卿文潔

(湖南財政經濟學院,湖南長沙 410205)

財政國庫管理制度改革是黨中央、國務院做出的深化財政改革的重要決定,是重大的財政管理制度創(chuàng)新,是公共財政體制的重要內容,是加強資金管理的重要手段。按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發(fā)展要求,借鑒國際通行做法和成功經驗,結合我國具體國情,遵循統一賬戶、統一收支、統一管理的原則,取消各單位自行設立和管理的各類財政性資金賬戶,由財政部門在人民銀行和商業(yè)銀行建立統一的國庫單一賬戶體系,將政府所有財政性收支全部納入國庫單一賬戶體系進行核算、反映和管理。從制度上、源頭上堵住了逃遁于國庫監(jiān)管之外的財政資金,有效整合了財政閑散資金,財政資金調度能力顯著增強,加強了資金監(jiān)管,從根本上提高了財政資金的使用效益,更好地發(fā)揮財政在宏觀調控中的作用。

一、高校實行國庫集中支付改革的成效

國庫集中支付改革大大推進了高校財務管理工作,部門預算執(zhí)行管理水平明顯提高,主要表現在以下方面：

1、增強了財務管理觀念,提升了高校財務管理水平

通過國庫集中支付改革,從思想上認識到國庫集中支付制度改革是財政體制改革的重要內容,是提高財政資金使用效益,從源頭上預防和治理腐敗的重要措施。學校從上到下改變了理財觀念,增強預算管理意識,逐步轉變“重分配,輕管理”觀念,促進了學校財務管理水平提高。實行改革后,高校財務部門對每筆資金的使用從預算、分月用款計劃到使用都要參與,保證了財務部門管理職能更好發(fā)揮,加強了財務管理在高校的地位和作用。各項工作的新變化促使財務人員不斷提高其業(yè)務水平。

2、強化了部門預算管理,提高了高校預算執(zhí)行能力

國庫集中支付改革基礎是真實、科學、準確、細化的部門預算,部門預算全部細化到校屬各基層預算單位、具體預算項目,“有預算才能支出”、“預算支出渠道不得隨意變更”,科學合理地編制部門預算和用款計劃。配合政府收支分類改革,預算收支全部按功能分類和經濟分類進行細化 (包括項目支出預算),預算編制與預算執(zhí)行相互促進。實現綜合預算,財政性資金和非稅收入資金全部納入部門預算管理。

“按預算用款,按計劃辦事”,嚴格按批復的預算執(zhí)行。在經財政部門批準后的計劃內分別以 “財政直接支付”和 “財政授權支付”兩種方式使用資金,人頭經費、專項經費均采用直接支付,高校不能隨便改變項目和用途,專項經費必須事先提出詳細的論證報告和預期效益,用款計劃分到類、款、項。根據零基預算,用款計劃年末結余要注銷,第二年再做追加預算并重新申報用款計劃。分月用款計劃從理論、口頭的軟約束變?yōu)閷嶋H可行的硬約束,“拍頭預算”、“先斬后奏”、超預算情況逐步減少,從根本上提高了高校編制預算的準確性、科學性、嚴肅性。[1]促使高校牢固樹立按計劃用款的意識,減少預算調整隨意性,預算執(zhí)行能力增強。

3、規(guī)范了財政資金的使用,提高了資金運行效率

國庫集中支付制度對賬戶管理、資金申請、審核撥付、對賬、會計核算等方面均進行了明確規(guī)定,規(guī)范了高校財務管理和資金使用。實行國庫集中支付后,財政資金不再直接下撥到高校,高校只要按照要求完成用款計劃的申報,就可以通過財政零余額賬戶進行授權支付,基本支出和項目支出用款計劃按照規(guī)定時間上報,在每個月月初即可直接到達高校零余額賬戶,大大改變了傳統資金撥付方式下,層層申請和層層撥付的問題,時間大為縮短,提高了資金運轉效率,加大了資金流轉過程的透明度,降低資金劃撥支付成本,加強政府資金的統一調度和管理,充分發(fā)揮財政資金的最大效益,集中財力辦大事。

