戴春勝

(黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，哈爾濱150080)

1 水利建設(shè)在松嫩平原、三江平原農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的地位

黑龍江省松嫩平原、三江平原幅員面積28.9萬(wàn)km2，總?cè)丝? 367萬(wàn)人，占全省62.3%。其中:農(nóng)業(yè)人口1 543.2萬(wàn)人，占全省90%。耕地約1 085.3萬(wàn)hm2，占全省89.7%。覆蓋哈爾濱、齊齊哈爾、大慶、綏化、黑河、雞西、牡丹江、鶴崗、雙鴨山、佳木斯、七臺(tái)河等11個(gè)市52個(gè)縣(市)，以及農(nóng)墾9個(gè)分局114個(gè)農(nóng)場(chǎng)。是全省農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在全省占主導(dǎo)地位。省委、省政府在科學(xué)判斷國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展形勢(shì)，立足全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，著眼加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的新任務(wù)、新要求，制定了《黑龍江省松嫩平原、三江平原農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，這個(gè)《規(guī)劃》結(jié)合國(guó)務(wù)院今年通過(guò)的《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020年)》和《黑龍江省糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃》實(shí)施，對(duì)實(shí)現(xiàn)我省千億斤糧食產(chǎn)能工程建設(shè)目標(biāo)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局具有重大而深遠(yuǎn)的意義，對(duì)保證國(guó)家糧食安全具有重大意義。

《規(guī)劃》提出通過(guò)實(shí)施兩大平原區(qū)建設(shè)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并確定了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提升、農(nóng)民收入顯著增加、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力顯著增強(qiáng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化建設(shè)進(jìn)程顯著加快等“五個(gè)顯著”的具體目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，首先必須大力加強(qiáng)以水利化、農(nóng)機(jī)化、中低產(chǎn)田改造、耕地保護(hù)與土地整理、水稻大棚育秧、農(nóng)業(yè)科技工程等重點(diǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為前提，全面提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，這是帶有基礎(chǔ)性、根本性、全局性地位的目標(biāo)。只有加快重點(diǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高單位資源產(chǎn)出水平、增產(chǎn)增收，才能實(shí)現(xiàn)到2015年，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到475億kg以上的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)全省糧食生產(chǎn)能力超過(guò)500億kg水平。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，水利化工程是至關(guān)重要的前提。

1.1 水利灌溉是保證糧食增產(chǎn)的關(guān)鍵措施

我省水土資源稟賦條件較好，但時(shí)空分布也很不均衡，發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)是我省糧食生產(chǎn)的必然要求。

1)加強(qiáng)水利灌溉能力是水田發(fā)展的迫切要求。水利灌溉是水田發(fā)展的前提條件和根本。目前，我省灌溉以水田為主體，通過(guò)水源工程建設(shè)和灌溉渠系建設(shè)，我省水田實(shí)際灌溉面積已由建國(guó)初期的幾萬(wàn)公頃發(fā)展到現(xiàn)在的260多萬(wàn)hm2。近年來(lái)，旱田改水田面積逐年增加，每年通過(guò)旱改水新增水田約10萬(wàn)hm2～13.3萬(wàn)hm2，近3 a每年發(fā)展近20萬(wàn)hm2，年新增糧食產(chǎn)量在5億kg～7.5億kg以上。目前，全國(guó)水稻生產(chǎn)中粳稻比例不足30%，還難以適應(yīng)居民對(duì)口糧需求的變化，由于我省粳稻品質(zhì)佳、口感好，收益較高，外銷(xiāo)勢(shì)頭旺，農(nóng)民對(duì)種植水稻有迫切要求，大力發(fā)展水田加快粳稻基地建設(shè)成為必然。

2)我省旱災(zāi)比較嚴(yán)重，特別是西部松嫩平原十年九伏旱，十年十春旱。近年來(lái)干旱傾向越來(lái)越嚴(yán)重，初步統(tǒng)計(jì)，2000年以后每年旱災(zāi)的成災(zāi)面積都超過(guò)166.7萬(wàn)hm2，減產(chǎn)糧食約35億kg。旱作農(nóng)業(yè)對(duì)水利灌溉的要求顯得愈來(lái)愈迫切，依賴(lài)作用也越來(lái)越明顯，特別是隨著旱灌技術(shù)和措施的日趨成熟，旱灌成為旱作農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的最重要的基礎(chǔ)手段。從我省灌溉率水平看，目前全省旱田灌溉面積僅有86.7萬(wàn)hm2，加上水田總灌溉面積不超過(guò)333.3萬(wàn)hm2，灌溉率僅約28%，而全國(guó)平均灌溉率水平近50%，差距很大?？梢?jiàn)，加快水利灌溉建設(shè)、提高灌溉能力和水平是我省近期水利建設(shè)的重要任務(wù)。

