王志剛

(中共運(yùn)城市委黨校,山西 運(yùn)城 044000)

完善我國公用企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的路徑探析

王志剛

(中共運(yùn)城市委黨校,山西 運(yùn)城 044000)

公用企業(yè)在我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程當(dāng)中,其經(jīng)營行為具有特殊性,其合法經(jīng)營活動(dòng)受到法律保護(hù)。但目前公用企業(yè)在經(jīng)營過程中也存在許多問題,主要表現(xiàn)為四個(gè)方面:一是存在行政壟斷,角色轉(zhuǎn)換不到位;二是濫用市場優(yōu)勢地位,公平競爭難實(shí)現(xiàn);三是加劇社會(huì)分配不公,行業(yè)收入差距不斷擴(kuò)大;四是法律規(guī)定存在漏洞,形成了監(jiān)管真空。解決這些問題,需要從以下幾個(gè)方面著手:一是改革管理體制,實(shí)現(xiàn)政企分離;二是引入競爭機(jī)制,提高經(jīng)濟(jì)效率;三是實(shí)行價(jià)格管制,以公共利益為先;四是規(guī)范競爭行為,防止優(yōu)勢濫用。

公用企業(yè);壟斷;路徑;反壟斷法

一、我國公用企業(yè)的經(jīng)營具有特殊性

我國公用企業(yè)主要是指供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、民航、石油、石化等行業(yè)的經(jīng)營者。[1]公用企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。和其他的市場競爭主體相比,公用企業(yè)既具有一般企業(yè)的性質(zhì),同時(shí)其經(jīng)營又有其特殊方面,主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn):

(一)業(yè)務(wù)具有自然壟斷性

在市場需求量既定的情況下,由一家企業(yè)生產(chǎn)比兩家或更多家企業(yè)生產(chǎn)更能夠節(jié)省社會(huì)資源,那么這家企業(yè)就形成了本行業(yè)的自然壟斷地位。公用企業(yè)天然具有自然壟斷的性質(zhì)。公用企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)憑借龐大的網(wǎng)絡(luò)狀管線系統(tǒng)提供給消費(fèi)者,如果允許競爭,巨大的投資成本與網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)就會(huì)造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

(二)運(yùn)營目標(biāo)具有公益性

公用企業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)首先考慮的是老百姓的支付能力,所以它的價(jià)格不可定得過高,高了就會(huì)超出大多數(shù)人的承受能力,帶來社會(huì)的不穩(wěn)定。從我國的國家性質(zhì)來講,公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)與人民的日常生活結(jié)合得愈緊密,企業(yè)的贏利性就應(yīng)當(dāng)越低。[1]

(三)資金投入具有規(guī)模性

自然壟斷行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)非常顯著,相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要大量資金,而且短期內(nèi)不會(huì)盈利,當(dāng)多家規(guī)模相近的企業(yè)在一個(gè)自然壟斷的行業(yè)內(nèi)自由競爭時(shí),由于市場容量有限,而且資金投入巨大,最終的結(jié)果可能會(huì)是兩敗俱傷。

(四)政府對(duì)企業(yè)具有管制性

很明顯,公用企業(yè)的行業(yè)投資大,資金回收時(shí)間長,私人企業(yè)一般不愿投資;而且,由于這些行業(yè)生產(chǎn)的目的主要不是為了贏利,而是為了滿足人們生活的基本需求,再加上國家出于安全考慮,也不愿將這些行業(yè)交給私人企業(yè)經(jīng)營。因此,公用企業(yè)基本上都是由政府投資建立的國有企業(yè)。

《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)對(duì)我國公用企業(yè)經(jīng)營行為的特殊性進(jìn)行了規(guī)定,保護(hù)公用企業(yè)的合法經(jīng)營行為?！斗磯艛喾ā返?條規(guī)定:“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè),國家對(duì)其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)?！?/p>

二、當(dāng)前我國公用企業(yè)經(jīng)營中存在的問題

公用企業(yè)關(guān)系到國計(jì)民生,和老百姓的利益息息相關(guān),同時(shí)也關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)能否平衡正常運(yùn)行,如何發(fā)揮好公用企業(yè)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的作用,長期以來受到廣泛關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,我國公用企業(yè)還存在一些不容忽視的問題。

