沈維鳳，曹威偉，楊 柳

（湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410128）

縱觀世界，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，在工業(yè)化和城市化的發(fā)展過程中，都曾出現(xiàn)過或正在出現(xiàn)工業(yè)化和城市化發(fā)展迅速，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展相對落后，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)象。我國是發(fā)展中國家，目前城鄉(xiāng)差距很大，且有繼續(xù)擴大的趨勢。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴大趨勢，已成為黨和國家高度關(guān)注的一項歷史重任。筆者將以我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距產(chǎn)生的原因為線索，探討社會主義市場經(jīng)濟條件下政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位與作用。

1 我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距產(chǎn)生的原因

我國城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的原因源于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的形成。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)是指由城市現(xiàn)代工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟形態(tài)，以及由一系列制度安排所形成的相互分割的城市社會和農(nóng)村社會構(gòu)成的社會形態(tài)。

1.1 我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成

建國初期迫于復雜的國際形勢，我國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。但由于當時經(jīng)濟發(fā)展水平十分低下，工業(yè)底子薄，技術(shù)落后，資金嚴重匱乏，在國民經(jīng)濟中占有重要地位的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率又不高，抵抗自然災害的能力弱小，支持工化的能力有限。在這樣的經(jīng)濟背景條件下，為保證優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，政府出臺了一系列的“城市偏向”調(diào)控政策：①實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，控制了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出與交換；②財政上削減農(nóng)業(yè)預算，“取多予少”，嚴重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展；③金融上限制農(nóng)業(yè)貸款，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展舉步維艱；④實行“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”，不平等交換轉(zhuǎn)移了農(nóng)民創(chuàng)造的部分價值；⑤低價征用農(nóng)民土地，減少了農(nóng)民的土地價差收益等。這些重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)政策的出臺是導致我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成的政策性原因，也是主要原因。

1.2 我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的形成

1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，將城鄉(xiāng)居民劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，形成了嚴格的城鄉(xiāng)居民二元戶籍管理制度。戶籍管理制度的作用主要是便于進行人口統(tǒng)計、社會治安維護等社會管理工作。但伴隨城鄉(xiāng)居民二元戶籍管理制度的制定和實施，也同時產(chǎn)生了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)：①把城鄉(xiāng)居民分割為社會地位、發(fā)展機會均不平等的兩個社會集團，把農(nóng)民嚴嚴實實地困在農(nóng)村，只能務(wù)農(nóng)，不得遷入城市，既便是農(nóng)村婦女嫁入了城市也辦不到城市戶口，找不到工作，只能做“半邊戶”；②形成了社會福利分配不公的機制，持有城市戶口的居民可以享受商品糧供應、副食福利、就業(yè)保障、公費醫(yī)療、住房福利、子女教育、豐富的文娛生活、退休保障等一系列社會福利，而持有農(nóng)村戶口的居民卻享受不到城市居民所享受的這些社會福利。因此，城鄉(xiāng)居民二元戶籍管理制度是形成我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的主要原因。

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的形成，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進程，導致了城鄉(xiāng)差距的產(chǎn)生。改革開放以后，因“城市偏向”政策的延續(xù)，以及市場化對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的不公正轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了“馬太效應”，使得我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會發(fā)展差距呈現(xiàn)加速擴大的趨勢。

2 政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位

從我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距產(chǎn)生的原因中不難看出，政府在二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的形成中起了主要作用。單一的計劃經(jīng)濟體制是我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)形成的經(jīng)濟背景條件。隨著改革開放的不斷深入，我國已建立起社會主義市場經(jīng)濟，形成了公有與私有等多種經(jīng)濟成分共存的經(jīng)濟背景條件。在這樣的經(jīng)濟背景條件下，政府與市場將共同作用于經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，在多種經(jīng)濟成分共存的社會經(jīng)濟背景條件下，深入研究政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位時，就必須將政府與市場一并進行研究。

2.1 政府與市場的關(guān)系

政府與市場的關(guān)系是辨證統(tǒng)一的關(guān)系，共同作用于經(jīng)濟社會的發(fā)展，但在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段其作用的范圍與效率各有不同。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，必須正確處理好政府與市場的關(guān)系。否則極易出現(xiàn)市場和政府失靈的現(xiàn)象。①市場失靈。市場遵循價值規(guī)律，在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。但市場經(jīng)濟規(guī)律自身同時也存在弱點，即市場失靈。市場失靈主要是因公共產(chǎn)品供給失衡、壟斷、外部影響、非對稱信息等因素引起的，例如：公共產(chǎn)品的供給是市場難以解決的。解決市場失靈問題還需政府干預。②政府失靈。政府可制定各種政策，采取各種措施來解決市場不能解決的問題，但政府也會失靈。政府失靈是指政府的活動或干預措施缺乏效率，例如：公共產(chǎn)品供給失衡、干預過度或干預不足、官僚主義和腐敗滋生、政策制定和執(zhí)行的偏差等。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，既要準確把握政府與市場的關(guān)系，又要準確把握政府自身的作用力度與范圍，防止出現(xiàn)“越位”、“錯位”和“缺位”的現(xiàn)象。

