張 凡，彭 斌

（1．河北工程大學 法律系，河北 邯鄲 056038；2．中國政法大學 法學院，北京 100088）

循環(huán)經(jīng)濟立法的可操作性研究

張 凡1,2，彭 斌1

（1．河北工程大學 法律系，河北 邯鄲 056038；2．中國政法大學 法學院，北京 100088）

標準的量化是實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟立法可操作性的重要路徑。通過制定相關標準，既可以形成企業(yè)的外部約束，也可以形成循環(huán)經(jīng)濟的指標體系。將循環(huán)經(jīng)濟標準按照單位內部調控標準和社會調控標準進行劃分，以“三R”原則為核心設計循環(huán)經(jīng)濟績效考核體系，使之成為落實各項政策措施與法律責任的依據(jù)。

循環(huán)經(jīng)濟；立法；可操作性；量化

以資源的綜合、優(yōu)化利用和能量的循環(huán)運行為著眼點的循環(huán)經(jīng)濟是未來經(jīng)濟模式轉型的主要發(fā)展路向。循環(huán)經(jīng)濟立法是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法制途徑，其意義在于將政策導向轉化為法律規(guī)則，并在法律責任與后果的預期下，使循環(huán)經(jīng)濟在制度框架內步入規(guī)范化的軌道。一方面，循環(huán)模式與技術在各領域的運用為立法提供了實踐經(jīng)驗；另一方面，法律所提供的制度保障與獎懲措施也會在更大限度內促進循環(huán)經(jīng)濟的深化與發(fā)展。與國家的循環(huán)經(jīng)濟促進立法的政策性引導規(guī)范不同，區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟立法中，首先應當考慮將循環(huán)經(jīng)濟的各種目標通過可操作的規(guī)范予以實施。而制定“可操作規(guī)范”應當結合本地區(qū)的經(jīng)濟水平、循環(huán)經(jīng)濟現(xiàn)狀建立相應的標準化體系，使得循環(huán)經(jīng)濟的各項指標經(jīng)過量化，成為各項政策措施與法律責任得以落實的依據(jù)。

一、操作性規(guī)范在循環(huán)經(jīng)濟立法中的價值

循環(huán)經(jīng)濟立法中的操作性規(guī)范有利于消弭自由狀態(tài)下的企業(yè)的短視行為，并由此形成對各種經(jīng)濟主體的外部約束機制。循環(huán)經(jīng)濟的法律促進意味著政策性指導的制度化、常態(tài)化。以市場為導向的自發(fā)調節(jié)方式在提高經(jīng)濟主體自身效率的同時，并不必然能夠自發(fā)運用生態(tài)規(guī)律來推進經(jīng)濟增長方式的變革。特別是傳統(tǒng)自由經(jīng)濟所倡導的經(jīng)濟理性與科學發(fā)展所倡導的價值理性之間在一定程度上會發(fā)生抵牾。申言之，自由經(jīng)濟條件下經(jīng)濟主體行為是在成本消耗與利潤產(chǎn)出這一核算中完成的，但社會的長遠利益、特別是超出經(jīng)濟效益之外的社會效益往往會游離于其視野。盡管循環(huán)經(jīng)濟所倡導的原則從根本上能夠帶來經(jīng)濟主體生產(chǎn)經(jīng)營成本的降低和效益的增加，但作為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位個體來講，當減量化、再利用等循環(huán)措施的采用在短期并不經(jīng)濟的時候，往往難以脫離其自身局限，形成對生態(tài)技術投入的自覺。在這一背景下，循環(huán)經(jīng)濟立法中的操作性規(guī)范(特別是強制性行業(yè)標準、技術標準)就會對單位與個人的經(jīng)濟行為形成約束，促使其在制度框架內完成經(jīng)營方式、生產(chǎn)方式與生活方式的變革。

循環(huán)經(jīng)濟立法中的操作性規(guī)范是政府促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展可資利用的主要微觀措施。在這個過程中政府應當積極引導、參與和配合，特別在稅收、財政、政府采購等事項發(fā)揮其調節(jié)作用。在依法行政的現(xiàn)代社會，法律對各種調節(jié)政策的授權是政府行使各項權力的基礎。制定各項減量化和再利用的標準(指標)應當成為立法部門必須著力關注的問題，使各級政府在其執(zhí)法事項上有明確的依據(jù)；另一方面，調控部門在進行循環(huán)程度的績效評估時也有可參考的數(shù)據(jù)指標，在進行相關審批、投資與補貼行為時，實現(xiàn)上述措施的公正、公開與合理 。

