張 峰 （上海海事大學(xué) 文理學(xué)院，上海 200135）

近年來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注。三農(nóng)問(wèn)題的本質(zhì)和核心是收入問(wèn)題。城鄉(xiāng)之間收入差距的逐漸拉大，既有現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)不對(duì)稱的權(quán)利義務(wù)的因素，也有歷史的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的因素。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)三農(nóng)問(wèn)題進(jìn)行了大量研究，如工農(nóng)剪刀差研究、失地農(nóng)民的利益流失與補(bǔ)償研究、農(nóng)民負(fù)擔(dān)研究等，但這些研究多是就某一種受損進(jìn)行的現(xiàn)象分析，沒(méi)有深刻揭示各種利益受損背后共同的本質(zhì)，未能提出從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題的對(duì)策。本研究從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，認(rèn)為各種受損現(xiàn)象背后的根源在于產(chǎn)權(quán)殘缺，并且運(yùn)用產(chǎn)權(quán)殘缺理論對(duì)農(nóng)民利益受損的各種現(xiàn)象進(jìn)行了理論分析。

一、產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)權(quán)殘缺

產(chǎn)權(quán)是人們圍繞和通過(guò)財(cái)產(chǎn)而形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)力，“任何一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)，都包括主體的權(quán)能和利益兩個(gè)方面。所謂權(quán)能就是產(chǎn)權(quán)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)力、職能或作用。所謂利益，則是指財(cái)產(chǎn)對(duì)主體的具體的效用或帶來(lái)的好處?！盵1]產(chǎn)權(quán)殘缺是由于產(chǎn)權(quán)界定的困難或者外力的強(qiáng)制剝奪等原因，那些用來(lái)確定“完整的”產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束中的一些權(quán)能不能正常行使，從而使所有者不能得到由權(quán)能所帶來(lái)的利益。

利益受損的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)界定的困難或者外力的強(qiáng)制而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)等一項(xiàng)或多項(xiàng)權(quán)利是不完整的，權(quán)能的不完整導(dǎo)致收益權(quán)的不完整，所有者因不能得到全部的收益而利益受損。產(chǎn)權(quán)殘缺是因?yàn)樵诮灰走^(guò)程中需要發(fā)生各種費(fèi)用，如交易進(jìn)行前的信息調(diào)查費(fèi)用、交易進(jìn)行中的薄記費(fèi)用、交易進(jìn)行后的監(jiān)督費(fèi)用等。由于交易費(fèi)用的存在，對(duì)于受損者來(lái)說(shuō)補(bǔ)償成本大于補(bǔ)償收益，從而會(huì)放棄補(bǔ)償?shù)囊蟆．a(chǎn)權(quán)殘缺是造成利益受損的根本原因，因此防范產(chǎn)權(quán)殘缺是防止利益受損的根本途徑。產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致了利益分配的扭曲，即分配中有的人受益、有的人受損?？傊?，各種利益受損的根源都在于產(chǎn)權(quán)殘缺，產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致了收入分配的扭曲。

防范農(nóng)民利益受損，最重要的是建立防止產(chǎn)權(quán)殘缺的機(jī)制，即建立起完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，減少個(gè)人保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本，包括完善有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)章、加強(qiáng)有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)章的執(zhí)行力度，以及減少利益受損者進(jìn)行利益訴求時(shí)的補(bǔ)償成本，促進(jìn)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。本文研究的重點(diǎn)是如何減少補(bǔ)償成本，促進(jìn)利益補(bǔ)償順利進(jìn)行。

二、農(nóng)民利益受損的表現(xiàn)

中國(guó)的工業(yè)化是在特殊的歷史背景下進(jìn)行的，理解中國(guó)工業(yè)化的歷史背景才能正確理解農(nóng)民利益受損的原因。建國(guó)之初，中國(guó)工業(yè)化剛剛起步，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诮^大多數(shù)。在建國(guó)初期，中國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，即使按當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)看，現(xiàn)代工業(yè)只占10%，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)占90%，將近90%的人口在農(nóng)村生活和就業(yè)。面對(duì)境外資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)封鎖和武力威脅，如何盡快積累資本，發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，增強(qiáng)綜合國(guó)力是新中國(guó)面臨的最大難題。在沒(méi)有外來(lái)援助，又不可能對(duì)外掠奪的情況下，工業(yè)化所需要的資本積累只能來(lái)自國(guó)內(nèi)的農(nóng)業(yè)部門。