(一)存在行政壟斷,角色轉(zhuǎn)換不到位

當(dāng)前,我國不少公用企業(yè)從形式上看儼然成為了市場競爭的主體,但實(shí)踐中與行政管理部門仍有千絲萬縷的聯(lián)系,利益界限模糊不清,這些企業(yè)的管理人員大多仍是政府任命的,大多數(shù)公用企業(yè)仍有著雙重的法律地位。一方面,它們是供應(yīng)自來水、煤氣、電力,承擔(dān)鐵路、航空客貨運(yùn)輸,從事郵政和電話業(yè)務(wù)的民事主體。另一方面,在管理機(jī)構(gòu)的職能上,它們又處于行業(yè)管理地位?！伴L久以來,政府對(duì)公用企業(yè)的規(guī)制大多體現(xiàn)在市場進(jìn)入這個(gè)環(huán)節(jié)上,只授權(quán)政府部門或政府所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資經(jīng)營,政企合一,在自然壟斷以外又輔之以行政壟斷。管制機(jī)構(gòu)與被管理者的關(guān)系不是政府可能被利益集團(tuán)“俘虜”的關(guān)系了,而是合謀和利益共同體?！盵2]

(二)濫用市場優(yōu)勢地位,公平競爭難實(shí)現(xiàn)

主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是濫收費(fèi)用。某些公用企業(yè)因其提供產(chǎn)品或服務(wù)的稀缺性,而在市場上任意定價(jià),雖然政府相關(guān)部門對(duì)公用產(chǎn)品的價(jià)格有相應(yīng)規(guī)定,但往往在實(shí)踐中難以操作,某些公用企業(yè)鉆了空子,出于贏利的動(dòng)機(jī)制造各種機(jī)會(huì),設(shè)法為自己牟取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。二是拒絕交易。拒絕交易是指企業(yè)沒有正當(dāng)理由,而拒絕與買方交易,拒絕提供產(chǎn)品或服務(wù)。公用企業(yè)因其業(yè)務(wù)的自然壟斷性,其所提供產(chǎn)品的特殊性,一旦其拒絕交易就會(huì)給對(duì)方造成損失?，F(xiàn)實(shí)中,公用企業(yè)斷水、斷氣、斷電的現(xiàn)象屢見不鮮。三是強(qiáng)制交易。強(qiáng)制交易是公用企業(yè)強(qiáng)制買方接受其提供的與交易對(duì)象無關(guān)的商品或服務(wù)。強(qiáng)制交易在實(shí)質(zhì)上阻礙了其他競爭者與買方接觸的渠道,體現(xiàn)不出市場的公平性。

(三)加劇社會(huì)分配不公,行業(yè)收入差距不斷擴(kuò)大

公用企業(yè)職工的高收入、高福利的取得,不是因?yàn)椴捎昧烁咝录夹g(shù)、提高了勞動(dòng)效率,也不是依靠提升其產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量,憑的就是其自然壟斷地位。這種收入既不符合按勞分配的原則,也不屬于按資本、技術(shù)、土地等法律中規(guī)定的其他分配形式,是社會(huì)財(cái)富分配不公的明顯表現(xiàn)?！拔覈袠I(yè)收入差距中有一部分是合理的,比如信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)的收入較高是由行業(yè)技術(shù)特點(diǎn)所決定的;但也有很大一部分是由壟斷所造成的,是不合理的?！盵3]職工年平均工資收入最高的金融、電力、電信、煤氣、供水等行業(yè),其工資水平是其他行業(yè)的好幾倍,而且近幾年差距仍在拉大。值得關(guān)注的是,這些行業(yè)每年還要國家財(cái)政對(duì)其進(jìn)行巨額補(bǔ)貼,造成了納稅人負(fù)擔(dān)的增加。

