孫福金 查競春

香港高校管理體制與運營經(jīng)驗

孫福金 查競春

香港的高等教育機構數(shù)量不多，但國際化程度高、運作機制活、綜合實力強，在國際上享有較高聲譽。本文通過分析香港高校管治架構和人力資源管理特色，總結香港在高校運營和政府監(jiān)管等方面的成功做法和先進經(jīng)驗，期望對深圳推進大學改革創(chuàng)新和以國際慣例創(chuàng)辦南方科技大學有所啟發(fā)。

一、香港高校的管治架構

香港政府資助的高校包括香港大學、中文大學、科技大學、理工大學、嶺南大學、浸會大學、城市大學和教育學院共8家，均根據(jù)法定條例組建（如“香港科技大學條例”、“香港理工大學條例”等），擁有自行評審和授予學位資格。條例規(guī)定大學是永久延續(xù)的法人團體，明確了大學的宗旨，賦予大學為貫徹其宗旨而做一切所需或所附帶事情的權力，使大學在院系和課程的設置、學位的授予、學術水準的監(jiān)控、學生的甄選、研究的進行、教職員的聘任及薪酬福利條件、資源的內(nèi)部調(diào)配、投資和聯(lián)營、成立或參與成立法人團體等方面，都享有相當大的自由度。大學校董會等基本管治架構、其他重要制度和程序等，亦在條例中規(guī)定。

在具體管治架構方面，不同院校略有差別，但普遍設有監(jiān)督、校董會、教務委員會、管理層、學院管治委員會，以及對校內(nèi)行政的制衡措施。

監(jiān)督是大學的首長，由香港特首出任，可以以大學的名義頒授學位及其他學術名銜。監(jiān)督可委任一人為大學副監(jiān)督，經(jīng)授權后代其行使監(jiān)督的任何權力和職責。大學每年均需向監(jiān)督提交一份校務報告。

校董會是學校的最高決策和管治機構，負責行使大學權力，執(zhí)行大學責任，貫徹大學宗旨，提名大學校長，處置大學資產(chǎn)，維護大學利益，提供大學服務，等等。校董會須盡力執(zhí)行管治工作，藉以確保以校長為首的大學管理層能夠有效地管理大學。大學中最重要的決策均要通過董事會審定。根據(jù)需要，校董會可把一些權力委托校長和一些委員會執(zhí)行。校董會委任常務委員會、物業(yè)委員會、財務委員會、審核委員會等若干委員會，以支援大學主要活動的管治工作。

校董會雖然權力很大，但學校日常絕大部分工作，尤其在學術、教學上的工作，都由教務委員會來處理。教務委員會可設立多個專門的委員會，教授們大多參與了各種委員會的工作。

學校管理層以校長為核心。管理層在制定政策時，須通過各種委員會等正式及非正式渠道進行適當咨詢，廣納意見，務求作出深思熟慮、不偏不倚的決定。已厘訂政策的執(zhí)行則由教務處、財務處、物業(yè)處等內(nèi)設機構的行政人員負責。

各學院由大學條例或校董會批準設立，一般每間學院均設有院務委員會，分別負責校內(nèi)有關學院的教學及學術工作。此外，不少學校還設有校務委員會來負責學校的行政管理和日常運作。

各大學均建立相關制衡措施，完善校內(nèi)監(jiān)督及對外披露制度。大學設有有效的內(nèi)部監(jiān)管制度，以監(jiān)察行政權力的運用。大學須于每個財政年度后出版年報及經(jīng)審核的財務報表。為確保大學以高透明度及問責態(tài)度運用資源，大學每年均委任校外核數(shù)師，負責審核大學的財務報表，并就大學的財務報告提供客觀和獨立的意見。

二、香港政府與高校的關系

香港高校享有高度自主權，學術自由受到高度重視。香港政府維護高校自治，不直接干預其行政事務，亦不直接為單個學校調(diào)配資源，而主要通過法規(guī)、政策、撥款和監(jiān)督等方式對高等教育進行調(diào)控，同時在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過大學教育資助委員會(簡稱教資會)等中間機構對受政府資助的院校實行間接的宏觀管理。