中國(guó)的工業(yè)化的過(guò)程是一個(gè)農(nóng)民為工業(yè)做貢獻(xiàn)的過(guò)程，也是一個(gè)農(nóng)民利益受損的過(guò)程。農(nóng)民利益的受損表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間“三大剪刀差”和“三大不對(duì)稱”，以及農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的正外部性和工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)外部性等方面。

1.城鄉(xiāng)之間的“三大剪刀差”

所謂剪刀差，最初來(lái)源于20世紀(jì)20年代前蘇聯(lián)的“超額稅”，指農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)、工業(yè)品高價(jià)從而促使農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門的過(guò)程。一個(gè)高一個(gè)低，形似剪刀，后來(lái)其他形式的一個(gè)價(jià)高、一個(gè)價(jià)低的不等價(jià)交換，也被稱為剪刀差。中國(guó)歷史上存在過(guò)的和現(xiàn)存的剪刀差主要有工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、地價(jià)剪刀差、農(nóng)民工工資剪刀差。

一是工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。建國(guó)初期，中國(guó)實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，同時(shí)人為計(jì)劃抬高工業(yè)品價(jià)格。“偏低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直是國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)杠桿加快工業(yè)化進(jìn)程的手段，也是導(dǎo)致農(nóng)民長(zhǎng)期內(nèi)生產(chǎn)積極性不高的重要原因?！盵2]這就把本應(yīng)在農(nóng)業(yè)部門的積累轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門，農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的剩余價(jià)值成了工業(yè)部門資本積累擴(kuò)大再生產(chǎn)的源泉。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心估計(jì)，1953～1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的25年間，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差在6000～8000億元。[3]

二是地價(jià)剪刀差。80年代以后，隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求急劇增加。各級(jí)政府通過(guò)無(wú)償劃撥、低價(jià)征購(gòu)的方式從農(nóng)民手中征得土地，然后稍加投入，在三通一平（通水、通電、通路和建筑地面的平整）的基礎(chǔ)上高價(jià)賣出，從而實(shí)現(xiàn)了土地買賣之間的巨大剪刀差。把陳錫文估計(jì)，通過(guò)地價(jià)剪刀差形式，農(nóng)民至少損失了2萬(wàn)億元。[4]在一些地方土地出讓收益竟然成了地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，有的地方達(dá)到了50%，甚至更多。

三是工資價(jià)格剪刀差。城鄉(xiāng)二元的戶籍政策導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)。農(nóng)民工在城市中受到制度性歧視，農(nóng)民工工資低于城市工，拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象嚴(yán)重。有研究顯示，農(nóng)村遷移勞動(dòng)力和城市本地勞動(dòng)力的工資差異中，只有24%能夠被個(gè)人的特征差異所解釋，而剩余的76%是被歧視所解釋的部分，歧視解釋了農(nóng)村遷移勞動(dòng)力和城市本地勞動(dòng)力的工資差異的絕大部分。[5]

2.城鄉(xiāng)之間的“三大不對(duì)稱”

城鄉(xiāng)之間的權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是不對(duì)稱的城鄉(xiāng)財(cái)政投入。各級(jí)政府都實(shí)行了不對(duì)稱的財(cái)政投入體制，投資主要向城市向工業(yè)傾斜，城市基礎(chǔ)設(shè)施完備，而農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施卻年久失修。1996～2004年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的四分之三以上用于城鎮(zhèn)建設(shè)，而且城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)比重逐年上升，2004年達(dá)到83.3%，用于農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資卻不到全社會(huì)固定資產(chǎn)的四分之一，且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。”[6]

二是不對(duì)稱的城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄貸款流向。資金是投資的前提，無(wú)論是工業(yè)還是農(nóng)業(yè)的發(fā)展都離不開資金的支持。但是農(nóng)村信用、郵政儲(chǔ)蓄等金融機(jī)構(gòu)一方面在農(nóng)村大量開設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，吸收大量存款，另一方面卻把吸收的存款源源不斷地轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，彌補(bǔ)工業(yè)對(duì)資本的需要，而農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)卻面臨資金約束，得不到充分發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979～2001年，通過(guò)農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄渠道流出的資金達(dá)7196.3億元。[7]

