呂中誠(chéng)

(湖南警察學(xué)院法律系,湖南長(zhǎng)沙410138)

城市綠化法初論:概念與立法目的

呂中誠(chéng)

(湖南警察學(xué)院法律系,湖南長(zhǎng)沙410138)

城市綠化法是指調(diào)整人們?cè)诔鞘芯G化活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總和。它應(yīng)以保障人的健康和福利、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展、保障和促進(jìn)城市綠化事業(yè)的發(fā)展、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、美化生活環(huán)境為立法目的。城市綠化法的立法目的既是城市綠化法創(chuàng)制和適用的前提和根本,也是研究城市綠化法的邏輯起點(diǎn)。

城市綠化法;概念;立法目的

生態(tài)城市,是本世紀(jì)新型的城市文明形態(tài),是人類(lèi)在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展道路上的必然選擇。在城市生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中,城市綠化建設(shè)彰顯著極其重要的作用。城市綠化在生態(tài)化城市建設(shè)中的地位和作用,已獲得人們的極大關(guān)注和普遍認(rèn)可。大力進(jìn)行城市綠化建設(shè),使城市與綠地和諧共存、人與自然和諧相處,是新世紀(jì)世界生態(tài)城市的發(fā)展方向。“文化、綠野、傳統(tǒng)建筑”已成為國(guó)際社會(huì)評(píng)價(jià)城市先進(jìn)水平的標(biāo)準(zhǔn)。[1]

在我國(guó),城市綠化建設(shè)已有幾十年的歷史,也取得了不小的成績(jī)。城市綠化法制建設(shè)也逐步從無(wú)到有,形成了從中央到地方的多級(jí)城市綠化法律體系,對(duì)我國(guó)城市綠化建設(shè)起到了重要的促進(jìn)和保障作用。但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展,城市環(huán)境壓力越來(lái)越大,導(dǎo)致城市綠化建設(shè)出現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越多。而現(xiàn)行的國(guó)務(wù)院《城市綠化條例》及一些地方的城市綠化法規(guī)已不能完全適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展。同時(shí),本應(yīng)作為理論指導(dǎo)的城市綠化法學(xué)研究,更是鮮有人問(wèn)津,嚴(yán)重滯后于實(shí)踐。對(duì)城市綠化法進(jìn)行系統(tǒng)性梳理,已不是純理論性的學(xué)術(shù)研究,而是城市綠化建設(shè)實(shí)踐的迫切需求。

1 城市綠化及城市綠化法的概念

1.1 城市綠化的概念

城市綠化(urban greening)的概念,最早可以追溯到17世紀(jì)的歐洲。當(dāng)時(shí)法國(guó)巴黎和德國(guó)柏林相繼出現(xiàn)了幾條種植大量樹(shù)木、可提供綠蔭的大道,其用途主要是為了舉行閱兵儀式及為貴族們提供日常散步的場(chǎng)所。此外,城市公園的誕生則源自于歐洲宮廷傳統(tǒng),尤其是法國(guó)宮廷花園的興建傳統(tǒng)。這些皇家花園在17世紀(jì)、18世紀(jì)時(shí)紛紛對(duì)民眾開(kāi)放,成為城市公園的前身,城市綠化的概念于是逐漸推展開(kāi)來(lái)。[2]