（一）政府對高等教育的調(diào)控

1.通過法規(guī)手段調(diào)控。香港高校依法定條例設立，大學條例由教育局提出，經(jīng)立法會審議通過，其修改亦需立法會批準。各條例總體上規(guī)定了大學的權利、責任、架構和制度，既保證了高校在管理方面的自治權，同時又使自治權建立在嚴明的法律范圍和規(guī)范的制度基礎上。

大學按法定條例運作，香港政府沒有直接干預大學內(nèi)部事務的權力，但大學并非完全獨立于政府之外，政府的意志通過法律允許的方式實現(xiàn)。如：條例規(guī)定，大學監(jiān)督由香港特首擔任，校董會主席及多數(shù)成員由特首任命，學校的賬務要公開透明，財務預算和決算要向特首或其指定人員報告。

2.通過撥款手段調(diào)控。香港政府不直接向大學撥款，但各高?？傞_支的約50%-60%來源于政府投入。教資會這一中間機構負責大學經(jīng)費撥款事宜，政府及立法會則通過對撥款項目及總額度的審定，對高等教育進行調(diào)控和引導。教資會給予資助院校的撥款通常分為經(jīng)常補助金、非經(jīng)常補助金和其他專項資助。

3.通過政策手段調(diào)控。香港政府已經(jīng)提出和實施的戰(zhàn)略和政策有：①高等教育發(fā)展。為與大陸接軌，在2008年前后實行高中和預科4年改為高中3年，大學本科制3年改為4年；高等教育的毛入學率逐步提升為2010年的60%，所增加學額主要在副學士（相當于大專）層次發(fā)展中解決。鼓勵私立高等教育發(fā)展和私人資助高等教育。②高等學校定位。鼓勵大學明確各自的角色和分工，合理定位、聯(lián)合和合作。擴大非本地學生的學額，推動大學的國際化，發(fā)展世界一流水平的大學。③高等教育經(jīng)費。逐年削減大學撥款，并制定具體削減額度；對副學士層次和研究生層次的教育，主要采用自負盈虧的方式運作。鼓勵擴大吸收社會捐贈。大學老師的薪酬標準與公務員脫鉤。

4.多種監(jiān)督手段和方式。由審計署對教資會撥款和大學使用政府撥款情況進行審計和監(jiān)督。審計報告不僅分析撥款的使用賬目，還對是否應該使用撥款、如何取得最大效益、所執(zhí)行政策是否符合國際慣例等進行深入討論，具有研究報告的性質(zhì)。由廉政公署依據(jù)香港法律規(guī)定行使職權，負責防止和懲治貪污、賄賂和濫用職權。廉政公署不僅負責案件調(diào)查，還提前在制度建設、招投標程序等方面介入，每年到大學去為有關人員講課，積極預防可能發(fā)生的問題。香港立法會不僅負責審定相關法律和條例，還通過每年財政預算案的審議，審議政府的教育政策，包括對大學經(jīng)費資源分配方案提出意見，受理社會各方面的申訴，監(jiān)督政府施政，提出對行政的約束性意見。

（二）中間機構及其作用

政府委托教育統(tǒng)籌委員會、大學教育資助委員會等中間機構，獨立承擔政府和大學之間的有關事務性工作。這些中間機構不具備政府的行政決策功能、或者大學的教育功能，但在香港高等教育運作中發(fā)揮著不可替代的作用。

1.香港教育統(tǒng)籌委員會。教育統(tǒng)籌委員會是香港最高層次的、非法定的教育發(fā)展政策咨詢組織，主要任務是就香港教育整體發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策向政府提供意見；與政府合作，統(tǒng)籌和監(jiān)察整體教育的計劃和發(fā)展；與教育界及社會人士維持緊密聯(lián)系，鼓勵公眾對教育課題發(fā)表意見。

