劉 成

(江西銅業(yè)集團(tuán)公司,江西貴溪 335424)

試論我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度改革

劉 成

(江西銅業(yè)集團(tuán)公司,江西貴溪 335424)

土地征用制度是世界各國(guó)為發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度。本文將試從我國(guó)現(xiàn)行征地制度的概念談起,透析目前集體土地征用制度的缺陷,進(jìn)而提出在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地征用制度改革的思路和模式。

土地征用;集體土地;公共利益;安置補(bǔ)償;改革

1 土地征用特征

土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移,是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要,按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn),并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后,將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施[1]。無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家,為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè),都設(shè)置了土地征用法律制度,我國(guó)《憲法》第 10條規(guī)定,國(guó)家為了公共利益地需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用,這是我國(guó)實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征:

(1)國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家。

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利,盡管直接需要土地的并非國(guó)家,而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān),企事業(yè)單位,社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要,依照法律規(guī)定地程序向土地管理部門提出用地申請(qǐng),并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán),另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體,但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府,他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

(2)國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為,具有強(qiáng)制性。

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為,而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體 -國(guó)家,土地被征用的集體組織 (農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì))的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國(guó)家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意[2]。國(guó)家征用土地的指令,是行政命令。對(duì)此,土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

(3)國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要。

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要,也即憲法第 5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要,均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解:其一,是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè),公用事業(yè),市政建設(shè),交通運(yùn)輸,水利事業(yè),國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等,皆是以公共利益為直接目的地事業(yè),其二,是廣義地國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說,凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),有利于人民生活水平的提高,有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng),諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè),集體企業(yè),三資企業(yè),興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等,均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

(4)國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒收土地不同,它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行,而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行[1]。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同。它并不是等價(jià)的特種買賣,而是有補(bǔ)償條件的征用,但是,對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償,則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件,所謂適當(dāng)補(bǔ)償,就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償,征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是,盡管土地為國(guó)家征用,但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付,而是由用地單位支付,這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

(5)國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的,建國(guó)以來經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程,隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn),農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后,到了 1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是,國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足,也需要用國(guó)家所有的土地來滿足[3],用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用,用國(guó)有土地來滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓,劃撥等方式而非征用方式,因?yàn)閲?guó)有土地本來就是國(guó)家的,不需要再通過其他方式取得所有權(quán),國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

2 土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義

(1)滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)和外在需求的需要。

我國(guó)存在較大面積的集體所有的土地,這既是歷史的產(chǎn)物,也是現(xiàn)實(shí)的需要。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在,城鄉(xiāng)之間始終存在著一個(gè)農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地的問題,資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房地產(chǎn)市場(chǎng);另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展和社會(huì)城市化的加速進(jìn)行城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大,為了滿足城市對(duì)土地的需求,填補(bǔ)需求缺口,城市除了向高空發(fā)展外,就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了,這是必然的,也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來,土地征用制度為完善土地法律制度,保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。

(2)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情,保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),同時(shí)又是一個(gè)人多地少,耕地資源貧乏的國(guó)家,集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任,隨著人口的急劇增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,人地相爭(zhēng)的矛盾將十分突出,因此,國(guó)家將“十分珍惜,合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我們的一項(xiàng)基本國(guó)策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地,其短期經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)十分明顯,這成為導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的直接原因之一,如果對(duì)農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制,任其自由發(fā)展,勢(shì)必影響到作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè),增加不安定因素,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的混亂。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),確實(shí)需要的,必須履行國(guó)家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國(guó)有后,方可有償出讓。

3 集體土地征用應(yīng)遵循的原則

(1)十分珍惜,合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多,耕地少,并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng),耕地將繼續(xù)減少,這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),因此土地管理法規(guī)定:十分珍惜,合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,全面規(guī)劃,嚴(yán)格管理,保護(hù)開發(fā)土地資源,制止非法占用土地的行為[3]。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求,必須堅(jiān)持:①加強(qiáng)規(guī)劃,嚴(yán)格管理,嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地;②要優(yōu)先利用荒地,非農(nóng)業(yè)用地,盡量不用耕地;③要優(yōu)先利用劣地,盡量不用良田;④加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度,切實(shí)制止亂占耕地和濫用土地行為。