在我國(guó),城市綠化的概念通常有狹義和廣義兩種理解。過(guò)去,人們常把“綠化”看作是植樹(shù)的同義詞,后來(lái)才逐步認(rèn)識(shí)到栽花種草的重要意義,以及植樹(shù)、種草、栽花在城市綠化中的相互關(guān)系。全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)審定公布的城市綠化的定義則為“栽種植物以改善城市環(huán)境的活動(dòng),一般不包括耕地和無(wú)植被的水域”。一些城市的綠化條例中給出的定義則大致為“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行的植樹(shù)、種草、栽花、育苗及管護(hù)等綠化活動(dòng)”。這些都是狹義的城市綠化的概念。廣義的城市綠化,是指充分利用城市自然條件、地貌特點(diǎn)和基礎(chǔ)種植,將城市按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的各級(jí)、各類(lèi)園林綠地用具有地方特色和特性的園林植物最大限度地覆蓋起來(lái),并以一定的科學(xué)規(guī)律加以組織和聯(lián)系,使其構(gòu)成有機(jī)的系統(tǒng)。廣義的城市綠化包含狹義的城市綠化內(nèi)容,但不僅限于或停留在通常所說(shuō)的“種種樹(shù)”、“養(yǎng)養(yǎng)花”上,而且要通過(guò)種植和養(yǎng)護(hù)樹(shù)木花草等活動(dòng),使城市綠地系統(tǒng)同城市以外的自然環(huán)境相溝通,形成健全的城市生態(tài),具有自身的風(fēng)貌特點(diǎn)。城市綠化法中“城市綠化”的概念,應(yīng)該是這種廣義的概念。

1.2 城市綠化法的概念

通過(guò)以上對(duì)城市綠化概念的分析,城市綠化法的概念也相應(yīng)有狹義和廣義之分。狹義的城市綠化法是指調(diào)整人們?cè)诔鞘兄羞M(jìn)行的植樹(shù)、種草、栽花、育苗及管護(hù)等綠化活動(dòng)中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng),主要包括國(guó)務(wù)院《城市綠化條例》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,地方各省市的綠化條例及相關(guān)規(guī)定。

廣義的城市綠化法,是泛指調(diào)整人們?cè)诔鞘芯G化活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總和,包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)城市綠化的規(guī)范內(nèi)容。廣義的城市綠化法所調(diào)整的不僅包括狹義的城市綠化法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,還有人們?cè)趶V義的城市綠化活動(dòng)中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系,這些社會(huì)關(guān)系統(tǒng)稱(chēng)為城市綠化關(guān)系。

2 城市綠化法的立法目的

所謂立法目的,是指立法者希望通過(guò)法律的實(shí)施所達(dá)到的境界或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果,反映了立法者對(duì)一定的價(jià)值目標(biāo)的向往和追求。任何法律均以一定的立法目的作為確立法律的原則,制定法律制度、措施的根本出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)。[3]因而,對(duì)立法目的的探究成為正確理解和適用法律的前提。

立法目的一般可以歸納為兩大類(lèi):一是闡明立法的基本價(jià)值和理念,通常以抽象的語(yǔ)言來(lái)表述,宣示性作用較明顯,難以具體衡量其具體要求;二是闡明立法的具體任務(wù),通常以明確的語(yǔ)言來(lái)表述,其要求可以具體衡量。前者可稱(chēng)之為價(jià)值性立法目的,后者可稱(chēng)之為工具性立法目的。這兩種目的代表著目的的兩個(gè)層次,價(jià)值性目的具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和終極性,工具性目的顯現(xiàn)出近期性和功利性。兩者的關(guān)系應(yīng)該是相互依存、相互促進(jìn)、和諧統(tǒng)一的。價(jià)值性目的是體,工具性目的為用。工具性目的以?xún)r(jià)值性目的為導(dǎo)向,價(jià)值性目的指引著工具性目的活動(dòng)的方向。[4]

綜觀中外城市綠化立法可以看出,大部分城市綠化立法目的包含了上述兩類(lèi):以促進(jìn)、保障城市綠化,形成良好城市環(huán)境為工具性目的,以確保居民的身心健康和福利,促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值性目的。

