趙亞麗，王兆衡，王長余

(1.齊齊爾市水政監(jiān)察支隊，黑龍江齊齊哈爾161006;2.北京林業(yè)大學(xué)，北京100083;3.齊齊爾市防汛抗旱指揮部辦公室，黑龍江齊齊哈爾161006)

1 概述

濕地是地球上重要的生態(tài)景觀和人類最重要的生存環(huán)境之一，它不僅為人類的生產(chǎn)、生活提供多種資源，而且具有巨大的環(huán)境功能和環(huán)境效益，是人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐系統(tǒng)，被稱為“地球之腎”。占地2 100 km2的扎龍濕地，為世界保留下許多古老的物種，具有重要的天然物種保護功能。多年來，由于各種原因，導(dǎo)致扎龍濕地所具有蓄水抗旱、調(diào)蓄洪澇、調(diào)節(jié)氣候、補充地下水、降低環(huán)境污染等保持生態(tài)平衡的重要功能嚴(yán)重退化。目前，扎龍濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨著巨大的生存危機——水源缺乏。

當(dāng)前對濕地補水機制的研究大多側(cè)重于從自然科學(xué)的角度，研究濕地補水的自然生態(tài)過程及其機理，對濕地退化的社會經(jīng)濟成因，尤其是制度成因方面的分析則較為缺乏。制度，一般意義上是指社會中個人或團體共同遵循的一套行為規(guī)則。簡單地說，我們可以將制度理解為約束人門行為的一系列規(guī)則。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織對若干國際環(huán)境問題案例的分析結(jié)果顯示:導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)性的一個重要的結(jié)構(gòu)性原因，就在于對已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境問題反映出的制度失靈，即市場失靈或政府失靈同時存在，具體表現(xiàn)為成本和收益、稀缺和價格、權(quán)利和義務(wù)、行為和結(jié)果等一系列的脫節(jié)與背離。濕地缺水除了認(rèn)識上的原因外，更為根本的是沒有一套嚴(yán)格的體制和制度來強制性地要求人們應(yīng)該做什么或不做什么。破壞濕地水源行為的出現(xiàn)不能僅僅去批評人們行為的好壞，更重要的是要從制度規(guī)則上去找原因。所以，本文將從經(jīng)濟學(xué)中的外部性效應(yīng)分析濕地補水制度層面改進的問題。

2 外部效應(yīng)

外部效應(yīng)亦稱溢出效應(yīng)，它是指一個人或者一個廠商的活動對其他人或者其他廠商所產(chǎn)生的非交換意義上的外部性影響。從經(jīng)濟學(xué)的觀點去分析，這種效應(yīng)有正負之分。產(chǎn)生有利于他人影響的為正外部性效應(yīng)，有損于他人影響的則為負外部效應(yīng)。前者如建立自然保護區(qū)、植樹造林、教育等;后者如大氣污染、草原過渡放牧等。因以上情況而造成受益或受損，單靠市場力量是難以解決相關(guān)個人或部門之間的利益平衡的。在這種情況下，只有政府通過建立相關(guān)的法律機制，如征收育林費和排污費等，才能解決個人或與廠商其他個人、廠商之間的利益沖突，使其達到一種經(jīng)濟公平的狀態(tài)。

外部性具有以下4個特點:

1)附隨性。指它不是經(jīng)濟主體的主觀動機的產(chǎn)物，而只是伴隨某一生產(chǎn)或消費活動而產(chǎn)生的。

2)外在性。即經(jīng)濟主體造成福利，得不到報酬，造成損失也無需付費?？傊瑩p益與已無關(guān)。

3)外部性是經(jīng)濟活動中的一種溢出效應(yīng);經(jīng)濟活動對他人的影響并不反應(yīng)在市場機制的運行過程中。而是在市場運行機制之外。