循環(huán)經(jīng)濟立法中的操作性規(guī)范是促進立法目標實現(xiàn)的途徑，也是責任方承擔法律責任的依據(jù)。法律的實施與實現(xiàn)是兩個層面的問題，實現(xiàn)是以實施為前提，但法律的實現(xiàn)是指通過法的運行達到立法者所期望的法的價值的實現(xiàn)，是過程與結果的統(tǒng)一。以促進經(jīng)濟發(fā)展模式轉型為目標的法律文本，不能僅僅是“一部宣言式的文件”，應當能夠通過規(guī)定“各種違法行為的責任，確保法律的有效貫徹實施”[1]。對循環(huán)經(jīng)濟的投入應當將社會投入、政策引導和制度規(guī)制相結合，而以標準化為模型的微觀制度建構，則將各種指標和執(zhí)法程序、法律后果相連接，這無疑解決了循環(huán)經(jīng)濟無法評估、各種獎懲無法落實的難題。

二、可操作性規(guī)范與企業(yè)內部循環(huán)的調控機制

可操作性規(guī)范應當以循環(huán)經(jīng)濟的各項技術標準為中心。循環(huán)經(jīng)濟的“標準”應當包括經(jīng)過科學實驗和生產(chǎn)實踐總結出來的由數(shù)據(jù)組成的用于衡量循環(huán)性能及效果的指標性條款。這些標準在循環(huán)經(jīng)濟立法中是對法律所設定的行為模式進行性質認定的客觀依據(jù)。而所謂“標準化則是在一定的范圍內達到最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”[2]，“標準化”的各項指標被法律所確認，成為循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)范中的重要組成部分，無疑為循環(huán)經(jīng)濟的實施主體(企業(yè)和自然人)和外部監(jiān)管單位(即各級政府職能部門)提供了更具有操作性的規(guī)范。

如果以循環(huán)經(jīng)濟中的“三 R”原則——減量化(reduce)、再利用(reuse)、再循環(huán)(recycle)為基準進行分析，貫穿循環(huán)經(jīng)濟立法的標準基本可以分為以上 3類，即減量化標準、再利用標準和再循環(huán)標準。由于循環(huán)經(jīng)濟“資源—產(chǎn)品—消費—再生資源”的封閉式物質流動過程的核心在于生產(chǎn)和再生資源的利用環(huán)節(jié)，筆者認為目前的標準設計主要應當以生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)環(huán)節(jié)(包括生產(chǎn)過程中的資源回收利用環(huán)節(jié))為核心來制定，輔之以包括其他社會主體參與的消費環(huán)節(jié)和廢物回收環(huán)節(jié)。

（一）生產(chǎn)單位的減量化標準及相關操作性規(guī)范

減量化應當以相同條件下一般資源消耗量為基準，并在此基礎上推導出減排水平以及減排幅度。對以企業(yè)減量化為核心的循環(huán)經(jīng)濟評價體系的構建方法還在探討之中，有的學者根據(jù)企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的整體水平，勾畫出“基于循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)綜合能力評價指標體系”，其中包括“正指標”(循環(huán)利用率和廢棄物排放降低的比率等)、“逆指標”(單位能耗)和“適度指標”(對循環(huán)利用的投資)[3]，也有學者將“節(jié)能與利用率”為核心的能效標準作為主要指標體系[4]。筆者比較一些研究成果后認為，對企業(yè)內部的循環(huán)體系評價標準主要以“排放降低”和“循環(huán)利用提高”兩個“正指標”為基礎，使評價體系更為清晰明確、有的放矢，并且有益于操作。如果從能源投入與廢物排放量個層面來看，減量化標準應當主要包括：廢物排放量降低幅度與資源消耗量降低幅度兩個衡量指標。各地區(qū)應當根據(jù)當?shù)匾话阍O備同期的能源消耗量和廢物排放量測算出一般標準(比率)，再以此為基礎測定循環(huán)經(jīng)濟水平所要達到的循環(huán)標準(比率)。此標準主要應當包括單位產(chǎn)值能源/資源消耗減少比率，單位產(chǎn)值的廢棄物質排放減少比率。這實際上是使用了物質減量指標中的“相對物質減量”標準。所謂“絕對物質減量”指經(jīng)濟系統(tǒng)物質投入總量絕對值的下降，“相對物質減量”指創(chuàng)造單位經(jīng)濟產(chǎn)出所需要的物質投入量的減少，即物質使用強度的下降[5]。以單位產(chǎn)值中的廢物排放量與資源消耗量的降低作為評價依據(jù)可以科學地測算減量化的程度。