(四)法律規(guī)定存在漏洞,形成了監(jiān)管真空

我國當(dāng)前在規(guī)范公用企業(yè)方面法律制度有缺陷。從行業(yè)立法來看,由行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)本行業(yè)公用企業(yè)市場行為實(shí)施監(jiān)管,其作用十分有限,主要原因是監(jiān)管部門與被監(jiān)管的企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟(jì)利益。大多數(shù)情況下,當(dāng)某些公用企業(yè)的經(jīng)營行為受到社會(huì)和公眾質(zhì)疑之時(shí),行業(yè)監(jiān)管部門更多保護(hù)的是那些公用企業(yè)的利益,而置公眾利益于不顧。尤為重要的是,我國目前現(xiàn)行的公用企業(yè)行業(yè)監(jiān)管法,大多是本行業(yè)自己起草的,或者是立法機(jī)關(guān)主要征求了行業(yè)內(nèi)大企業(yè)的意思,這就必然會(huì)造成公眾利益受到忽視,我國目前關(guān)于公用企業(yè)的專門法在很大程度上不是保護(hù)競爭,而是保護(hù)壟斷。

三、完善我國公用企業(yè)經(jīng)營的路徑分析

如何更好地發(fā)揮公用企業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用,既要使其承擔(dān)起民生的責(zé)任,又要使其正常地參與到市場競爭中,與其他競爭主體公平競爭。這就需要不斷完善公用企業(yè)經(jīng)營的體制機(jī)制,從內(nèi)外兩方面著手,打造一個(gè)良好的企業(yè)運(yùn)行環(huán)境。

(一)改革管理體制,實(shí)現(xiàn)政企分離

做到政企分離,關(guān)鍵要在體制機(jī)制上下功夫,在法律框架內(nèi)將公用企業(yè)的管理職能與營運(yùn)功能予以明確界定。一方面企業(yè)要成為真正的法人實(shí)體。通過股份制改造,實(shí)現(xiàn)出資者與管理者的分離。將公用企業(yè)從單一投資主體轉(zhuǎn)向多元投資主體,由國家控股,國家以投資主體而非行政管理者的身份參與公用企業(yè)營運(yùn)。另一方面,政府在法律框架內(nèi)要對(duì)企業(yè)實(shí)施監(jiān)管,使公用企業(yè)更好地發(fā)揮其為公眾利益服務(wù)的公共性職能。具體來講,實(shí)踐中要做到三個(gè)分開。一是實(shí)現(xiàn)政企分開,政府職能與企業(yè)經(jīng)營不能合二為一,關(guān)鍵是要把企業(yè)還給市場,使公用企業(yè)真正成為具有活力和競爭力的市場主體。二是實(shí)現(xiàn)政資分開,合理界定政府的行業(yè)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能的界限。政府作為出資人,不能直接進(jìn)入市場參與競爭,市場競爭由市場的主體——企業(yè)來完成。政府的作用只是從宏觀上把握政策的出臺(tái),為各類企業(yè)的平等競爭創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境。三是實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分開。政監(jiān)分開的出發(fā)點(diǎn)是在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離。政策制定要確定產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃,是進(jìn)行宏觀調(diào)控;實(shí)施監(jiān)管是確保產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)遵守法律法規(guī),防止企業(yè)濫用優(yōu)勢地位而損害公眾的合法權(quán)益,屬微觀層次。政策制定和監(jiān)管應(yīng)當(dāng)分別由不同的政府機(jī)構(gòu)實(shí)施,要確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,避免政策部門對(duì)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行干預(yù)。