4、加強了資金監(jiān)管,防范了高校財務風險

國庫集中支付制度設計形成了有效制約機制,使得高校資金申請、支用全過程處在不同部門、單位監(jiān)控之下,從機制上減少了違規(guī)現象的發(fā)生。高校只有一個零余額賬戶,所有財政資金納入該賬戶核算,高校當年的所有支出項目都要依據當期的預算提出用款計劃,得到財政部門的批準,由財政部門直接支付給收款單位,項目資金和應付項目一一對應,支付能力風險也得到有效的降低,從而改變了原先單位財政資金在多個賬戶核算、隨支隨取的現象,從源頭上杜絕分散、多重開設賬戶等各類違紀現象,財政資金得到有效監(jiān)管。財務部門從資金使用角度參與管理,逐步強化了事前、事中和事后的監(jiān)督機制。財政實時監(jiān)控系統,能夠及時發(fā)現違規(guī)或不規(guī)范操作的問題,逐漸形成了強有力的威懾機制,對發(fā)現的問題進行情況反饋和跟蹤,促使高校嚴格執(zhí)行預算和各項財經法規(guī),從而有效地保證了財政資金支付的安全性。基建項目資金從申請、審核到最終支付,也由不同部門從項目進度和支出內容等多方面進行監(jiān)管,有力地保障了資金安全、提高了資金使用效益。

5、提高了預算執(zhí)行透明度,提供了科學決策財務信息

實行國庫集中支付改革后,高校預算資金通過現代化信息系統集中支付,提高了預算執(zhí)行信息的完整性、準確性和及時性,預算執(zhí)行透明度得到大幅提高。建立并不斷完善了國庫資金支付分析制度,及時提供相關信息,為高校領導提供科學決策參考依據,也極大地促進高校財務管理信息化水平的提高和具有高校特點的管理信息系統的建立與完善。

二、高校實行國庫集中支付制度存在的問題

高校實行國庫集中支付過程中還存在一些不足之處,有待于進一步改進和完善。

1、影響高校資金的自主權,削弱了高校融資能力

為滿足 “擴招”和高校自身發(fā)展需要,近年來高校紛紛擴建新校區(qū),發(fā)展以外延擴大為主。雖然高校收入總量不斷增加,但遠不能滿足教育投入迅猛增長的需要。學校在基本建設、實驗儀器設備購置以及人才引進等方面存在較大的經費缺口, “銀校合作”、貸款搞建設成為大多數高校的選擇。高校由于其自有賬戶資金和收費權,很容易獲得商業(yè)銀行貸款。而且高校財務資金的合理儲備與及時供應,為學校各項事業(yè)的正常運行與發(fā)展提供了所必需的經費保障。實行國庫集中支付后,高校在商業(yè)銀行的賬戶被取消,只允許保留零余額賬戶,財政性資金全部納入國庫集中支付范圍,也只有計劃額度,沒有實體資金,沒有資金可以調配使用,只能根據上報的用款計劃進行財政資金使用,未上報用款計劃的財政資金不得使用且停留在財政國庫內,這部分沉淀資金不能流入學校周轉調劑,既增加高校銀行貸款利息支出,又不能合理調度資金,影響高校資金使用效益[2]。財務出現無貨幣資金形態(tài)的局面必然堵塞了高校向銀行融資的渠道,增加了高?；I資的壓力,影響了高校辦學自主權的落實及自我發(fā)展能力的形成。[3]

2、支付程序繁雜,加大了會計核算的復雜性

財政資金實行集中支付,按照不同的支付主體,對不同類型的支出,分別實行財政直接支付和財政授權支付。對條件許可實行直接支出,不允許采取授權支付,在年度內分月編制用款計劃,經上級主管部門匯總后上報財政部門審批,這就要求高校在編制預算時具體而準確,要有超前的預算和精確的計劃,否則遇到特殊情況將無錢可用,按月編報計劃的程序和審批手續(xù)繁瑣,時限要求嚴格,給高校的財務管理帶來了很大的壓力[4]。國庫集中支付制度規(guī)定不能從零余額賬戶向分校、校醫(yī)院等二級核算單位轉撥資金,嚴重影響學校下屬職能部門正常工作的開展,不利于高校內部資源的利用。高校資金來源和支出復雜多樣,財政資金撥付程序、支付方式、賬戶設置發(fā)生了根本性變化,撥付的額度分為基本支出、項目支出、科研支出等不同的類別。基建撥款與高等教育經費撥款處在同一個零余額賬戶管理,實際上是兩個不同的會計核算體系使用同一銀行賬戶,在會計核算上分設會計科目,基建撥款和自籌基建款分別核算,兩套賬與預算管理口徑不符,不利于資金的統籌安排,增加了銀行對賬的難度,也增加了高校財務管理和會計核算的復雜性。