2.1 城市綠化法的價(jià)值性立法目的

2.1.1 保障人的健康和福利

城市綠化法的價(jià)值性立法目的,是城市綠化理念和價(jià)值觀的終極體現(xiàn)。城市綠化理念具有多維度和多層次性,不同時(shí)期、不同地區(qū),甚至不同的人都有不同的理解,但其終極理念應(yīng)該是“以人為本”?！耙匀藶楸尽狈从沉艘环N把滿(mǎn)足人自身需求作為社會(huì)實(shí)踐出發(fā)點(diǎn)和歸宿的世界觀。古希臘哲學(xué)家亞里士多德說(shuō)過(guò),“人們來(lái)到城市是為了生活,人們居住在城市是為了生活得更好?！杯h(huán)境是人類(lèi)生存最本原的基礎(chǔ)和條件,創(chuàng)造舒適健康的環(huán)境既是人類(lèi)發(fā)展中最基本的課題,也應(yīng)是永恒的主題。在城市綠化方面,“以人為本”則表現(xiàn)為從居民的身心健康及審美要求出發(fā),創(chuàng)造優(yōu)美的綠色環(huán)境,為城市居民提供便捷舒適的休閑、健身、觀光、游憩等公共福利場(chǎng)所,努力實(shí)現(xiàn)人與人之間、人與環(huán)境之間的和諧共處、有機(jī)統(tǒng)一。

因此,各國(guó)城市綠化法及相關(guān)法律法規(guī)都十分注重“以人為本”的綠化理念,把保障人的健康和福利作為價(jià)值性立法目的。如日本的《城市綠地保護(hù)法》第一條明確規(guī)定:“本法律規(guī)定在城市中保護(hù)綠地和促進(jìn)綠化的必要事項(xiàng),目的是要形成良好的城市環(huán)境,有助于確保居民文明健康的城市生活。”美國(guó)《西雅圖市公園法》第二條:“本法令各條文的設(shè)置是為了維護(hù)和保障自然環(huán)境、公共安全、大眾健康和公共福利?！?/p>

2.1.2 促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展觀是對(duì)近代以來(lái)片面發(fā)展觀的超越,是時(shí)代的產(chǎn)物,其最終目標(biāo)就是要不斷滿(mǎn)足人類(lèi)的需求和愿望。因而,可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是人的可持續(xù)發(fā)展。“人的可持續(xù)發(fā)展”的涵義就是指以人的發(fā)展為價(jià)值取向和終極關(guān)懷,在正確處理人與人關(guān)系的基礎(chǔ)上,全面協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系,以及人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。反映在城市綠化中,就是城市的生態(tài)綠化決不能以其他地方的生態(tài)退化為代價(jià)。近幾年我國(guó)有些地方所搞的大規(guī)模的“大樹(shù)進(jìn)城”,實(shí)質(zhì)是破壞了建設(shè)區(qū)域以外地區(qū)的生態(tài)環(huán)境,對(duì)于更大范圍的生態(tài)環(huán)境并無(wú)益處,久之也有害于城市的可持續(xù)發(fā)展,有害于人們將來(lái)的健康和福利。因此,要把“以人為本”的綠化理念建立在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi),堅(jiān)決摒棄各種短期行為,使城市綠化達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一。城市綠化法應(yīng)該對(duì)此作出回應(yīng),把保障人的健康和福利與促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展一同作為價(jià)值性立法目的。

事實(shí)上,有些國(guó)家和地區(qū)的城市綠化法律法規(guī)已對(duì)此有明確規(guī)定。如日本《首都圈近郊綠地保護(hù)法》第一條就規(guī)定:“本法律旨在首都近郊新建改建地區(qū),對(duì)有良好自然環(huán)境的綠地進(jìn)行保護(hù),即為了確保居民在首都及其周?chē)貐^(qū)現(xiàn)在和將來(lái)享有健康的生活環(huán)境,而使該地區(qū)按計(jì)劃有秩序的發(fā)展。”其《城市公園新建改建緊急措施法》第一條:“本法以促進(jìn)城市公園等快速而有計(jì)劃地新建和改建,以利于城市環(huán)境的改善,有助于城市健全地發(fā)展,保持增進(jìn)居民的身心健康為目的?！笨上驳氖?我國(guó)個(gè)別城市的綠化條例也有明確規(guī)定,如2003年3月公布施行的《昆明市城鎮(zhèn)綠化條例》第一條:“為加強(qiáng)城市綠化管理,保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境,保障人民身體健康,促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市綠化條例》等有關(guān)法律法規(guī),結(jié)合本市實(shí)際,制定本條例?！贝送?在建設(shè)部及一些省市的《城市綠線(xiàn)管理辦法》中,也將促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展明確寫(xiě)進(jìn)第一條,作為立法目的之一。