(2)保證國(guó)家建設(shè)用地地原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地,被征地單位必須服從,這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使,而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益[2]。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益,是全體人民的共同利益體現(xiàn),私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益,而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn),因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地,保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

(3)妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失,意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失,故用地單位或地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定,妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活:一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn),二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置,三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償,四,是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

(4)誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付,而是由用地單位支付,這是因?yàn)?國(guó)家并不直接使用所征用的土地,也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者,而用地單位則兼具這兩個(gè)因素,由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)[4],承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn),向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

4 集體土地征用制度實(shí)施狀況

國(guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)潘明才在日前說,“農(nóng)民占我國(guó)9億人口,他們的權(quán)益能否得到保護(hù),他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是否得到解決,是關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的大問題,也是關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的大問題”。

隨著近年我國(guó)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的快速推進(jìn),需要以通過政府征用的方式供應(yīng)大量建設(shè)用地。但由于我國(guó)征用土地制度存在許多缺陷,使農(nóng)村土地被征地后的農(nóng)民利益得不到有力的保障這一問題日益突出。

這些缺陷主要有:一是征地范圍過寬。從實(shí)踐來看,“濫用”征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍,所有項(xiàng)目凡涉及占用集體土地,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的一律動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)。根據(jù)最新的耕地?cái)?shù)量公布結(jié)果,我國(guó)還剩耕地 18.89億畝,降為 8年來的最低值。除了退耕還林和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成耕地減少之外,建設(shè)占用耕地也是一主要原因。我國(guó)根據(jù)土地利用年度計(jì)劃每年大約安排 300萬畝的建設(shè)用地,其中占用的耕地大約在 200萬畝[5],這意味著每年有上百萬的農(nóng)業(yè)人口失去賴以生存的土地。如果再算上盲目圈地、違規(guī)違法操作造成農(nóng)地被征用,數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。二是社會(huì)保障體系不完善,對(duì)失地農(nóng)民生活保障缺乏制度性措施。據(jù)了解,一塊農(nóng)地,一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地,其市值上升幾十倍甚至百倍。根據(jù)現(xiàn)行法律,如果農(nóng)民的土地按合法途徑由國(guó)家征用,相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和,按規(guī)定最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 30倍。而按照我國(guó)東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值 800元左右計(jì)算,每畝土地補(bǔ)償費(fèi)至多 2萬多元,僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一兩年的工資收入。如果說農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是給農(nóng)民“賺點(diǎn)零花錢”的話,那么征用土地的補(bǔ)償收入則就是他們的“養(yǎng)老錢”、“保命錢”,但他們目前所得到的這筆錢還不足以承擔(dān)這兩項(xiàng)職責(zé)。三是征地引起的社會(huì)問題多。由于征地制度不完善,操作隨意性大,由征地造成的上訪、糾紛居高不下,同時(shí)也是產(chǎn)生政府腐敗的根源之一。四是征地程序不透明。五是被征地農(nóng)民安置措施不完善。

我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度所存在的這些問題,一部分是實(shí)施中的問題,如面積不準(zhǔn)確、地類不準(zhǔn)確、產(chǎn)值不準(zhǔn)確、不按法定程序征地、拖欠農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)等。但有一些是制度本身的問題,或者說是土地征用制度落后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革所產(chǎn)生的問題。