（二）生產(chǎn)單位的再利用、再循環(huán)標準及相關操作性規(guī)范

從理論上講，這一指標應當包括資源的再利用率和原材料再利用率兩個標準，但現(xiàn)實中，如何測定物質再循環(huán)和原材料的再利用率是一個較為復雜的過程，其主要原因在于很難通過剛性且有說服力的數(shù)據(jù)說明再利用與再循環(huán)資源與原材料的數(shù)量。因而筆者建議通過單位產(chǎn)值中未經(jīng)循環(huán)的初級原材料(新鮮材料)的消耗量，以及單位產(chǎn)值中未經(jīng)循環(huán)的原始能源(未經(jīng)循環(huán)利用)消耗量來測定。也就是測算單位產(chǎn)值同原始能源消耗量的比值，單位產(chǎn)值同初級原材料(新鮮材料)消耗量的比值。這樣的評價標準盡管沒有直接涉及原材料和能源的循環(huán)利用率，但從最終的實際消耗中可間接測算其循環(huán)利用水平，從而形成外部壓力，促使企業(yè)進行循環(huán)利用的相關改造。

在一些對回收產(chǎn)品利用可行性較大專門行業(yè)，也可以專門制定回收原料在產(chǎn)品中的比例。例如在循環(huán)經(jīng)濟立法較為成熟的日本，就對如家用電器等商品強制規(guī)定“再商品化”，相關制造企業(yè)利用家電再生技術體系進行加工生產(chǎn)，使得回收零部件在新產(chǎn)品中達到要求的比例；美國部分州立法規(guī)定相關新聞紙、塑料容器、玻璃器皿的制造商對再生原料的再利用率必須達到法律的標準[6]。

（三）產(chǎn)品責任延伸(extended product responsibility)制度及相關操作性規(guī)范

生產(chǎn)者延伸責任即產(chǎn)品生產(chǎn)者以回收再生處置產(chǎn)品使用后的廢物為目標而承擔的各種形式的法律義務[7]。生產(chǎn)者延伸責任的主要作用在于產(chǎn)品的生產(chǎn)者除要承擔產(chǎn)品的質量、安全責任之外，還要對產(chǎn)品的整個使用周期負責，特別是產(chǎn)品的回收處置。德國在 1992年就通過法律規(guī)定汽車制造商有義務回收其所生產(chǎn)的廢舊車。1994年制定的《廢物清除法》，提出將系統(tǒng)的資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟理念從包裝環(huán)節(jié)推廣到所有的生產(chǎn)部門，把廢棄物的處理提高到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的思想高度，并建立了系統(tǒng)配套的法律體系[8]。

從我國相關規(guī)定來看，我國在廢品回收領域還沒有落實企業(yè)的產(chǎn)品質量延伸責任，仍然以鼓勵廢物回收利用并建立廢物處理信息系統(tǒng)為側重點①。這需要區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟立法根據(jù)本地區(qū)的實際情況，規(guī)范回收領域的經(jīng)營秩序，疏通廢物流通的信息渠道，更重要的則是落實企業(yè)在廢物回收領域的社會責任，對其生產(chǎn)的產(chǎn)品的整個生命周期負責。各地區(qū)可以對一些機動車、家電產(chǎn)品、可再生容器進行“產(chǎn)品質量延伸制度”試點，建立相應的產(chǎn)品名錄，要求被納入產(chǎn)品名錄的生產(chǎn)商對其產(chǎn)品及主要零部件標注永久性生產(chǎn)標識，以明確其回收的義務，并使之具有可操作性。

三、可操作性規(guī)范與循環(huán)經(jīng)濟的社會調控機制

實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標?！把h(huán)經(jīng)濟需要在企業(yè)和企業(yè)之間以及公民個人乃至整個社會不同層次展開。循環(huán)經(jīng)濟的實踐證明，單個企業(yè)內部的循環(huán)是實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的基礎……循環(huán)經(jīng)濟(還)應當包括企業(yè)之間的‘中循環(huán)’和全社會層面上的‘大循環(huán)’”[9]，除生產(chǎn)經(jīng)營者的責任設計，循環(huán)經(jīng)濟立法還應當規(guī)劃相應的社會責任。在這一層面應當主要包括企業(yè)之間的產(chǎn)能循環(huán)鏈條(循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)為其代表)、綠色消費和產(chǎn)品的再利用與回收機制以及政府的稅收與財政調節(jié)。