3、資金撥付與項目執(zhí)行時間脫節(jié),影響項目的實施

實行國庫集中支付制度后,財政資金撥付管理發(fā)生重大變革,財政支出數是以國庫支出數取代財政撥款數。財政部門撥款額度或部分專項批復追加預算下達較晚,臨近年關與財政部門和主管部門工作銜接不及時、不到位等原因,造成年度高校財政撥款結轉資金較多,既嚴重地影響了資金使用效益,在一定程度上也影響了來年經費爭取。根據財政性結余資金管理的有關規(guī)定,對當年批復且未完工項目結余資金可以結轉下年繼續(xù)使用,但專項經費未用額度下年結轉不能夠及時和正確結轉,項目經費具有滯后性,影響項目的實施。有時高校又要考慮在報表上反映年末資金結余情況,各級財政部門年末結余也存在著上報的問題,年底便加快預算執(zhí)行進度,不允許財政撥款非正常結轉到下年度使用,致使在年末不顧實際需要而 “拼命”請款支出,導致支出內容不實,所撥款項與財政的初衷背道而馳,也會造成浪費。同時,國庫資金撥付與項目執(zhí)行進度不一致,而在實際執(zhí)行中,基建項目和科研項目是不間斷執(zhí)行的,就會影響該項目進行。

4、缺乏相應的配套改革,制約改革的深入推進

高校的電子化財務信息系統與財政信息系統的不順利對接,銀行之間的實時清算系統不完善,導致按照規(guī)定財政授權支付或財政直接支付不能及時到帳,影響高校事務的正常進行。[5]在財政集中支付體系中,財政部門成為財政資金的最后把關者,面對眾多支出單位和各種資金用途,國庫核算的工作量成倍增加。財政授權支付中,由于代理銀行同財政國庫單一賬戶進行清算的時間以每天下午兩點鐘為限,之前辦理的業(yè)務能夠及時辦理清算,之后辦理的委托付款或財政授權支付業(yè)務就要次日進行清算,收款人的資金到賬時間就會受影響,財政資金支付風險時有發(fā)生。財政直接支付申請書的打印很不方便、財政授權支付剩余額度不能實時反映和月末對賬還存在問題等,國庫集中支付管理操作系統有待進一步完善。另外,高校收到財政性資金,收入和費用或非貨幣性資產相應增加,收支確認的基礎如何改變存在問題。預算資金撥付方式的改變,改變了財政支出的列報口徑,現行高校會計制度也不能適應預算管理改革,需要做出相應修改。

三、進一步完善高校國庫集中支付制度的建議

1、轉變觀念,提高認識,提供思想保障

國庫集中支付改革作為我國財政預算管理制度改革的重要內容,是財政預算執(zhí)行管理根本性變革,利益調整大,必將引起高校傳統的管理模式、核算方式較大的變化,是一項復雜的改革工程,涉及面廣。必須從講政治的高度,思想上轉變觀念,統一認識,認真貫徹落實國務院批準的改革方案的要求,針對改革認識上的差異,通過培訓、宣傳等多種方式,認識到改革的必要性和重要性,認清國庫集中支付改革的政策、目的和意義,吃透改革精神,使高校領導和財務人員消除顧慮,克服畏難情緒,從而順應時勢深化改革,為改革提供思想政治保障。

2、加強培訓,提升素質,抓嚴隊伍保障

實行國庫集中支付后,財政資金的申請、撥款程序、會計核算、支付方式、賬務處理等都發(fā)生了根本變化,這就要求有更多綜合素質高、政策水平好的財會人員與之配套。高校必須定期加強業(yè)務人員國庫集中支付相關政策及業(yè)務操作、會計核算和相關軟件操作培訓工作,提高業(yè)務素質和工作水平,增強服務意識、創(chuàng)新意識、責任意識。同時充實力量,理順職責,人員到位,職責到位,為國庫集中支付改革工作順利開展抓嚴組織保障。