1.2 洪澇災(zāi)害的防治是糧食穩(wěn)產(chǎn)的重要保障

我省洪澇災(zāi)害比較嚴(yán)重，目前尚有約333.3萬(wàn)hm2易澇耕地未得到治理或未達(dá)到治理標(biāo)準(zhǔn)，3 a一小災(zāi)，5 a一大災(zāi)。按全省播種面積統(tǒng)計(jì)，受災(zāi)率在13%以上，由澇災(zāi)引起糧食年損失量1.5億kg～2.5億kg以上。洪澇災(zāi)造成糧食減產(chǎn)和產(chǎn)量不穩(wěn)的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村居民生活造成很大影響。以2009年為例，全省受災(zāi)面積約133.3萬(wàn)hm2，絕產(chǎn)面積近26.7萬(wàn)hm2，受災(zāi)人口185萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失45億元以上?？梢?jiàn)，洪澇災(zāi)害仍然是影響糧食安全的重要因素，加強(qiáng)防洪除澇工程建設(shè)對(duì)糧食穩(wěn)產(chǎn)和農(nóng)村安全具有重要作用。

1.3 保護(hù)水利生態(tài)環(huán)境是持續(xù)保持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基本要求

由于大規(guī)模耕地開(kāi)墾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，而與之相適應(yīng)的水利建設(shè)相對(duì)滯后，水資源保護(hù)、規(guī)劃與管理相對(duì)薄弱。加之近年，世界氣候變化異常，農(nóng)業(yè)水利與生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢(shì)，部分河流斷流、局部地下水位呈區(qū)域性下降、西部地區(qū)土地沙化、水土流失特別是黑土區(qū)流失加重，這些在一定程度上破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，都造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力下降，要持續(xù)保證我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水利生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

2 水利化工程總體布局和任務(wù)

兩平原水利化工程建設(shè)的總體要求是:以構(gòu)建布局合理、管理科學(xué)、運(yùn)行高效的區(qū)域水資源配置格局為基礎(chǔ)，形成興利與除害結(jié)合、開(kāi)源與節(jié)流并重、防洪與抗旱并舉、開(kāi)發(fā)與保護(hù)兼顧的農(nóng)業(yè)水利綜合保障體系。主要有以下4個(gè)方面的任務(wù):

1)以兩大平原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水為重點(diǎn)，建立水資源配置高效利用保障體系。

2)以建設(shè)灌區(qū)骨干工程和改造現(xiàn)有灌區(qū)為重點(diǎn)，建立較完善的農(nóng)業(yè)灌溉增產(chǎn)體系。

3)以中小河流和澇區(qū)骨干工程建設(shè)為重點(diǎn)，建立農(nóng)業(yè)防洪減災(zāi)體系。

4)以保護(hù)農(nóng)業(yè)水環(huán)境和黑土地為重點(diǎn)，建立農(nóng)業(yè)水利生態(tài)環(huán)境安全體系。

3 水利化工程建設(shè)的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題

近年，特別是2008年以來(lái)，全省水利系統(tǒng)認(rèn)真落實(shí)省委省政府以水富民、以水興業(yè)、造福龍江的水利發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞千億斤糧食產(chǎn)能工程和八大經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)水利建設(shè)，取得了較好的成效。但是，要全面完成好水利化建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)兩平原農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)目標(biāo)要求，還存在資金不足、土地瓶頸、前期工作滯后等制約因素，必須盡快解決。

3.1 水利投資渠道不暢，投資能力不足

3.1.1 資金缺口大

目前，我省千億斤糧食產(chǎn)能工程已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，水利建設(shè)資金不足問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)。按照《規(guī)劃》目標(biāo)，2015年兩大平原水利建設(shè)投資估計(jì)近1 000億元，年均投入在150億元以上，我省省級(jí)財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，絕大市縣財(cái)力也捉襟見(jiàn)肘，尤其是取消農(nóng)民“兩工”后，地方水利配套能力更是力不從心。雖然我省有關(guān)部門(mén)積極努力，得到了國(guó)家大力支持，但中央現(xiàn)有渠道的水利資金近兩年也不超過(guò)20億元，資金缺口仍然很大，要完成100多億投資強(qiáng)度，難度實(shí)在很大。