4)影響外部性的社會因素主要為:產(chǎn)權(quán)、私有化與公共物品;市場、市場失靈與政府;利益的分散性與協(xié)調(diào)問題3個方面。

3 濕地補水與外部性的關(guān)系

外部性是市場失靈的原因之一。市場失靈指市場有缺陷，不能正確估價和分配環(huán)境資源，不能將環(huán)境成本內(nèi)部化于商品和勞務(wù)的價格中，從而導(dǎo)致商品和勞務(wù)的價格不能反映他們的環(huán)境成本。

有專家把扎龍濕地補水的效益概括為6個方面:①確保了國家一級保護鳥類丹頂鶴的必要棲息條件;②阻止了平原沙漠化的向東推移;③有效的調(diào)節(jié)了黑龍江省西部干旱風(fēng)沙區(qū)的氣候;④使扎龍濕地周邊的漁、葦業(yè)大幅度增收;⑤改善了濕地水質(zhì);⑥對大慶地下水進行了有效的側(cè)向補給。可見，濕地具有公共物品的特征，即具有外部性。

扎龍濕地補水存在的外部性表現(xiàn)在:①濕地保護的正外部性行為未得到應(yīng)有補償。人人都能夠享受濕地資源帶來的好處，以至于消費者無法為濕地的消費付費，消費者不付費，濕地管理部門沒有管理和保護資金來源，就沒有能力再提供保持和擴大公共濕地，與此對應(yīng)的是補水資金來源的再匱乏;②濕地被破壞的負外部性行為未付出應(yīng)有代價。人們對濕地的破壞行為，不能采取相應(yīng)的保護措施作為補償，使對濕地的補水效應(yīng)成為了永遠填不滿的無底洞，而破壞了可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境觀;③濕地產(chǎn)權(quán)的不完整，導(dǎo)致難以確定濕地破壞的責(zé)任主體，濕地資源保護的激勵作用不足，沒有從政策法律制度上解決濕地缺水補水問題。

4 針對濕地不補水外部性因素提出的幾點建議

4.1 完善有關(guān)濕地補水方面的法律法規(guī)

目前我國三大生態(tài)系統(tǒng)中，森林和海洋均已通過立法得到保護，唯獨針對濕地的法律制度從國家到地方均尚未制定。法律法規(guī)主要針對有關(guān)土地和海域資源、動植物資源保護及自然保護區(qū)建設(shè)和管理等方面，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。因此，我國濕地資源立法急需通過法律的形式明確并統(tǒng)一濕地資源的概念及管理目標(biāo)，制定適于規(guī)范濕地資源保護和合理利用各種行為的法律法規(guī)。此外，應(yīng)將現(xiàn)有濕地資源保護的面積、邊界、管理機構(gòu)、經(jīng)費來源、保護對象物種名錄等用法規(guī)的形式加以規(guī)定，為濕地資源保護與合理利用提供可操作的法律依據(jù)，以法律形式確定濕地資源管理程序。使?jié)竦乇Ｗo工作走上系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化、法制化軌道，與國際濕地保護相接軌。

4.2 建立濕地保護統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

濕地處于水陸交錯地帶，決定了濕地管理跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的執(zhí)法主體多，管理體制不順的管理矛盾。扎龍濕地為跨市濕地，分別跨了大慶和齊齊哈爾兩個行政區(qū)，每個行政區(qū)分別負責(zé)自己區(qū)域內(nèi)的濕地資源的保護，然而濕地資源的緊密聯(lián)系的性質(zhì)決定其應(yīng)該作為一個整體進行統(tǒng)籌性保護，一個區(qū)域內(nèi)的濕地資源遭到破壞，其他區(qū)域的濕地資源即會受到影響。但扎龍濕地的資源分別由相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)的水利部門、野生動物保護部門、環(huán)境保護部門等進行管理，各部門之間缺少統(tǒng)籌管理，濕地各要素分別處于與其他資源相分離的狀態(tài)，由于缺少統(tǒng)籌性保護，很容易出現(xiàn)各部門為了自己的利益保護本部門的資源，同時卻損害了其他資源，不利于濕地的整體性保護。建議建立全國性的濕地保護統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并賦予法定職責(zé)，對濕地的經(jīng)濟及環(huán)境等方面實施綜合管理，真正實現(xiàn)濕地資源保護與開發(fā)過程中的協(xié)調(diào)兼顧，科學(xué)規(guī)劃，有序漸進，確保其生態(tài)環(huán)境的永續(xù)保護。