三是不對(duì)稱的城鄉(xiāng)義務(wù)。分稅制后，中國(guó)實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政體制，財(cái)權(quán)層層上收，而縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)了大部分的基礎(chǔ)設(shè)施投入，2006年以前，實(shí)行以縣為主的教育投資體制，縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)了農(nóng)村教育的大部分責(zé)任，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致了大部分縣鄉(xiāng)財(cái)政以吃飯財(cái)政為主，沒(méi)有資金用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、農(nóng)民利益受損的成因

建國(guó)初期，中國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)國(guó)家行政命令確定產(chǎn)品價(jià)格，運(yùn)用行政法令限制勞動(dòng)力的流動(dòng)，從而造成了產(chǎn)權(quán)殘缺。產(chǎn)權(quán)殘缺是農(nóng)民利益受損的根源，因?yàn)樗袡?quán)是收益權(quán)的前提，控制權(quán)是否完整是能否獲得全部利益的關(guān)鍵，支配權(quán)的缺乏會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

1.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差與農(nóng)產(chǎn)品收益權(quán)的殘缺

自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)是資源配置的有效方式，市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)商品價(jià)值的大小，結(jié)合市場(chǎng)供求情況確定商品交易的價(jià)格。但是，建國(guó)初期中國(guó)為了實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，使農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低于其價(jià)值。這樣，政府把一部分剩余價(jià)值從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。農(nóng)民不能自由支配自己的農(nóng)產(chǎn)品，只能交給國(guó)家，農(nóng)民雖然擁有自己農(nóng)產(chǎn)品的所有權(quán)，但是政府用行政力量剝奪了農(nóng)民對(duì)自己農(nóng)產(chǎn)品的自由支配權(quán)。農(nóng)民對(duì)自己產(chǎn)品沒(méi)有支配權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品收益權(quán)殘缺，農(nóng)民不能獲得農(nóng)產(chǎn)品的全部收益。支配權(quán)的行政剝奪是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的本質(zhì)。

2.戶籍制度與農(nóng)民勞動(dòng)力產(chǎn)權(quán)殘缺

1958年，中國(guó)公安部頒布了《戶口登記條例》，把戶口分為農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口，限制農(nóng)民到城市流動(dòng)。由于農(nóng)民缺乏對(duì)自己勞動(dòng)力的自由支配權(quán)，不能自由流動(dòng)到收益率更高的地區(qū)工作，農(nóng)民的收益權(quán)受到限制。即使現(xiàn)在，由于受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響，中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)是城鄉(xiāng)分割的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，農(nóng)村勞動(dòng)力在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)里受到種種歧視，非充分競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)自己勞動(dòng)力的支配權(quán)也是殘缺的。

3.農(nóng)村土地制度與農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺

按照《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理?！鞭r(nóng)村土地規(guī)定為集體所有，但哪一級(jí)集體沒(méi)有明確的界定，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定不清晰。因而，地方政府就有可能利用模糊的產(chǎn)權(quán)，運(yùn)用行政力量強(qiáng)行低價(jià)征地，然后高價(jià)賣出。這樣，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的模糊導(dǎo)致了農(nóng)民收益權(quán)的殘缺。

三、農(nóng)民利益受損的公共補(bǔ)償

利益補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程需要支付一定的成本，如界定產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用、界定受益者的費(fèi)用、利益訴求的費(fèi)用、補(bǔ)償利益執(zhí)行費(fèi)用等，與利益補(bǔ)償有關(guān)的成本稱之為補(bǔ)償成本。簡(jiǎn)單的說(shuō)，補(bǔ)償成本是與補(bǔ)償利益實(shí)現(xiàn)有關(guān)的成本。由于存在著補(bǔ)償成本，受損者會(huì)衡量補(bǔ)償?shù)某杀九c收益的關(guān)系，如果補(bǔ)償?shù)某杀敬笥谑找?，則個(gè)人可能會(huì)放棄補(bǔ)償?shù)囊?。在受損者為群體的時(shí)候，受損者存在著搭便車的動(dòng)機(jī)，即希望其他受損者支付補(bǔ)償?shù)某杀荆约好赓M(fèi)享受補(bǔ)償?shù)氖找?。因此，這就提出了公共補(bǔ)償?shù)囊螅匆哉疄橹薪橥ㄟ^(guò)政府對(duì)受益者征稅的辦法補(bǔ)償受損者，解決利益補(bǔ)償過(guò)程中的補(bǔ)償成本過(guò)高問(wèn)題。公共補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)來(lái)源于政府在產(chǎn)權(quán)界定上的優(yōu)勢(shì)以及政府的強(qiáng)制力帶來(lái)的效率優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定，劃定各方的利益，計(jì)算受損的大小，從而確定征收稅收的標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民利益公共補(bǔ)償?shù)膩?lái)源與方式如下：