（一）循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)的法律認定標準

“循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是指按循環(huán)經(jīng)濟模式規(guī)劃、建設、改造的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其以物質循環(huán)流動為特征，是最大限度地高效利用資源和能源，減少污染物排放的示范區(qū)域”[10]。為了充分發(fā)揮生態(tài)工業(yè)園區(qū)的示范效果，很多歐盟國家正在將其納入法制化軌道[11]。因為循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)可享有相應的政策優(yōu)惠，其操作性規(guī)范主要應當體現(xiàn)在對園區(qū)的認定上，亦即認定的標準和程序。

循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)區(qū)的主要特點在于廢物交換，也就是把一個企業(yè)產(chǎn)生的廢物輸送到另一個企業(yè)，作為有實際效用的原料和能源，以實現(xiàn)物質的梯級利用。因而循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)的法律認定應當以能源、資源的循環(huán)利用為主要標準。該標準的設計可以從整體和微觀兩個角度入手：從整體上要求整個循環(huán)工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)物質的閉路循環(huán)，廢物零排放或明顯少排放②；從微觀上考核工業(yè)園區(qū)各企業(yè)在循環(huán)鏈條中的相互依存度，各企業(yè)對廢舊物質的利用率。有關部門要根據(jù)相關標準做好園區(qū)建設的論證工作，履行法定的審批程序，特別要完善園區(qū)建成后的動態(tài)評估標準。因為園區(qū)建成后各企業(yè)的效益狀況各異，而“類似自然生態(tài)系統(tǒng)食物鏈的工業(yè)生態(tài)系統(tǒng),一旦固定下來以后，下游企業(yè)出于保證原料供應的考慮,會反對上游企業(yè)升級工藝、革新技術”[12]。因而，對于循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)的效能應用所發(fā)生的變化要有相關的評估與補貼標準，形成長效協(xié)調機制，防止產(chǎn)業(yè)之間的過度依賴而產(chǎn)生的副作用。

（二）綠色環(huán)保標志的認證標準

綠色環(huán)境標志是判斷綠色產(chǎn)品的重要標識。促進綠色消費是促進循壞經(jīng)濟的一項重要的社會調整機制，“具有環(huán)境優(yōu)越性的產(chǎn)品，可以作為消費者作快速購買選擇的依據(jù)”。相應地企業(yè)也應履行義務“把企業(yè)層面的小循環(huán)公告社會”接受第三方檢測[13]128。經(jīng)過綠色標志認證制度的發(fā)展實踐，我國已經(jīng)實現(xiàn)了綠色環(huán)保標志的國際接軌，即采用了國際標準ISO14000認證體系。其中涉及循環(huán)經(jīng)濟內容的ISO14021標準和ISO14025標準明確規(guī)定接受驗證環(huán)境聲明中，包含使用回收能量、再循環(huán)含量、節(jié)約資源、可堆肥、可降解、可拆解設計、延長壽命產(chǎn)品、可重復使用、減少廢物量等事項。有關部門要以現(xiàn)行標準為依據(jù)，實施質量檢查和行政監(jiān)管。

對一些產(chǎn)品的消費實行“強制押金返還制度”，由消費者合理負擔一部分回收成本。所謂押金返還是指消費者在購買一些產(chǎn)品時，其價格中包含一定的押金，當對該物品或包裝容器進行處置時，只有交付至生產(chǎn)商定點回收場所才能得到購買時的押金返還。這些產(chǎn)品應制定名錄，主要包應括飲料容器、廢舊電器、廢舊交通工具等。進而使企業(yè)通過零售商的幫助和消費者的配合，實現(xiàn)廢舊物資的回收，在某種層面該制度也是“產(chǎn)品責任延伸制度”的配套措施。

（三）可操作規(guī)范與政府的財稅調節(jié)機制

政府的財稅政策應當與上述標準進行銜接，制定具體的稅率體系。第一，需要政府部門在對生產(chǎn)單位內部循環(huán)經(jīng)濟水平的測定基礎上，綜合各種指標：將循環(huán)水平、經(jīng)濟效益、社會效益(比如安置就業(yè)人數(shù))都列入核定的標準中，政府部門應當結合本地區(qū)的情況，考慮循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的各個要素，編制各要素在財稅調節(jié)標準中的權重，建立綜合評價標準體系。第二，從約束和激勵兩個方面入手，對專門的事項進行稅費調節(jié)。例如核定現(xiàn)階段主要行業(yè)原材料使用情況，對循環(huán)生產(chǎn)指標影響較大的非再生原材料(新鮮材料)超過一定標準的企業(yè)征收新鮮材料稅。征收新鮮材料稅將促使企業(yè)少用原生材料，多進行再循環(huán)[13]128。稅費調節(jié)也可以通過推進減稅、優(yōu)惠政策對新興能源和原材料循環(huán)利用措施進行相關激勵，許多國家都已經(jīng)通過立法對清潔能源的制造和使用實施了具體的減免稅的比例③。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上我國可以完善對于使用清潔能源、再生能源、再生原材料的稅收優(yōu)惠標準。第三，從綠色產(chǎn)品的價格形成機制入手，分析其成本構成，核算各種補貼標準?？梢酝ㄟ^對綠色產(chǎn)品的成本分析，核算出基于循環(huán)技術的投入而增加的產(chǎn)品成本，通過財政補貼降低該產(chǎn)品的市場價格，使其具有市場競爭優(yōu)勢。