2.2 城市綠化法的工具性立法目的

城市綠化法的工具性立法目的,是指立法者希望通過(guò)制定該法在近期需要落實(shí)的、重要的、緊迫的任務(wù)。

2.2.1 保障和促進(jìn)城市綠化事業(yè)的發(fā)展

城市綠化事業(yè)是城市公用事業(yè)、環(huán)境建設(shè)和國(guó)土綠化事業(yè)的重要組成部分。加強(qiáng)城市綠化,是提高城市居民生活質(zhì)量的必要條件,搞好城市綠化,可以改善城市的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境,增進(jìn)人民身心健康,提高城市品味,實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因此,保障和促進(jìn)城市綠化事業(yè)的發(fā)展理應(yīng)成為城市綠化法最為直接的目的,它是其他目的實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。這在我國(guó)以及其他國(guó)家和地區(qū)的城市綠化法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)。

2.2.2 保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境

有人將綠化比作城市的“綠肺”,這種認(rèn)識(shí)是非常深刻的。城市是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng),沒(méi)有或者破壞“綠肺”,城市就會(huì)“缺氧”,氣候環(huán)境就要惡化,生態(tài)環(huán)境就要破壞,因此城市綠化對(duì)于城市生態(tài)環(huán)境來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。[5]沒(méi)有良好的生態(tài)環(huán)境,居民的健康和城市的可持續(xù)發(fā)展就是一句空話(huà)。作為對(duì)城市綠化建設(shè)進(jìn)行全面規(guī)制的城市綠化法,將保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境作為立法目的之一,用以指導(dǎo)城市綠化的全部工作和全過(guò)程是必然的選擇。

2.2.3 美化生活環(huán)境

隨著城市居民的審美情趣和向往自然好奇心的增強(qiáng),人們?cè)絹?lái)越不滿(mǎn)足于簡(jiǎn)單的城市“披綠”,因此,要提高人們的生活環(huán)境質(zhì)量,除了搞好綠化,滿(mǎn)足基本的生態(tài)要求外,還應(yīng)盡量注意綠化質(zhì)量,美化人們的生活環(huán)境,使城市賞心悅目。[6]為此,在城市綠化中,要科學(xué)配置人工植物群落,形成喬、灌、地被、花草相結(jié)合的高低錯(cuò)落、立體豐滿(mǎn)的生態(tài)綠地景觀,為城市環(huán)境營(yíng)造一個(gè)與自然和諧統(tǒng)一的生態(tài)綠洲。要做到這些,法制無(wú)疑是有力的保障。城市綠化法律也應(yīng)該將美化生活環(huán)境作為立法目的,引導(dǎo)和保證城市綠化向著高質(zhì)量、高品位的方向發(fā)展。