2.香港大學教育資助委員會。教資會是香港高等教育發(fā)展的核心單位，根據(jù)香港立法會的建議而建立，是一個非法定的咨詢委員會，其成員主要是本地和海外的著名學者、高等教育行政人員和杰出社會領袖，均以個人名義接受香港特首委任，向教資會提供獨立及客觀的專業(yè)意見，不受外在因素或個人利益所影響。政府和教資會不向各校發(fā)出行政指令，不干預院校的內(nèi)部資源管理，而主要通過教資會配置資源的方式，支持和引導高校工作。

3.中間機構的緩沖器作用。“政府——中間機構——高?！钡墓芾砟Ｊ剑菇藤Y會等中間機構成為了政府與高校之間的橋梁和“緩沖區(qū)”，確保了政府宏觀調(diào)控、院校自治和學術自由。一方面，高校不受政府的直接控制，保證了大學自治和學術自由。另一方面，政府通過中間機構對高校撥款、評價考核等，實現(xiàn)對高校的宏觀調(diào)控，同時保障了行政部門關鍵職責的有效行使。中間機構對教育發(fā)展、教育政策提供意見，對一些有待解決的教育問題進行調(diào)查研究并提出解決辦法，使教育決策更加貼近實際和反映民意。教育行政當局也可透過這些中間機構聽到更加廣泛的意見和建議，有利于改進工作，調(diào)整戰(zhàn)略。中間機構承擔了大量的事務性工作，使教育行政當局從日常程序性工作中解脫出來，便于政府適當超脫具體工作，有精力對重大問題進行超前的戰(zhàn)略性思考。

三、香港高校人力資源管理特色

（一）教職員結構

香港高校教職員通常按甲、乙、丙三個組別進行管理，分別有不同的任職條件、工資和福利待遇:

甲組即教學及行政人員組，包括全部教師和高級職員。任職要求是，一般教學人員需具有博士學位及有關大學教學科研經(jīng)驗，行政人員需具有大學學位及有關行政工作經(jīng)驗。甲組人員執(zhí)行大學工資A表和B表。

乙組即輔助員工組，包括執(zhí)行人員、技術員、秘書、文員、技工等。任職要求是，中學會考畢業(yè)，有相關技術訓練文憑/高級文憑。乙組人員執(zhí)行香港政府總工資表。

丙組即職工組，包括工人，場地管理員等。要求體格強健，有相關技能和經(jīng)驗。丙組人員執(zhí)行香港政府第一標準工資表。

（二）教職員工資、福利

1.工資。2003年前，香港高校教職人員與政府公務員實行相對統(tǒng)一的薪酬標準，有穩(wěn)定的薪酬待遇和增薪機制，一般很少有薪酬以外的報酬如獎金等。

2003年后，高校人員薪酬待遇等與政府脫鉤，普遍推行薪酬制度改革，實行基本薪金和獎金/津貼相結合的制度，對不同類別不同崗位人員制定不同的基本薪酬標準。薪酬和獎勵與個人才能和工作表現(xiàn)掛鉤，多數(shù)高校取消了薪級點及每年自動增加薪點的制度，薪酬的調(diào)整主要根據(jù)市場薪酬水平、生活指數(shù)調(diào)整等外部因素和學校財政情況、個人能力表現(xiàn)等內(nèi)部因素進行，采取比較靈活的增薪機制。利用富有競爭力的薪酬，香港高校吸引了一批海內(nèi)外的知名學者，這些教師來自世界不同國家、具有不同的教育和文化背景，他們把世界各地豐富多彩的文化帶進香港各大學，并以自身高超的學術水平優(yōu)秀素質(zhì)從整體上迅速提升了香港高等教育水準。