由于上述缺陷的存在,我國(guó)征地制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng),在一定程度上導(dǎo)致征地過程中農(nóng)民的權(quán)益常常受到侵犯,這已經(jīng)成為建設(shè)用地中違反法律亟須被關(guān)注的情況。一些地方政府違反法律規(guī)定濫用征地權(quán),強(qiáng)行征用農(nóng)民的集體土地,侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán);或?yàn)樵黾诱猩涛?壓低征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外在征地費(fèi)管理和使用上,存在征地補(bǔ)償費(fèi)不到位的情況,嚴(yán)重影響了被征地農(nóng)民群眾生產(chǎn)和生活的安置。特別是一些地方政府將征地補(bǔ)償費(fèi)層層截留、挪用,這些侵犯農(nóng)民利益的行為,不僅嚴(yán)重?fù)p壞了政府形象,而且加劇了對(duì)耕地的亂占濫用,造成無地少地農(nóng)民的不斷上訪。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),近年來土地上訪案件占整個(gè)上訪的 1/3,而其中相當(dāng)一部分是因征地補(bǔ)償安置問題[5]。但目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全,土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰,權(quán)能設(shè)置不完整,農(nóng)民無法有效地運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益,保護(hù)耕地。

因此,與我國(guó)加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境相比,現(xiàn)行的土地征用制度已經(jīng)到了非改不可的地步。

(1)制度改革的整體思路。

目前農(nóng)村集體土地征用制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分,要想一改土地征用現(xiàn)狀,首要解決的必須是對(duì)現(xiàn)行制度的改革。對(duì)此,黨中央、國(guó)務(wù)院在中央農(nóng)村工作會(huì)議和相關(guān)意見中早已明確強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征用辦法,逐步建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民利益的土地征用制度”。

征地制度改革的總體思路和模式有多種可能的方案。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地征用應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地兩類:公益性用地繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制,由政府直接向農(nóng)民征地;經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)購(gòu)買制,由土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買,政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記。這種方案較之現(xiàn)行的土地征用制度是向前邁進(jìn)了一步,但最大的問題是對(duì)農(nóng)民的不公平。因?yàn)橥瑯游恢孟噜彽耐恋?可能由于分別屬于公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地而導(dǎo)致補(bǔ)償價(jià)格相差巨大,農(nóng)民很難服氣。其次放開經(jīng)營(yíng)性用地,允許土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買土地,可能會(huì)使政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)和土地供應(yīng)總量的管理失控,同時(shí)也使耕地保護(hù)失控。此外,由于在體制轉(zhuǎn)軌過程中,公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地在很多情況下難以區(qū)分。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,可以像西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣,實(shí)行完全的市場(chǎng)購(gòu)買制。即由土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買土地,政府用地也向農(nóng)民集體購(gòu)買。其優(yōu)點(diǎn)是,可以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)公平,有利于保護(hù)農(nóng)民利益。但缺點(diǎn)也非常明顯,政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)和土地供應(yīng)總量的管理很可能失控。同時(shí),農(nóng)民出于自身的利益,在土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的談判中可能漫天要價(jià),導(dǎo)致成本推動(dòng)型的地價(jià)上漲,對(duì)城市地價(jià)水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來巨大影響,這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是常見的。

第三種方案是,實(shí)行政府征購(gòu)制。即由政府按照市場(chǎng)公平原則向農(nóng)民集體征購(gòu)?fù)恋?再根據(jù)供地計(jì)劃區(qū)分用地不同用途向直接的土地使用者供地。這樣既有利于保護(hù)農(nóng)民利益,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平,又有利于城市土地市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)村土地資源的保護(hù),有利于土地供應(yīng)總量的控制,其體制變遷的障礙也比較小。當(dāng)然,這個(gè)方案也有其難點(diǎn),即如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平,其關(guān)鍵又在于如何形成公平的土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。

從以上各種方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比較,并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,毫無疑問,我們的選擇應(yīng)該是第三種方案。