3.1.2 資金分散

由于現(xiàn)行條塊分割的投資管理體制，造成水利建設(shè)資金分散在水利、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)，在使用過(guò)程中又缺乏協(xié)同機(jī)制，難以統(tǒng)籌使用，造成有些灌溉項(xiàng)目田間工程有投入，骨干工程卻缺資金，有的骨干工程已建成，配套資金卻無(wú)著落。由于投資零散、項(xiàng)目分散，很難形成規(guī)模效益。這一難點(diǎn)，只有中央與省委、省政府高度重視才可協(xié)調(diào)解決。

3.1.3 融資難

水利建設(shè)屬于公益性事業(yè)，特別是農(nóng)田水利、防洪除澇、水環(huán)境與水土保持等項(xiàng)目建設(shè)，基本沒(méi)有投資回收和盈利能力，加上我省糧食產(chǎn)業(yè)化程度不高、加工業(yè)規(guī)模不夠，難以形成用于水利的規(guī)模性社會(huì)資本，如果沒(méi)有特殊的政策機(jī)制，大量利用金融和社會(huì)資本進(jìn)入我省水利投資領(lǐng)域可想而知是很困難的。雖然，隨著我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，投資環(huán)境逐漸改善，對(duì)于兼有供水、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖等任務(wù)的水利工程建設(shè)，由于具備一定的經(jīng)營(yíng)能力，社會(huì)和金融性資本已經(jīng)開(kāi)始流入，但要形成規(guī)模，也還需要一個(gè)過(guò)程和艱苦的努力。

3.2 水利建設(shè)土地成本過(guò)高，成為項(xiàng)目建設(shè)制約環(huán)節(jié)

隨著國(guó)家實(shí)施嚴(yán)格的土地政策，特別是我省發(fā)布征地區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施辦法后，土地成本較實(shí)施前增加1倍以上。主要原因來(lái)源于2個(gè)方面:①各地區(qū)征地區(qū)片綜合地價(jià)較國(guó)務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)中規(guī)定的16倍耕地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)明顯偏高;②草地、養(yǎng)魚(yú)水面等用地與耕地同價(jià)，非耕地征地標(biāo)準(zhǔn)明顯提高，使征地費(fèi)用進(jìn)一步增加。由于我省草荒地面積很大，部分水利項(xiàng)目征用的荒草地面積接近甚至超過(guò)耕地面積，因此該項(xiàng)征地費(fèi)用增加的相當(dāng)顯著。

我省的水利工程特別是水庫(kù)蓄水工程淹沒(méi)和占用土地較多，土地成本增加極其明顯。初步估計(jì)按現(xiàn)有征地區(qū)片綜合地價(jià)政策計(jì)算，兩平原水利建設(shè)征地投資超過(guò)200億元以上。高額土地成本一是增加了項(xiàng)目建設(shè)投資，進(jìn)一步加大了財(cái)政投資資金壓力;二是現(xiàn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系難以對(duì)土地機(jī)會(huì)成本和糧食產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)行有效測(cè)量，造成項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)假象惡化，影響了投資決策和項(xiàng)目推動(dòng)。

3.3 水利前期工作相對(duì)滯后，與發(fā)展要求不相適應(yīng)

近兩年，我省水利主管部門(mén)大力加強(qiáng)水利前期工作，編制制定各類(lèi)水利規(guī)劃20余項(xiàng)，水利前期設(shè)計(jì)項(xiàng)目數(shù)百項(xiàng)，對(duì)我省加快水利建設(shè)，大力發(fā)展現(xiàn)代水利起到了重要作用。但我省水利前期工作仍然相對(duì)落后，影響和制約了水利建設(shè)速度。主要原因是我省水利開(kāi)發(fā)建設(shè)較晚，真正成規(guī)模的水利建設(shè)不過(guò)30～40 a，與全國(guó)比、特別是與東部發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)百年甚至上千年的水利發(fā)展歷史比，我省水利僅僅處于起步階段，特別是我省地處邊疆，20世紀(jì)中后期受世界冷戰(zhàn)思維影響，水利投入一直嚴(yán)重不足，由于缺乏必要的水利前期工作資金，水利前期工作發(fā)展緩慢，與內(nèi)地省份差距較大。主要反映在:①水利規(guī)劃工作薄弱，主要是規(guī)劃體系尚不健全、數(shù)量不足、覆蓋面不夠、規(guī)劃深度和可操作性需要提高。②水利建設(shè)項(xiàng)目前期儲(chǔ)備不足，達(dá)到設(shè)計(jì)精度要求的項(xiàng)目數(shù)量少，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起決定性作用的大型項(xiàng)目少，工作深度不夠。③審查審批環(huán)節(jié)多、涉及行業(yè)多，程序繁雜，具備符合開(kāi)工條件的項(xiàng)目少。這些與目前我省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是千億斤糧食產(chǎn)能工程和兩大平原農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)要求，還存在較大差距。