2.福利。教職員均享受法定假期、工傷保險、未成年子女教育津貼、醫(yī)療福利，退休待遇則因聘任合約不同而不同，獲長期聘任的人員享受退休公積金，公積金賬戶由員工每人每月繳納個人工資的5%，學校繳納8.5-15%；合約制員工沒有退休公積金，合約期滿按合約規(guī)定支付約滿酬金（一般約為薪酬總額的15-25%）。學校高級職員享有住房津貼，買房可申請貸款，最高貸款金額為房價的70%，每月償還工資的50%。

（三）教學與非教學人員比

教學人員占全校教職員的比例一般不到1/3。例如:香港科技大學教師約480人，非教學人員1400人，教學與非教學人員之比1∶2.9；香港大學教學人員1400人，非教學人員2800人，教學與非教學人員之比1∶2；香港中文大學教師近1000人，非教學人員約2000人，教學與非教學人員之比約1∶2。

（四）教師學生比及國際化特色

教師與學生的比例均在1∶12以上。例如:香港浸會大學約為1∶14；香港城市大學約為1∶15；香港中文大學約為1∶12；香港理工大學約為1∶14；香港大學約為1∶15；香港科技大學約1∶19。

香港高校富有國際化特色，體現(xiàn)為師資國際化、生源國家化、教學國際化、頻繁的國際交往等等。

四、香港經(jīng)驗對深圳的啟示

香港在大學的發(fā)展和監(jiān)管方面成績顯著，深圳可充分借鑒其經(jīng)驗，對高校管理體制和運行機制進行改革創(chuàng)新。

（一）政府與高校關系的借鑒

1.立法先行、以法治校。香港每辦一所大學都要先立一部法例，清楚界定大學與政府、大學與社會的關系，保障大學自主辦學權力。一機構一法，大學無須與其他機構比照，既便于決策層、執(zhí)行層照章辦事，也方便政府部門和社會監(jiān)督。深圳當務之急是盡快啟動南方科技大學的章程起草和立法工作，在全國率先創(chuàng)出先立法、后建校的現(xiàn)代大學辦學新路，為將南方科技大學辦成一流大學奠定基礎。對深圳大學等原有高校，也可通過特定立法等方式，對其管理體制和運作機制進行重新設計和改革創(chuàng)新。

2.中間機構、間接管理。香港政府雖然不管高校的課程設置、學術研究方向、人員聘用、財務支出等具體事項，但并非對學校放任不管，而是采用法規(guī)、政策、監(jiān)督等調(diào)控手段，同時通過大學教育資助委員會等中間機構對學校的撥款、評審等，有效引導學校實現(xiàn)政府的教育目標。這種管理方式，適應了全球范圍內(nèi)分權化的潮流，將管理責任從政府部門轉(zhuǎn)移到了獨立的專業(yè)咨詢機構，減輕了政府部門壓力，實現(xiàn)了間接管理。借鑒上述做法，深圳可創(chuàng)新政府調(diào)控手段并改革高校撥款模式，建立相對獨立于行政的大學資助機構，由該機構負責辦學周期（三年或四年）內(nèi)大學經(jīng)費撥付，可根據(jù)各大學辦學成績及表現(xiàn)，決定資助多少，形成以績效為導向，適度競爭的大學資助模式。

3.社會參與、經(jīng)費多元?？山梃b香港經(jīng)驗，激勵社會各界參與高教事業(yè)，形成經(jīng)費多元格局。一是通過配套撥款等方式，鼓勵大學多方面籌集經(jīng)費，接收社會及個人的捐贈并善用其資源。二是通過設立教資會、高校理事會、各種咨詢委員會等公益組織，并由社會各界成功人士參與資源調(diào)配、政策制訂和高校運營管理等重大決策，體現(xiàn)高教事業(yè)的現(xiàn)代公共管理理念。

4.加強考核、完善監(jiān)督。香港的經(jīng)驗表明，完善有效的考核和監(jiān)督體系，是大學獨立自主辦學的保證。在南方科技大學創(chuàng)辦的過程中，要注重建立適合中國國情和本地特色的大學考核評價和監(jiān)督體系，可借鑒香港經(jīng)驗，由相對獨立于政府的中間機構承擔考評和監(jiān)督等事宜。