1.農(nóng)民利益補(bǔ)償資金來(lái)源

根據(jù)補(bǔ)償利益的“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，農(nóng)民利益受損的補(bǔ)償資金來(lái)源于農(nóng)民利益受損的受益者。政府通過(guò)稅收和借貸等方式籌集資金，形成公共財(cái)政收入，用于農(nóng)民利益受損的補(bǔ)償。一是國(guó)有企業(yè)稅費(fèi)。在工業(yè)化進(jìn)程中，政府通過(guò)“剪刀差”把農(nóng)業(yè)部門的資金轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，壯大了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，國(guó)有企業(yè)是農(nóng)民利益受損的直接受益者，根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，國(guó)有企業(yè)每年應(yīng)該拿出一部分用于農(nóng)民利益受損的補(bǔ)償，即對(duì)國(guó)有企業(yè)稅費(fèi)的特定部分作為農(nóng)民利益受損的補(bǔ)償基金。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)稅費(fèi)的收取也要考慮國(guó)有企業(yè)的承受能力，即補(bǔ)償稅費(fèi)的收取不能損害國(guó)有企業(yè)自身的發(fā)展能力，而應(yīng)根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、國(guó)有企業(yè)的盈利能力，確定合適的稅費(fèi)比例或者確定對(duì)口支援的關(guān)系。二是環(huán)境污染收費(fèi)。工業(yè)污染對(duì)農(nóng)民具有負(fù)的外部性，造成農(nóng)民利益受損，因而應(yīng)從環(huán)境污染收費(fèi)中拿出一部分用于支付農(nóng)民的利益補(bǔ)償。三是國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家對(duì)城市和工業(yè)實(shí)行了傾斜的政策，在城市和工業(yè)取得了一定的增長(zhǎng)以后，國(guó)家應(yīng)考慮對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的傾斜，即國(guó)家每年從財(cái)政收入中拿出一部分用于支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各級(jí)政府也要加大對(duì)農(nóng)村的投入比例，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、基本醫(yī)療等生活學(xué)習(xí)生產(chǎn)條件。

2.農(nóng)民利益公共補(bǔ)償方式

農(nóng)民利益公共補(bǔ)償?shù)姆绞街饕幸韵滤姆N。一是立法，也就是通過(guò)國(guó)家司法系統(tǒng)對(duì)補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)、來(lái)源、期限等基本問(wèn)題進(jìn)行立法和執(zhí)行。二是轉(zhuǎn)移支付，即通過(guò)稅收的形式征稅后，以無(wú)償劃撥的形式轉(zhuǎn)移給利益受損者，這是一種補(bǔ)償性的收入再分配。三是財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于一些可能會(huì)使實(shí)施者造成利益受損，而對(duì)其他個(gè)體會(huì)帶來(lái)新增利益的經(jīng)濟(jì)行為，可以事前對(duì)實(shí)施者進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這是一種事前的補(bǔ)償。對(duì)于一些有正外部性的行為，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，可以增進(jìn)其積極性。四是政策性傾斜，也就是對(duì)利益受損者采取傾向性的政策，鼓勵(lì)支持受損者的發(fā)展。

五、結(jié)論

本研究透過(guò)農(nóng)民各種利益受損的現(xiàn)象，揭示出了農(nóng)民利益受損的本質(zhì)即產(chǎn)權(quán)殘缺，完善產(chǎn)權(quán)制度是解決農(nóng)民利益問(wèn)題的出路之一，但是由于補(bǔ)償成本的存在，使一些補(bǔ)償由于成本大于收益，而使農(nóng)民個(gè)體放棄補(bǔ)償?shù)睦嬖V求，以政府為中介的公共利益補(bǔ)償，可以降低補(bǔ)償?shù)某杀荆龠M(jìn)利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，即政府通過(guò)對(duì)受益者征稅、政策傾斜、轉(zhuǎn)移支付等方式補(bǔ)償農(nóng)民利益，從而緩解三農(nóng)問(wèn)題的現(xiàn)狀。

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