(二)引入競爭機(jī)制,提高經(jīng)濟(jì)效率

在公用企業(yè)業(yè)務(wù)范圍內(nèi),適當(dāng)引入競爭機(jī)制有利于提高我國公用企業(yè)的效率。根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的不同,可分別采取一些不同的方式:第一,加快公用企業(yè)股份制改造。實(shí)踐證明,股份制是激活企業(yè)活力的有效形式,應(yīng)當(dāng)以更大的決心和措施來實(shí)施公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的力度,通過出售部分國有資產(chǎn)、發(fā)行股票吸收民間資本和外國資本等多種形式,形成百花齊放的格局,改變過去國家獨(dú)資一枝獨(dú)秀的舊有格局,形成所有者與經(jīng)營者之間相互制衡、激勵(lì)與監(jiān)督的治理機(jī)制。第二,放松民間資本的進(jìn)入管制。對(duì)一些盈利性行業(yè),應(yīng)當(dāng)逐步降低準(zhǔn)入門檻,鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入。民間資本與國有資本相比,其最大的優(yōu)勢就是充滿活力。在這個(gè)問題上,不能搞雙重標(biāo)準(zhǔn),表面上歡迎,實(shí)踐中歧視,要堅(jiān)決杜絕民間資本進(jìn)入時(shí)存在的“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象。第三,區(qū)分公用企業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)。對(duì)屬于自然壟斷業(yè)務(wù)的如對(duì)管道、網(wǎng)絡(luò)等的建設(shè)和營運(yùn),可繼續(xù)維持壟斷化經(jīng)營,為克服壟斷經(jīng)營所產(chǎn)生的弊端,可通過公開招標(biāo),特許企業(yè)在一定期限內(nèi)經(jīng)營的方式予以有效規(guī)制。對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù),如電力供應(yīng)、煤氣、天然氣的供應(yīng)等,可建構(gòu)類似競爭的市場,企業(yè)之間相互進(jìn)行價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)的競爭。

(三)實(shí)行價(jià)格管制,以公共利益為先

價(jià)格是市場調(diào)節(jié)的晴雨表,制定合理的價(jià)格政策,對(duì)價(jià)格控制較為嚴(yán)格的公用企業(yè)來講,意義重大。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》等法律來進(jìn)行操作,一是實(shí)施價(jià)格水平的管制。公用企業(yè)運(yùn)營的首要目標(biāo)是公益性,所以其價(jià)格必然要受到政府的嚴(yán)格控制,但同時(shí)也要考慮企業(yè)的利益,所以應(yīng)當(dāng)實(shí)行以成本為基礎(chǔ)兼顧運(yùn)營者合理收益來進(jìn)行定價(jià)。在市場成熟的前提下,要逐步放松價(jià)格管制,讓企業(yè)自己來作出定價(jià)的選擇,政府只是運(yùn)用法律手段對(duì)企業(yè)濫用市場權(quán)利等反競爭的行為進(jìn)行規(guī)制。二是完善價(jià)格體系的管制。對(duì)原有的定價(jià)體系要逐步完善,盡快形成多樣化的價(jià)格體系,改變過去價(jià)格“一刀切”的單一模式,將定價(jià)體系進(jìn)行細(xì)化,分行業(yè)、分層次進(jìn)行定價(jià),如在電信行業(yè),應(yīng)當(dāng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)的忙閑區(qū)分時(shí)段定價(jià),使消費(fèi)者在不同時(shí)段打電話付不同的錢。三是完善價(jià)格聽證會(huì)制度。《價(jià)格法》第23條規(guī)定,制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格,自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)時(shí),應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度,由政府價(jià)格主管部門主持,征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見,論證其必要性、可行性。在實(shí)踐操作中,“嚴(yán)格的公共定價(jià)制度還應(yīng)包括公用企業(yè)的成本核算應(yīng)交由公眾討論、審議;參與價(jià)格聽證會(huì)的代表應(yīng)包括各消費(fèi)者組織代表、財(cái)政部門代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等,同時(shí)應(yīng)建立健全代表審查與推選制度。”[4]

(四)規(guī)范競爭行為,防止優(yōu)勢濫用

公用企業(yè)是一個(gè)特殊性行業(yè),即使市場準(zhǔn)入條件放寬了,其最終形成的也是一個(gè)不完全競爭的市場,而是一個(gè)寡頭壟斷市場。為此,為防止公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢,獲取不法利潤,我國的《反壟斷法》在這方面作出了嚴(yán)格規(guī)定“,《反壟斷法》對(duì)公用企業(yè)的經(jīng)營者依法進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控?！盵5]