4 幾點(diǎn)建議

4.1 擴(kuò)大投資來(lái)源、整合現(xiàn)有資金，建立相對(duì)穩(wěn)定水利投資渠道

水利建設(shè)特別是農(nóng)田水利建設(shè)是公益性項(xiàng)目，大量運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作是困難的，主要辦法還是拓寬投資渠道、整合條塊資金、提高使用效率。

4.1.1 要積極爭(zhēng)取充分利用國(guó)家投資

我省是全國(guó)最大的糧食調(diào)出省份，近年在跨省流通中，占據(jù)至關(guān)重要地位。2006年以來(lái)，我省糧食調(diào)出量都在225億kg/a以上，接近全國(guó)跨省流通量的20%，按凈調(diào)出量計(jì)算，占到糧食主產(chǎn)區(qū)外銷(xiāo)量的40%以上。按照國(guó)際公認(rèn)的虛擬水的概念，農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易流通也實(shí)現(xiàn)了凝結(jié)在產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)中的“虛擬水”的流動(dòng)。也就是說(shuō)，我省在大量輸出糧食的同時(shí)凝結(jié)著物化勞動(dòng)的天量水資源也在悄悄的被調(diào)出。據(jù)專(zhuān)家初步計(jì)算1 kg糧食包含的虛擬水約為1.1 m3，那么隨著“北糧南運(yùn)”我省近年則以220億m3/a～230億m3/a的數(shù)量向主銷(xiāo)區(qū)調(diào)出水資源。由于我國(guó)糧食流通和貿(mào)易機(jī)制中沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)水資源消耗和水利巨資投入的回饋，只能以公共財(cái)政形式為糧食生產(chǎn)中的巨額的水利投入和天量水資源消耗埋單。正如一位水利領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō):事實(shí)上，我省水利工程的巨額投入是在給糧食輸入地區(qū)獲得虛擬水投入建設(shè)資金。因此，既然糧食主銷(xiāo)區(qū)在調(diào)入糧食產(chǎn)品時(shí)獲得了虛擬水，也就應(yīng)承擔(dān)起這部分虛擬水的水利建設(shè)義務(wù)。目前，對(duì)我國(guó)華北地區(qū)而言由于實(shí)施了實(shí)物水的“南水北調(diào)”工程從而補(bǔ)償了虛擬水的“北水南調(diào)”，但對(duì)黑龍江而言目前還沒(méi)有一個(gè)這樣幸運(yùn)的“補(bǔ)償”工程。要實(shí)現(xiàn)兩大平原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)、保障國(guó)家糧食安全，從國(guó)家角度應(yīng)充分考慮“虛擬水”因素，擴(kuò)大投資來(lái)源，加大對(duì)黑龍江省水利投資傾斜力度，營(yíng)造一個(gè)良好的可持續(xù)的投資環(huán)境。作為黑龍江省我認(rèn)為目前:①要充分利用好國(guó)家現(xiàn)有資金渠道，爭(zhēng)取更大的投資傾斜力度。抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需、支持農(nóng)田水利工程和加強(qiáng)民生水利建設(shè)的契機(jī)，特別是要抓住國(guó)家實(shí)施新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)的機(jī)遇，進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有資金渠道，積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)投資支持，使現(xiàn)有渠道投資規(guī)模有明顯增加。例如，大型灌區(qū)節(jié)水改造工程、大型泵站、中型灌區(qū)、中小河流治理等工程。②爭(zhēng)取新開(kāi)渠道，建立新的投資來(lái)源。我省大型水源和區(qū)域水資源配置工程、大部分防洪除澇工程目前還沒(méi)有落實(shí)固定的資金渠道，需要下大力氣爭(zhēng)取。特別是三江平原防洪除澇和大江大河的防洪工程要積極爭(zhēng)取恢復(fù)或列入專(zhuān)項(xiàng)渠道。③積極研究運(yùn)用虛擬水戰(zhàn)略，爭(zhēng)取創(chuàng)新投資來(lái)源。運(yùn)用虛擬水理論，以模擬虛擬水貿(mào)易方式，建議國(guó)家研究設(shè)立糧食外銷(xiāo)虛擬水(補(bǔ)償)定價(jià)機(jī)制。爭(zhēng)取在跨省流通的糧食貿(mào)易中，設(shè)立虛擬水附加費(fèi)，以財(cái)政專(zhuān)儲(chǔ)形式，集中用于糧食產(chǎn)能水利工程項(xiàng)目建設(shè)。若以跨省流通糧食為計(jì)征范圍，按跨省流通糧食計(jì)征0.1元/kg虛擬水附加，則全國(guó)虛擬水附加收入大體在120億元～150億元，如按凈調(diào)出量比例進(jìn)行補(bǔ)償分配，我省可獲補(bǔ)償40億元/a～60億元/a。相當(dāng)于我省每?jī)粽{(diào)出0.5 kg糧食獲0.1～0.15元的虛擬水補(bǔ)償。