(2)制度改革的目標(biāo)。

從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總要求來看,土地征用制度改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是:通過明晰和完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系,以市場(chǎng)公平交易的原則實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移,即以新的征購(gòu)制度代替原來的征地補(bǔ)償制,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益,合理依法分配土地增值收益,建立農(nóng)民進(jìn)城再就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)的新機(jī)制,切實(shí)保障合理的建設(shè)用地的需求,加快城市化進(jìn)程,最終建立與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

(3)制度改革的指導(dǎo)原則。

實(shí)現(xiàn)土地征用制度改革的指導(dǎo)原則應(yīng)該包括:農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)利益得到明確體現(xiàn)和保護(hù);保障國(guó)家建設(shè)和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地合理和正常需求的供給;土地增值收益得到合理分配;建立農(nóng)民再就業(yè)和社會(huì)保障的法律、法規(guī);從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā),與現(xiàn)行土地管理中的土地用途管制、規(guī)劃管理、計(jì)劃管理、登記管理等制度相銜接,建立政府對(duì)資源和市場(chǎng)進(jìn)行透明、公正、高效監(jiān)管的新體制;與相關(guān)方面的改革銜接配套。

(4)土地征用制度的法律環(huán)境調(diào)整。

從現(xiàn)行制度的法律環(huán)境來看,由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中一些問題尚未得到最終確定,這對(duì)建立新的土地征購(gòu)制度必然帶來影響。例如,關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的問題。有人認(rèn)為,明確確立國(guó)家擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán),可以明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,有利于保護(hù)耕地,有利于規(guī)范土地市場(chǎng),有利于推動(dòng)土地管理體制的改革,并為國(guó)家提供穩(wěn)定的財(cái)政收入。

從實(shí)際情況來看,農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)無非是歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)或者是由國(guó)家持有。如果該權(quán)利歸于農(nóng)民,則任何組織、企業(yè)或者個(gè)人征購(gòu)或購(gòu)買農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時(shí)必須包括此項(xiàng)權(quán)利,即征購(gòu)?fù)恋氐膬r(jià)格中應(yīng)該包括此項(xiàng)權(quán)利的價(jià)格;如果此項(xiàng)權(quán)利歸國(guó)家所有,則國(guó)家征地時(shí)就無需向農(nóng)民購(gòu)買此項(xiàng)權(quán)利,征地價(jià)格就只包括農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)格和農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)格,而其它任何經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人購(gòu)買農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時(shí)除了必須向農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)外,還要向國(guó)家購(gòu)買農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)。這一點(diǎn)其實(shí)和現(xiàn)行的征地制度非常相似,因?yàn)榘凑漳壳皩?shí)際,用地者購(gòu)買城鎮(zhèn)國(guó)有出讓土地使用權(quán)所付的價(jià)格與政府從農(nóng)民手中征地所支付的征地價(jià)格的差額,實(shí)際即為農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的價(jià)格。

雖然從現(xiàn)實(shí)的情況看,農(nóng)村集體所有權(quán)中似乎確實(shí)不含有此項(xiàng)權(quán)利,此項(xiàng)權(quán)利目前似乎確實(shí)仍然是由國(guó)家所持有。這是目前的一個(gè)現(xiàn)實(shí),但是并不必然表明它就是合理的,究竟將此項(xiàng)權(quán)利劃定給農(nóng)村集體還是明確設(shè)定在國(guó)家手里,此事涉及各方利益,事關(guān)重大。一方面,農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)在多數(shù)情況下只是一項(xiàng)隱性的權(quán)利,其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)即顯性化需要具備一定的條件:有明確的現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的需求,符合土地利用規(guī)劃,得到政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。另一方面,從完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系,保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益,建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的征地制度的總要求來看,農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)還是放在農(nóng)民集體手中更為合理。其理由是:

首先,如果農(nóng)地發(fā)展權(quán)不給予集體土地所有權(quán),則所有權(quán)本身是不完整的,從產(chǎn)權(quán)體系理論來說是講不通的。其次,國(guó)家建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度的目的是為了控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的數(shù)量和速度,是為了保護(hù)耕地,而不是為了剝奪農(nóng)民土地利益。作為國(guó)家或者政府,要獲取或調(diào)節(jié)土地收益的分配,完全可以采用其他的辦法,如征收土地增值稅,而沒有必要去爭(zhēng)得一個(gè)在現(xiàn)實(shí)中很難加以明確的產(chǎn)權(quán)。第三,如果農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)在國(guó)家手中,則農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地建房、以及農(nóng)村集體企業(yè)建設(shè)申請(qǐng)用地時(shí),都應(yīng)該花錢向國(guó)家購(gòu)買此項(xiàng)權(quán)利,這不僅不合理,也不符合現(xiàn)實(shí)的實(shí)際。第四,將農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)放在國(guó)家,這與當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的方向也不相符,因?yàn)榇隧?xiàng)改革的根本就在于承認(rèn)農(nóng)民集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì),而農(nóng)民集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)就包含了農(nóng)地的非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)。

因此,從總體思路上來說,基于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)為全產(chǎn)權(quán),即農(nóng)地的非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有的權(quán)利假設(shè),新的土地征購(gòu)制度可以概括為如下模式:

(1)國(guó)家建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行完全的政府征購(gòu)制;

(2)征購(gòu)農(nóng)民集體土地應(yīng)按照公正、公開、平等的市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)的原則進(jìn)行;

(3)農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)移 (包括被政府征購(gòu)),要按照市場(chǎng)管理法則,繳納各種法定的稅費(fèi),包括土地增值稅;

(4)失去土地的農(nóng)民在再就業(yè)問題上應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸行У姆龀?并享有當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣碛械乃惺I(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等同等待遇。

完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是構(gòu)建新的土地征購(gòu)制度的基礎(chǔ)。為了構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新的征地制度,必須要對(duì)農(nóng)民集體土地中的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán),包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體土地各項(xiàng)有限處分權(quán)、以及政府對(duì)農(nóng)民集體土地所擁有的征購(gòu)權(quán),即強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)等進(jìn)行明確的規(guī)定。

5 結(jié)語

作為一個(gè)系統(tǒng)工程,土地征用制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,涉及觀念、體制、法律法規(guī)、利益調(diào)整等方方面面,很難在短期內(nèi)一蹴而就。因此,在指導(dǎo)思想和實(shí)施步驟上應(yīng)當(dāng)采取分步實(shí)施的方式:第一步先解決當(dāng)前土地征用中最迫切需要解決的問題,包括提高征地補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)、征地程序的公正透明、杜絕非法截留補(bǔ)償費(fèi)、保護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)力等;第二步逐步對(duì)所有征地不分何種項(xiàng)目類型均過渡到征購(gòu)制,初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地權(quán)利轉(zhuǎn)移上的市場(chǎng)公平;第三步是在土地法制訂過程中,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系加以明確和規(guī)范,從土地產(chǎn)權(quán)管理和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義上規(guī)范城鎮(zhèn)和國(guó)家建設(shè)用地的取得和供給,最終實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

REFERENCES

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[5] 仲濟(jì)香.對(duì)征地制度改革的思考.中國(guó)人民大學(xué),土地管理系.

A discuss to current national land requisition policy reform

L IU Cheng
(Jiangxi Copper Corporation,Guixi,Jiangxi,335424)

Land requisition policy is legal policy set up by all country’s government to develop social&public affairs.This paper attempts to analysis the defect of current prevailing collective land requisition policy based on illustration of the concept of national current land requisition policy.Furthermore,the author brings for ward thought to a land requisition policy reform mode for socialis m market economy.

land requisition;collective owned land;public interest;relocation compensation;refor m

book=95,ebook=39

D922.33

C

1009-3842(2010)02-0095-05

2010-02-04

劉成(1963-),男,漢族,陜西漢中人,本科,經(jīng)濟(jì)師,主要從事企業(yè)土地資產(chǎn)管理。E-mail:lc@jxcc.com