一是對(duì)剝削性濫用的監(jiān)督。剝削性濫用的監(jiān)督主要是防止公用企業(yè)在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)濫收費(fèi)用?！斗磯艛喾ā吩谶@方面做了規(guī)定,第7條的規(guī)定,一方面強(qiáng)調(diào)了國家對(duì)這些行業(yè)的保護(hù),但是另一方面也明確了這種保護(hù)并非反壟斷法的豁免與適用除外,國家經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)事業(yè)也是反壟斷法所規(guī)制的對(duì)象范圍,[6]在實(shí)踐中,可以通過以下三種方法認(rèn)定企業(yè)的剝削行為,即空間比較、時(shí)間比較、成本加合理利潤比較?？臻g比較主要是針對(duì)存在著可比價(jià)格的產(chǎn)品;時(shí)間比較是那些不存在可比價(jià)格的產(chǎn)品或服務(wù),可以用它們過去的價(jià)格與現(xiàn)行價(jià)格進(jìn)行比較;成本加合理利潤的比較,通過與成本相比較,判斷企業(yè)所獲得的利潤是否具有合理性。

二是對(duì)防礙性濫用的監(jiān)管。公用企業(yè)如果存在競爭,它們占市場支配地位,為了排擠競爭或者加強(qiáng)其市場支配地位,總會(huì)想方設(shè)法地使其競爭者難以接近消費(fèi)者。這種行為主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性的交易。即強(qiáng)迫消費(fèi)者接受其指定的商品或者服務(wù),甚至強(qiáng)迫他們接受與交易無關(guān)的商品或者服務(wù)。對(duì)此,我國《反壟斷法》第17條作出了相關(guān)規(guī)定:1.沒有正當(dāng)理由,拒絕與交易相對(duì)人進(jìn)行交易;2.沒有正當(dāng)理由,限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易;3.沒有正當(dāng)理由,搭售商品或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件;4.沒有正當(dāng)理由,對(duì)條件相同的交易相對(duì)人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇。這些行業(yè)都屬于《反壟斷法》禁止的行為。

公用企業(yè)是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,解決好公用企業(yè)運(yùn)營中出現(xiàn)的這些問題,關(guān)系到公用企業(yè)的健康發(fā)展,也關(guān)系到我國市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

[1]桑林.壟斷現(xiàn)狀及反壟斷執(zhí)法中的問題[J].法人,2004(7):11.

[2]林毅.淺論公用企業(yè)反壟斷法的適用[J].寧夏黨校學(xué)報(bào),2009(5):39.

[3]楊宜勇.收入分配領(lǐng)域的主要問題及其應(yīng)對(duì).人民日報(bào)[N].2010-09-06(7).

[4]張超.公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律規(guī)制[J].商業(yè)時(shí)代,2010(13):81.

[5]黃勇.管制行業(yè)與反壟斷法的適用[N].國際商報(bào)·貿(mào)易導(dǎo)刊,2007-10-26.

[6]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室.中華人民共和國反壟斷法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007:33-34

[責(zé)任編輯:姚曉黎]

Seeking Ways to Perfect Management Mechanism of Our Public Enterprises

WANG Zhi-gang
(Yuncheng Municipal Party School of CPC,Yuncheng,044000,China)

In the establishment process of our socialist market economy system,the management behavior of public enterprises has its own characteristics.So their legitimate management activities are protected by laws.At present,however,the public enterprises meet with some problems in their management process.They are reflected in the following four aspects:firstly,administrative monopoly really exists and role transformation is not realized;secondly,market advantages are abused and fair competition is hard to be realized;thirdly,the social distribution inequalities are increased and the income gap between different professions is widened;fourthly,there are leaks in laws and regulations and there is a vacuum in supervising.In order to solve these problems we need to start from such aspects as reforming management system and separating the administrations and enterprises;introducing competition mechanism and improving economic efficiency,putting into effect the price control and taking public interests at the first place;normalizing the competition behaviors and at the first place;normalizing the competition behaviors and preventing advantages from being abused.

public enterprises;monopoly;ways;antimonopoly law

F121.2

A

1671-5977(2010)03-0062-04

2010-08-10

王志剛(1975-),男,山西長治人,中共運(yùn)城市委黨校講師,研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)學(xué)。