2.2 政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的地位

目前，我國市場機制還不夠完善，市場化水平還比較低，如生產(chǎn)、流通、消費領(lǐng)域市場發(fā)展不平衡，存在地區(qū)市場發(fā)展差異，尤其是城鄉(xiāng)市場發(fā)展差異更大，地方保護主義嚴重等，其市場地位尚未得到國際社會的廣泛認可。因此，市場在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中還處于輔助地位，不能起主導作用。

政府是形成二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和產(chǎn)生城鄉(xiāng)發(fā)展差距的主要推動者，阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的許多問題存在于政府自身，如戶籍管理制度改革的問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給問題、解決行業(yè)壟斷的問題等。這些都需從政府自身做起。

上述狀況決定了政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距的過程中仍將處于十分重要的主導地位，仍將發(fā)揮主要作用，而市場將處于不可替代的輔助地位。但隨著我國市場機制的不斷完善，政府將會逐步轉(zhuǎn)變職能，退出主導地位而處于服務(wù)地位。

3 政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要建立公正公平的一元經(jīng)濟社會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理配置，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，政府應發(fā)揮重要作用。

3.1 發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃作用

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，政府首先要做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供科學的指導和可操作的發(fā)展藍圖，從根本上轉(zhuǎn)變“城市偏向”的理念，通過統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)資源、確定產(chǎn)業(yè)重點和主導產(chǎn)業(yè)等形式，對如何縮小城鄉(xiāng)差別，促進農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程進行長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃，以防止在工業(yè)化發(fā)展中期出現(xiàn)城鄉(xiāng)過度分化。但這種統(tǒng)籌不應等同于過去計劃經(jīng)濟體制下的指令性計劃，而應采用符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求的調(diào)控手段，通過國家的宏觀調(diào)控和政策的引導來實現(xiàn)。

3.2 發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給作用

公共產(chǎn)品的供給是市場難以承擔的社會重責，因此政府要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給：①政府要承擔起各種基礎(chǔ)設(shè)施的供給，如道路、交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸，大幅度增加以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點的農(nóng)村中小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加快改善農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的硬環(huán)境；②政府要承擔起教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。由于我國長期以來“重城輕鄉(xiāng)”思想的指導，公共產(chǎn)品供給方面城鄉(xiāng)差距懸殊，因此政府應加大對農(nóng)村的傾斜，加快縮小公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差別。

3.3 發(fā)揮統(tǒng)一城鄉(xiāng)國民待遇作用

產(chǎn)生城鄉(xiāng)居民待遇不公的體制性原因是城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的實施。因此，應逐步取消城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，實行統(tǒng)一的“中華人民共和國居民戶口”，使廣大農(nóng)村居民與城市居民享受同等的社會地位與發(fā)展機會；建立城鄉(xiāng)一體、同工同酬的全國統(tǒng)一的勞動力大市場，形成合理的農(nóng)村剩余勞動力自由遷移和自由競爭就業(yè)的機制。這也是加快城市化發(fā)展的必然要求。

3.4 發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政調(diào)控作用

我國目前仍是農(nóng)業(yè)大國，國情決定了政府是農(nóng)業(yè)投入的主渠道，因此，政府要切實轉(zhuǎn)變“城市偏向”、“重工輕農(nóng)”、“取多予少”的觀念，確立“以工輔農(nóng)”、“以城補鄉(xiāng)”、“予多取少”的觀念，充分發(fā)揮財政調(diào)控作用。①要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)民培訓等方面的投入，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立起對農(nóng)民收入的直接補貼制度；②積極推進農(nóng)村金融機構(gòu)改革，增加信貸資金對農(nóng)業(yè)的投入，增加農(nóng)業(yè)中、長期投入比重，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

3.5 發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場建設(shè)作用

農(nóng)村是我國的巨大市場，消費群體眾多，消費需求大。然而，在市場體系建設(shè)方面農(nóng)村卻遠落后于城市，農(nóng)村居民消費能力也遠低于城市居民。因此，應充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場建設(shè)中的作用。①建設(shè)好城鄉(xiāng)融合的市場體系，根據(jù)城鄉(xiāng)之間客觀上存在的環(huán)境、生產(chǎn)和生活方式的差異，建立和完善農(nóng)村資源要素市場，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工與流通市場，農(nóng)村居民消費市場等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市場大流通；②做好農(nóng)村市場建設(shè)規(guī)劃，完善農(nóng)村市場網(wǎng)絡(luò)體系布局，與城市市場網(wǎng)絡(luò)體系對接，保證城鄉(xiāng)市場流通渠道的暢通；③加強農(nóng)村市場主體培育，努力提高農(nóng)民可支配收入，不斷提高農(nóng)民的消費水平。

[1] 劉 新.中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)形成原因探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2009，（5）：3-5.

[2] 張宜松，付 強.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制約因素及路徑探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2008，36（15）：6570-6572.

[3] 董 巖.淺析我國政府失靈的成因及其矯正策略[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2010，（1）：187，111.

[4] 郭翔宇，顏 華.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展-理論、機制、對策[M].北京: 中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.52-62.

[5] 羅 潔，王維力，郭凱峰.基于城鄉(xiāng)和諧發(fā)展理念的景觀設(shè)計重要性的探討——以云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃體系規(guī)劃為例[J].江西農(nóng)業(yè)學報，2008，（12）：158-160，164.

[6] 賈后明，何春宏.以科學發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場建設(shè)[J].學術(shù)交流，2007，（3）：66-69.