（二）高校管治架構的啟示

1.大學自治、學術自由。香港的經(jīng)驗證明，大學成功的關鍵是要獨立辦學、自主管理，不受政府部門的行政干預或約束，確保大學自治、學術自由。而深圳高校受約束較多，無論在投資合作、采購合同訂立方面，還是在內(nèi)設機構、人員編制、薪酬標準、人員聘用等方面，都有相應的政府部門進行具體規(guī)制和約束，行政控制色彩濃厚，缺乏自主發(fā)展的動力與活力。應改變此狀況，賦予南方科技大學及現(xiàn)有高校獨立完整的法人權力，使其享有充分的辦學自主權和運營管理自主權，內(nèi)部外部均去行政化，免受行政干預。

2.法人治理、科學管治。高校獨立自主運營和發(fā)展的前提，是在完善治理架構的同時，推行大學內(nèi)部的民主管理。深圳高校應建立并完善法人治理結構，形成在黨的領導下，理事會決策及監(jiān)督，大學校長為首的行政團隊獨立自主管理，以教授為核心的教務委員會決定學術事務，學院委員會及各種專業(yè)委員會積極發(fā)揮作用的管治架構和辦學體系。同時，還須建立適當?shù)母咝?nèi)部制衡機制。

（三）高校人事編制管理制度方面的借鑒

1.全員聘任、合約管理。目前香港高校新進人員的聘用，均采用合約制，一般是三年一簽。到期后，根據(jù)本人教學與科研業(yè)績，校方經(jīng)過層層審核最后決定續(xù)聘還是解聘。經(jīng)過兩個三年的聘期后，一些高校的教師可以申請轉(zhuǎn)為終身制（常任制）。借鑒香港合約制教師的經(jīng)驗，今后深圳高校新進人員也可明確聘期（比如3至6年），期滿后經(jīng)考察合格方錄用為正式職員，而不是直接招聘錄用為職員，以保持崗位的彈性，并使退出機制保持順暢。

2.員額管理，結構合理。香港各大學師資薪酬水平高，但隊伍精干，教學人員占教職工總數(shù)不到1/3；師生比超過1∶12，高于大陸高校；對教授數(shù)量嚴格控制，教授占教師的比例僅10-20%。根據(jù)不同院校特點配備研究人員，香港科技大學、理工大學等?？蒲腥藛T與教學人員數(shù)量之比約1/3，香港中文大學、香港大學等校則僅為1/5。借鑒上述經(jīng)驗，深圳高校應優(yōu)化人員結構比例，合理配備教授和研究人員，實行員額管理，拉開不同檔次崗位薪酬的差別。

3.注重績效，多方考評。香港高校對教師的評審由校內(nèi)教授組成的學術評審委員會來完成，側(cè)重于評估教師的學術成就、教學水平、社會服務（是否參與社會機構，如政府咨詢會議、專業(yè)團體、公營機構董事會等非牟利性工作）、以及對學校和學院所做的貢獻。其以下兩個特色值得借鑒：一是評價標準由傳統(tǒng)的“量出”轉(zhuǎn)向“成效”；二是采取360度評價體系，由被考評人的上級、同級、下級、同行專家甚至是本人擔任考評者，從四面八方對被評者進行全方位的評價，再通過設置評核人、加簽人等方式來保證其公平性，通過評價指出其不足并給予培訓建議。

4.以崗定薪，同工同酬。香港高校員工也有終身制與合約制一說，但終身制與合約制教師基本上實現(xiàn)了同工同酬，對于合約制員工有一個合同期滿金，而終身制員工則可以享受政府的公積金（合約制員工只有強基金）。深圳若借鑒香港經(jīng)驗，真正實現(xiàn)以崗定薪，消除編制內(nèi)外的巨大差異，則可營造更和諧的工作氛圍，有利于促進事業(yè)的發(fā)展。

（作者：孫福金，深圳市編辦副主任；查競春，深圳市編辦副處長）