2.3 我國(guó)城市綠化法立法目的的重新設(shè)定

我國(guó)國(guó)務(wù)院1992年頒布的《城市綠化條例》在我國(guó)現(xiàn)行的城市綠化法律體系中處于基本法地位,對(duì)我國(guó)城市綠化事業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進(jìn)和保障作用。但近20年來(lái),我國(guó)城市的發(fā)展日新月異,該法規(guī)已經(jīng)暴露出不少的缺陷及不足。而且,該法規(guī)的不少規(guī)定也明顯落后于一些新近頒布的地方城市綠化條例,與其在我國(guó)城市綠化法律體系中的地位極不相稱(chēng),急需修訂和完善。就立法目的來(lái)說(shuō),該法規(guī)第一條明確規(guī)定:“為了促進(jìn)城市綠化事業(yè)的發(fā)展,改善生態(tài)環(huán)境,美化生活環(huán)境,增進(jìn)人民身心健康,制定本條例?！痹撘?guī)定在當(dāng)時(shí)可以說(shuō)具有很大的進(jìn)步性,因?yàn)樗鼘⑷说纳硇慕】底鳛榱⒎ǖ淖罱K目的,這是十分難能可貴的。但用現(xiàn)在的眼光來(lái)看,該規(guī)定存在的不足是不可避免的。首先,對(duì)“以人為本”的理念重視不夠,只關(guān)注人的身心健康,沒(méi)有涉及文化、精神和美學(xué)等方面的權(quán)益,因?yàn)檫@些權(quán)益已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前城市生活的追求。其次,沒(méi)有將城市的可持續(xù)發(fā)展列入其中,在實(shí)踐中可能導(dǎo)致為追求局部的短期的綠化利益而犧牲整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)利益,這最終還是會(huì)危及城市生態(tài)系統(tǒng),因?yàn)槌鞘猩鷳B(tài)系統(tǒng)是脆弱的,對(duì)外部的生態(tài)系統(tǒng)具有很強(qiáng)依賴(lài)性的。而且,與城市綠化法關(guān)系密切的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已將可持續(xù)發(fā)展明確列為立法目的,從法律相協(xié)調(diào)的角度出發(fā),也應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展作為城市綠化法的立法目的。再次,對(duì)城市綠化法的作用定位不準(zhǔn)。城市綠化法對(duì)城市綠化事業(yè)的作用不僅僅是促進(jìn),更重要的是保障,這也應(yīng)該在立法目的中有所體現(xiàn)。

因此,在國(guó)家和各省市修訂《城市綠化條例》時(shí),重新設(shè)定立法目的是首要任務(wù)。綜上所述,筆者認(rèn)為,應(yīng)將城市綠化法的目的條款表述為:“為了保障和促進(jìn)城市綠化事業(yè)的發(fā)展,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,美化生活環(huán)境,保障人民的身心健康和公共福利,促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展,制定本法(條例)?！?/p>

[1]趙衛(wèi)忠,趙如松,韓冰,等.國(guó)外綠化管理法律制度研究[J].政府法制研究,2006,(10):5.

[2]于冰,周湘津.當(dāng)代歐洲城市環(huán)境[M].天津:天津大學(xué)出版社,2004.5-6.

[3]趙梅.以環(huán)境立法理念為角度論環(huán)境立法目的[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2008,18(3):18-21.

[4]李摯萍.環(huán)境基本法立法目的探究[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,48(6) :170-177.

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[6]儲(chǔ)傳亨.城市綠化的新追求[J].園林,1992,(5):3.

Research on Urban Greening Law:the Concept and Legislative Purpose

Lv Zhongcheng
(Law Faculty of Hunan Police College,Changsha Hunan 410138)

Urban greening law refers to the sum of legal norm s which adjust the social relations produced in urban greening activities.Its legislative purpose should ensure the people’s health and welfare,promote the sustainable development of cities,protect and promote the development of urban greening works,protect and imp rove the ecological environment and beautify the living environment.The purpose of its legislation not only is the premise and fundamental of its creation and application,but also is the logic starting point of researching urban greening law.

urban greening law;concept;legislative purpose

D(9)46

A

1008-813(2010)06-0008-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.06.003

2010-10-08

呂中誠(chéng)(1972—),男,河南信陽(yáng)人,湖南大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生畢業(yè),湖南警察學(xué)院法律系講師,中南林業(yè)科技大學(xué)在讀博士,主要從事環(huán)境法與城市生態(tài)的研究。