3、建章立制,規(guī)范程序,健全制度保障

為適應高等教育管理體制和財政改革發(fā)展趨勢,高校應認真研究財政部頒布的財政國庫管理制度改革的相關制度和銀行清算制度,結合高校自身管理特點和需要,制定完善國庫集中支付制度的配套改革,制定與國庫集中支付相適應的預算管理制度、會計核算辦法、財務管理辦法和內部控制制度等一系列規(guī)章制度,對工作流程、用款計劃管理 (錄入、審核和申報工作)、財務處理、賬戶管理等各工作進行詳細規(guī)定,并根據具體情況不斷修訂,為改革健全制度保障。

4、完善配套,夯實基礎,提供方法保障

(1)進一步推進配套制度改革,協調預算管理、政府采購制度改革的同步進行。隨著高校教育體制改革的不斷深入,財政國庫集中支付制度改革與預算管理改革、政府采購制度改革在高校需同步協調進行,對賬戶體系設置、財政資金收繳和支付程序都進行了重大改革,并涉及銀行清算制度,這增加了高校財務管理的復雜性和艱巨性。改革內容多,支付環(huán)節(jié)多,需要精心組織,合理安排,相互密切配合,積極協調學校各部門的關系,積極支持改革,實現預期的改革目標。

(2)進一步推進預算編制改革,全面推行部門預算制度,細化預算編制。一是全面建立用款計劃、指標核銷、額度下達、資金撥付等緊密有序的國庫集中支付規(guī)程管理體系,有效確保高校資金安全、高效運行。二是繼續(xù)規(guī)范和優(yōu)化大額資金財政直接支付、中額資金財政授權支付和小額現金公務卡支付流程,加強執(zhí)行監(jiān)管,完善各項保障和服務措施,提高預算執(zhí)行效率和規(guī)范度、透明度。三是嚴格預算執(zhí)行,確保財務資金運行安全。在資金支付審核中,嚴格把好 “執(zhí)行關”,逐步實現財務預算從 “軟約束”向 “硬約束”的轉變。督促部門嚴格執(zhí)行部門預算,做到?？顚Ｓ?不得隨意改變資金性質和用途;四是進一步明確預算調整審批程序,避免大幅度調整預算支出。按照部門預算要求,依據資金性質和用途,對部門請款使用項目逐筆進行審核、支付。該糾錯的事項及時與部門溝通、該拒付的事項決不手軟。對大額專項資金,及時加強監(jiān)控、跟蹤,防止虛報、重報項目資金或改變資金用途。

5、創(chuàng)新手段,提高效率,改進技術保障

(1)加強國庫集中支付系統網絡平臺建設。針對國庫集中支付系統網絡平臺運行現狀和高校自身財務管理特點、校區(qū)網點分布及支付業(yè)務量等情況增設錄入支付崗位、增配終端設備、完善現行支付軟件,加強信息系統建設,有效利用信息化手段來規(guī)范和控制,減少審核工作量,提高工作效率。

(2)建立財政管理信息系統和國庫管理操作系統。

一是預算編制系統和預算執(zhí)行管理系統,保證預算資金的撥付符合預算安排和支出進度要求;二是收入管理系統,監(jiān)控稅收和非稅收入征收情況;三是國庫現金管理系統,及時反映國庫每天的收支和平衡狀況;四是國庫收支總分類賬系統,做到所有收支賬目在一個系統中反映;五是債務管理系統,全面反映國債發(fā)行、償還和余額情況。通過上述管理系統,使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現高效、安全運行。

(3)建立健全現代化銀行支付系統。改變目前我國全國性電子化銀行清算系統尚不完善的狀況,逐步建立健全中國現代化支付系統,加快財政資金撥付的到賬時間,提高國庫單一賬戶清算業(yè)務的效率。

[1]李 萍.適應國庫集中支付制度改革提高高校財務管理效率[J].科技信息：學術版,2006,(4)：35.

[2]呂 剛.高等學校實行國庫集中支付制度存在的問題及應采取的措施 [J].北京工商大學學報 (社會科學版),2009,(3)：46-47.

[3]鄧滿娥.地方高校實行國庫集中支付制度之辯證觀 [J].當代經濟,2007,(1)：46-47.

[4]王珍蘭.高校實行國庫集中支付探析 [J].南京林業(yè)大學學報 (人文社會科學版),2009,(1)：22-23.

[5]嚴素萍.進一步推進國庫集中支付制度改革的思考 [J].廣東財經職業(yè)學院學報,2005,4(5)：20-22.