4.1.2 加大省內(nèi)財(cái)政投入力度

水利建設(shè)特別是灌溉、防洪、除澇、水土保持，是公益性基礎(chǔ)建設(shè)，主要靠公共財(cái)政投入，除了向國(guó)家爭(zhēng)取投入外，我省省級(jí)財(cái)政資金也需要向水利傾斜，一方面解決好國(guó)家投入的資金匹配問(wèn)題，另一方面帶動(dòng)地方保證重點(diǎn)水利建設(shè)項(xiàng)目的資金投入。

4.1.3 整合部門(mén)資金

1)對(duì)于項(xiàng)目較大，需要一定建設(shè)周期的水利項(xiàng)目，可以在國(guó)家資金政策允許的前提下，將部門(mén)資金整合集中統(tǒng)一使用，形成投資規(guī)模。

2)加強(qiáng)部門(mén)間資金使用的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，形成部門(mén)資金的協(xié)同使用機(jī)制。對(duì)不易集中整合使用的水利建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)資金協(xié)同使用機(jī)制，做到骨干工程修到哪，協(xié)同資金配到哪，水源工程建到哪，灌渠工程跟到哪，充分發(fā)揮各部門(mén)資金的使用效率。

4.1.4 拓寬融資渠道

引導(dǎo)社會(huì)資本參與糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，促進(jìn)投資主體多元化。

對(duì)于有一定經(jīng)營(yíng)能力的多目標(biāo)水利建設(shè)項(xiàng)目，如結(jié)合供水、發(fā)電的農(nóng)業(yè)灌溉項(xiàng)目，要鼓勵(lì)利用銀行貸款或社會(huì)資本參與投資。各級(jí)政府應(yīng)積極搭建融資平臺(tái)、提供優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好寬松的投資環(huán)境。