4.3 濕地保護資金納入國家和地方財政預(yù)算加以保障

人工補水是滿足扎龍濕地用水的有效途徑。從2001年～2004年黑龍江省中部引嫩工程在給濕地補水方面實收費只占成本的9.3%，遠遠不足成本。如此重負供水企業(yè)難以承受，長期下去不僅難以承擔(dān)濕地補水任務(wù)，供水企業(yè)效益也難以維持。

扎龍濕地是黑龍江的也是中國的，政府從環(huán)境保護的角度應(yīng)該拿出一部資金來改善濕地環(huán)境。國家、省政府應(yīng)把濕地保護資金納入財政預(yù)算，建立長效的財政預(yù)算資金投入機制，以補扎龍濕地供水成本的不足。

黑龍江省政府已經(jīng)啟動了對扎龍濕地環(huán)境用水的補貼資金的投入。在研究扎龍濕地補水問題的協(xié)調(diào)會上已經(jīng)明確，政府所拿的資金是環(huán)境用水的補貼資金，只占供水成本的很少一部分，其它漁葦業(yè)用水按照標(biāo)準(zhǔn)照常交納水費。

4.4 建立濕地生態(tài)補償機制，解決發(fā)展本區(qū)域經(jīng)濟而帶來的負溢出效應(yīng)問題

上游經(jīng)濟的發(fā)展而帶來的負溢出效應(yīng)問題的解決，可考慮建立濕地生態(tài)補償機制，通過對流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入的重新再分配，建立公平合理的激勵機制，使整個流域能夠發(fā)揮出整體的最佳效益。這種流域生態(tài)補償機制主要指給予因保護濕地而喪失發(fā)展機會的居民以資金、實物、技術(shù)上的補償，政策上的優(yōu)惠以及其他為了保護濕地而進行的支出等。只有受益者提供給保護者相應(yīng)的資金、技術(shù)支持，建立一套合理的補償機制，這種對于水資源和生態(tài)環(huán)境的保護才能長期維持下去，也才能解決為了發(fā)展本區(qū)域經(jīng)濟而帶來的負溢出效應(yīng)問題。

4.5 強化公眾濕地保護與合理利用的意識

雖然隨著傳媒宣傳力度的加強，國民對于濕地的認(rèn)識不斷提高。但由于濕地的概念在我國引入較晚，不少人提到濕地還仍與廢地、荒地聯(lián)系起來，一些地方?jīng)Q策者及公眾對濕地的社會經(jīng)濟與生態(tài)價值缺乏正確認(rèn)識，對濕地的保護意識薄弱，法制觀念淡薄，有法不依，甚至知法犯法，只顧短期利益，忽視長遠利益，對濕地資源隨意破壞?？偟膩碚f，目前對濕地保護的宣傳與教育還較滯后，普及力度、廣度、深度都不夠。因此，要注重充分利用廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視及報刊等傳播媒體，利用各類公共場所及展覽館、博物館進行圖片、標(biāo)本、實物陳列展覽，對公民進行宣傳教育，使每一個公民都懂得濕地保護是造福人類，功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，從而增強公眾保護濕地的自覺性。各級政府也應(yīng)把保護濕地資源納入公民法制教育和精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，宣傳保護濕地資源的重要性和必要性及其有關(guān)法律法規(guī)，強化與提高民眾保護與合理利用濕地的意識。

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