省情，準確定位本省電子政務的發(fā)展現(xiàn)狀，有目的、有步驟地規(guī)劃本省電子政務的發(fā)展方向和步伐。據(jù)悉，廣東省政府已經(jīng)把電子政務寫入本省的“十二五”規(guī)劃中，把電子政務建設當作日常工作來管理，這種模式值得借鑒。

（三）電子政務立法滯后。目前，我國電子政務法律法規(guī)尚不健全，尚未形成完整的法律體系。相比之下，立法的缺失不能滿足電子政務日益發(fā)展的需要。這種法制環(huán)境的缺失主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，法律效力不嚴謹。一些地方省市也先后出臺或啟動了電子政務建設的相關管理制度。例如，浙江省制定了《我省電子政務建設指導意見》，云南省制定了《云南省電子政務管理辦法》。上海市發(fā)布了《上海市市本級信息化項目支出預算管理辦法（試行）》，為信息化項目預算審核工作做出了制度性安排。但是，我國現(xiàn)存電子政務的規(guī)定大多屬于部委規(guī)章或者地方立法，效力和層級比較低，不利于樹立電子政務的法律權威。第二，法制環(huán)境不成熟?？偟目磥恚娮诱盏恼w法制環(huán)境薄弱，在一項調查中顯示，“法制環(huán)境不成熟”已經(jīng)成為“電子政務實施過程中遇到的主要困難”的第二重要因素，可見法制環(huán)境的缺失已嚴重影響到電子政務項目建設。

三、推進省級政府電子政務建設的對策

基于以上研究，筆者認為省級政府電子政務發(fā)展方向應注重核心環(huán)節(jié)的開發(fā)與應用，打造適合地方發(fā)展的電子政務系統(tǒng)，提高可操作性和應用性，建立公共服務新模式。

（一）結合行政體制改革，增強節(jié)點作用。省會城市的電子政務建設對上結合中央，對下指導地市、縣級政府，在同層級上又連接著其他省級政府的電子政務系統(tǒng)，在整個網(wǎng)絡狀的政務信息化建設中，處于關鍵節(jié)點。如何發(fā)揮上傳下達，信息的通暢傳遞是建設的主要方向。目前的行政體制改革，呼聲最高的就是大部制建設和省管縣工程。在這兩種改革中，省級政府的角色分別為參與者和主導者。一方面在中央政府大部制的建設中，信息共享和整合的步伐進一步加快，省級政府及其職能部門電子政務建設可以采用“以業(yè)務為主線”的整合，解決電子政務中跨部門業(yè)務協(xié)調問題，以“大部制”為契機，推動電子政務應用協(xié)同建設；另一方面在我國地方行政層級變革中，省直管縣使地方行政層級直接改變，同時電子政務建設也要緊跟其后，省級政府和縣級政府部門應預先留好電子政務系統(tǒng)的接口，減少體制改革過程中對電子政務的直接沖擊，以“省管縣”為出發(fā)點，帶動省級政府電子政務總體建設的整合。可以說，“大部制”和“省管縣”工程是“從上到下”和“從下至上”兩個方面的行政結構性改革，處在中間的省級政府正是節(jié)點之所在，發(fā)揮省級政府在資源和區(qū)位上的優(yōu)勢，在改革的同時做好電子政務系統(tǒng)的協(xié)同與資源的整合，穩(wěn)固國家電子政務網(wǎng)絡建設。

（二）結合門戶網(wǎng)站建設，提高網(wǎng)站使用效率。政府門戶網(wǎng)站是政務公開和服務型政府兩大主導思想在落實過程中所必須憑借的重要平臺，在未來的電子政務規(guī)劃中，政府門戶網(wǎng)站必將占有非常重要的地位。一方面應當增強實用性和易用性。網(wǎng)站的普及目的之一就是調節(jié)信息的不對稱性，方便百姓生活，節(jié)約社會成本。這方面，省級政府可以采取以流程為主線的方式，加強政務網(wǎng)絡辦理的程序化，使典型政務流程能夠實現(xiàn)網(wǎng)絡辦理，并以典型政務流程帶動其他流程的網(wǎng)絡辦理普及，給公眾帶來實實在在的效果；另一方面要增強網(wǎng)站的互動性。信息的交流離不開雙方的互動，互動是網(wǎng)站建設的重點，也是提高公眾參與、政府透明度的途徑。門戶網(wǎng)站的使用效率直接反映了電子政務與傳統(tǒng)政務的融合度，做好這兩方面的工作，使更多公眾關注門戶網(wǎng)站，提高網(wǎng)站的使用率。

（三）提高信息安全，加強立法環(huán)境建設。目前，政府門戶網(wǎng)站被黑客攻擊的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅對政府信息是一種嚴重威脅，更是對政府公信力的巨大沖擊。在我國電子政務發(fā)展的現(xiàn)階段，缺少必要的法律法規(guī)使其自身發(fā)展捉襟見肘。首先我們要搞清楚一個問題，電子政務的發(fā)展速度是立法速度無法趕上的。這就要求在立法的過程中不能要求面面俱到，應注意循序漸進，有重點、有步驟地穩(wěn)步進行。既要奠定立法環(huán)境的基礎，又要保證電子政務發(fā)展的主要法律保障得以實施。目前，電子政務法律法規(guī)建設方面的核心問題主要集中在電子簽名的有效性、信息公開程度等方面做出規(guī)定或者司法解釋。制定電子政務時應當充分考慮到本省電子政務的特點，參考國家及國際電子政務的立法原則，避免在調整電子政務關系時出現(xiàn)法律沖突。省級政府要充分利用行政管理體制上的優(yōu)勢，結合本省發(fā)展狀況給予適合發(fā)展的政策及法規(guī)解釋，營造適合省級政府電子政務發(fā)展的法律環(huán)境，推進政府信息化的穩(wěn)步實施。

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大連理工大學人文社會科學學院）