4.2 加快建立水利征用地補(bǔ)償優(yōu)惠和置換抵償機(jī)制，解決水利發(fā)展中土地瓶頸問(wèn)題

我國(guó)土地實(shí)行公有制形式，歸全民和勞動(dòng)群眾集體所有，為保護(hù)緊缺的耕地資源，國(guó)家實(shí)施了嚴(yán)厲的土地政策，按照土地法第四條“土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”這無(wú)論對(duì)我國(guó)人民和世界都是一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度。要在滿足國(guó)家對(duì)土地嚴(yán)格管理使用要求的前提下，解決好水利建設(shè)用地成本過(guò)高問(wèn)題:①要科學(xué)規(guī)劃。大力加強(qiáng)前期水利規(guī)劃設(shè)計(jì)土地利用方案的優(yōu)化研究，一方面要優(yōu)化水利建設(shè)項(xiàng)目的土地征用方案，盡可能減少土地占用，特別是減少占用耕地，做到節(jié)約用地。另一方面在規(guī)劃設(shè)計(jì)水庫(kù)、河道、堤防、農(nóng)田灌排建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，充分發(fā)揮水利工程蓄、裁、攔、排等作用，通過(guò)土地整理和新造耕地，形成新的耕地增量。②從水利項(xiàng)目用地的特殊性入手，探索水利征用地的補(bǔ)償優(yōu)惠或置換抵償機(jī)制。土地法規(guī)定:農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。按照上述規(guī)定看，耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等之間的轉(zhuǎn)用，不改變土地用途，屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整。而水利建設(shè)征占地大部分是農(nóng)田水利用地和水庫(kù)的水面，我省除少數(shù)重要城市水源地以外，大部分水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)都是人工養(yǎng)殖水面，均屬于農(nóng)用地范疇。因此，除大中型水利項(xiàng)目的“工程”和“管理”占地屬于傳統(tǒng)意義上的建設(shè)用地，需按照國(guó)家和地方建設(shè)用地法定征用程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征用外，農(nóng)田水利和水庫(kù)水面用地因仍屬農(nóng)用地范疇，應(yīng)視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整?？梢栽趪?guó)家宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，采取置換、土地權(quán)益人入股或征用后調(diào)劑給原權(quán)益人使用的辦法進(jìn)行補(bǔ)償和安置。由科斯第一定理可以知道，無(wú)論采取上述哪種補(bǔ)償方式，都以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置為前提。由此建議:①對(duì)一部分中小水利工程，特別是中小型水庫(kù)的水面，可以不改變?cè)型恋厮兄菩问?，仍由原?quán)益人使用，從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，以水面換土地，這樣可以大幅減少征地補(bǔ)償費(fèi)用。根據(jù)典型初步分析可能減少征地補(bǔ)償費(fèi)約50%以上。②對(duì)于大型水庫(kù)，按規(guī)定庫(kù)區(qū)土地征用后所有權(quán)歸國(guó)家，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行國(guó)務(wù)院《條例》，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前3 a平均年產(chǎn)值的16倍。但征用后，可通過(guò)當(dāng)?shù)乜h(市)級(jí)人民政府優(yōu)先安排給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村移民使用。初步分析征地費(fèi)用較征地區(qū)片綜合地價(jià)法減少投資20% ～1倍以上。③對(duì)于難以實(shí)行國(guó)務(wù)院《條例》辦法的水利工程征地項(xiàng)目，征地區(qū)片綜合地價(jià)的適用應(yīng)僅限于耕地，草地、養(yǎng)魚(yú)水面等其他用地宜沿用土地產(chǎn)出倍數(shù)的計(jì)算方法。④因修建水庫(kù)、堤防、河道整治、灌溉及排澇工程，而進(jìn)行土地整理新增的耕地或施工建設(shè)新造耕地，作為新的土地增量，應(yīng)允許用于抵扣或抵折水利建設(shè)用地?cái)?shù)量。⑤由于水庫(kù)庫(kù)區(qū)水面的農(nóng)用性質(zhì)，應(yīng)允許免(減)耕地占用稅。

4.3 加強(qiáng)前期工作領(lǐng)導(dǎo)，加大水利前期投入

針對(duì)我省水利前期工作滯后問(wèn)題，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)需要加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步加大對(duì)水利前期工作的領(lǐng)導(dǎo)。目前省級(jí)推進(jìn)力度很大，建議各地市、縣也要加大對(duì)前期工作的重視，政府主管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，必要的成立專(zhuān)門(mén)組織，充實(shí)人員、特別要充實(shí)技術(shù)人員，落實(shí)責(zé)任。水利前期工作資金不足是困擾前期工作推進(jìn)的另一個(gè)難題，按照目前全省每年100多億元資金投入強(qiáng)度測(cè)算，預(yù)先安排在規(guī)劃、項(xiàng)目建議書(shū)、可研等前期工作上的資金投入應(yīng)在1.5億元～2億元，目前看存在較大缺口，水利是公益性事業(yè)，需要政府加大對(duì)前期工作的財(cái)政支持力度，建議各級(jí)財(cái)政建立穩(wěn)定的水利前期工作經(jīng)費(fèi)渠道，以保障水利前期工作持續(xù)健康運(yùn)行。

［1］ 中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府.黑龍江省八大經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃［R］.哈爾濱:中共黑龍江省委，黑龍江省人民政府，2009.

［2］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)土地管理法［S］.北京:中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，1999.

［3］ 王浩.水利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2008.

［4］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020)［R］.北京:中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，2009.

［5］ 黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院.黑龍江省糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃［R］.哈爾濱:黑龍江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，2008.