四、結語

循環(huán)經(jīng)濟立法中的可操作性規(guī)范的制定與運用，離不開各項標準的制定與完善。而標準的制定也是一項具有科學性與復雜性的系統(tǒng)工程。筆者認為地方(區(qū)域)循環(huán)經(jīng)濟標準除前文所述的幾種基本思路外，還應當參照以下幾個因素：1) 國家已有的法律法規(guī)中所設定的涉及循環(huán)經(jīng)濟的各種措施與規(guī)范。例如國家各行政主管部門曾經(jīng)就能源、廢物排放、利用等專門事項在該部門的權力范圍內進行過相關的制度設計，如清潔生產(chǎn)的具體措施、循環(huán)利用余熱、余壓進行發(fā)電的銷售優(yōu)惠措施，對回收報廢汽車的具體要求等等都已有較具體的規(guī)定④；2) 國家已經(jīng)制定或委托其他專門機構制定的涉及循環(huán)生產(chǎn)的產(chǎn)品名錄、技術名錄（清單），因能耗較大而明文禁止的禁止性產(chǎn)品、技術名錄（清單）以及各部委對于專門事項制定的指標體系。如國家環(huán)?？偩志驮?jīng)設定了工業(yè)固體廢物處置利用率、工業(yè)用水重復率、單位 GDP能耗、單位 GDP水耗等幾個計算標準⑤；3) 我國已經(jīng)認可的相關國際標準。如前文所述的 ISO14000認證體系中的相關技術標準；4) 其他國家具有參考價值的相關標準。一些國家非常重視循環(huán)程序的制定工作，其循環(huán)程序和示范制度明確細致，可操作性較強。例如德國《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》等。通過對循環(huán)經(jīng)濟標準的合理借鑒，對于提升循環(huán)經(jīng)濟水平、突破綠色貿易壁壘、提高產(chǎn)品的國際競爭力具有特殊意義。

注釋：

① 參見：《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》第36～40條.

② 例如已經(jīng)出臺的《江西省工業(yè)園區(qū)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護標準》，贛府發(fā)［2003］18號規(guī)定：依靠科技進步，使資源、能源在園區(qū)系統(tǒng)中循環(huán)使用，達到整個園區(qū)的污染物少排放或零排放。

③ 美國《能源政策法》規(guī)定，太陽能和地熱發(fā)電投資享受10%低稅優(yōu)惠，風能和生物能發(fā)電實施產(chǎn)品減稅，并隨物價水平及時調整。參見：韓慶華《促進經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展的財稅政策研究》，經(jīng)濟科學出版社，2009:154.

④ 參見：《清潔生產(chǎn)促進法》、原國家經(jīng)貿委《關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》、國家發(fā)改委《汽車產(chǎn)品回收利用技術政策》，等。

⑤ 參見：國家環(huán)境保護總局：《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標(試行)》環(huán)發(fā)[2003]91號。

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On the Operability of Circular Economy Legislation

ZHANG Fan1.2, PENG Bin1
(1. Department of Law, Hebei University of Engineering, Handan, Hebei 056038, China; 2. Law School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

The quantification of standard is the important way to realize the operability of circular economy legislation. Both external constraints of the enterprises and the indexes system of the circular economy can be formed by defining relevant standards. And the circular economy standards can be the basis of implementing policy measures and legal obligation when it is divided in accordance with the regulating standard among the units and that of the society and its performance examination system is mainly designed according to the “3R” principles.

circular economy; legislation; operability; quantification

D92

A

1673-2065(2010)05-0012-04

2010-05-19

河北省教育廳科學研究計劃資助項目(S090102)

張 凡(1979-),男,河北邯鄲人,河北工程大學法律系講師,中國政法大學法學院博士研究生;彭 斌(1957-),男,山西懷仁人,河北工程大學法律系副教授.

（責任編校：耿春紅英文校對：楊 敏）