河北理工大學文法學院 路 瑤

從食品安全角度看企業(yè)社會責任的政府監(jiān)管問題①

河北理工大學文法學院 路 瑤

企業(yè)承擔的社會責任往往會與企業(yè)的營利性相沖突，為了避免企業(yè)單純注重短期經濟效益而對社會帶來嚴重危害，有必要將一部分企業(yè)外部不經濟性使用法律進行內部化，將一部分企業(yè)社會責任納入法律的視野。國家行政執(zhí)法機關有職責對法律層面上的企業(yè)社會責任進行嚴格監(jiān)管，這種活動應當是一種主動的執(zhí)法監(jiān)管行為，而我國在政府對企業(yè)社會責任監(jiān)管問題上的立法亟待完善，執(zhí)法人員的法律意識、服務意識和安全意識有待于全面提高。

企業(yè)社會責任 行政監(jiān)管 行政不作為

企業(yè)社會責任對于社會而言無疑具有重要的正向價值，然而，企業(yè)要承擔的作為社會成員的社會責任，往往會和企業(yè)的營利性發(fā)生短期利益沖突，使企業(yè)不愿主動承擔。近年來，企業(yè)忽視社會責任，單純追逐利潤給社會帶來了嚴重的問題，已經超越了經濟學和社會學的范疇，進入了法學的研究視野。而近年來發(fā)生的大量食品安全問題更是將企業(yè)社會責任的法律規(guī)制問題及政府對企業(yè)責任的監(jiān)管問題推到了法律研究的前沿。

1 企業(yè)社會責任的法律定位

1.1 企業(yè)社會責任對企業(yè)和社會的價值分析

企業(yè)社會責任本來并不是一個法律術語。近年來，企業(yè)的營利性和企業(yè)作為社會成員所應擔負的社會責任之間的矛盾沖突愈發(fā)突出，尤其是跨國公司的出現(xiàn)，使企業(yè)的規(guī)模和影響力進一步擴大，不少企業(yè)和社會之間的關系越加緊張，甚至直接影響到了社會的良性運轉。企業(yè)單純追逐利潤而造成的短視行為，也反過來間接影響到了企業(yè)自身的長遠利益與發(fā)展。于是在經濟學及社會學范疇，“企業(yè)社會責任”首先被提了出來。

企業(yè)作為社會成員，承擔社會責任有助于其樹立良好的企業(yè)形象，并由此產生巨大的無形財富，比如帶來良好的商譽、消費者的信任等，從而增強企業(yè)的競爭力、影響力及市場占有率，并由此轉化為持續(xù)的經濟價值的提升。所以，從市場經濟的持續(xù)性、長期性上講，企業(yè)的社會責任當然對企業(yè)是有利的。然而，從短期效應上講，企業(yè)社會責任則與企業(yè)的營利性是會發(fā)生直接沖突的。企業(yè)的營利性要求企業(yè)在生產經營活動中從外部社會中獲得的總的經濟價值總要高于其對于外部社會所付出的價值總和。而社會責任承擔的主要形式則體現(xiàn)為企業(yè)對社會的一種單向付出。而在市場經濟發(fā)育不充分、市場的法律規(guī)制不完善的情況下，企業(yè)則更重視生產經營活動的短期效應。因此，首先，企業(yè)一般不會主動承擔社會責任；其次，企業(yè)即使為了特定目的(廣告宣傳擴大影響、知名度)而承擔社會責任，也無法作為企業(yè)的常規(guī)化經營策略；最后，企業(yè)即便在一定時間內被迫承擔了社會責任(出于輿論壓力，競爭壓力)，但仍會采取一切方式進行回避，與前一種類似這種社會責任的承擔是偶然的，伴隨著原因的消失而消失。而這種情況在以食品生產和加工企業(yè)為代表的短期效益明顯的行業(yè)中表現(xiàn)得更為突出。

雖然企業(yè)承擔社會責任對企業(yè)的正向價值是間接發(fā)生的，但對社會卻是直接的。企業(yè)社會責任對企業(yè)而言帶有長期有利性和短期不利性的雙重性，對社會而言則總是正向價值的。而像食品生產加工這種和人民生活密切相關的行業(yè)，對社會造成的影響更為突出和迅速，社會對其社會責任承擔的規(guī)制需求更是要遠遠高于其他行業(yè)。那么，如何在保證或不妨礙企業(yè)實現(xiàn)其營利性的前提下，促使企業(yè)能夠與外部社會良性互動，更好地承擔作為社會成員應當承擔的社會責任，成了近年來的一個重要課題。

1.2 法律層面上的企業(yè)社會責任

現(xiàn)代社會需要法律對一部分企業(yè)社會責任進行規(guī)制。從理想狀態(tài)上講，企業(yè)主動承擔社會責任，有賴于以下兩個條件：第一，市場經濟的充分發(fā)育和良性運轉，使企業(yè)承擔社會責任的長期有利效應能夠更快地得以顯現(xiàn)，單一企業(yè)的經濟效益和整個社會的利益訴求得以統(tǒng)一；第二，市場經濟下的信息系統(tǒng)充分發(fā)育，信用系統(tǒng)完善，使消費者能夠迅速準確獲知生產者和商品的信息，并能夠充分及時地向市場管理者、生產者和其他消費者反饋商品信息。營利性所帶來的短期效應性、市場經濟的不完善性、企業(yè)與消費者之間的信息不對稱性，以上二者均不能完全實現(xiàn)。所以，在現(xiàn)代社會，由企業(yè)營利性的負面影響所帶來的一系列亟待解決的、嚴重的社會問題，單純依賴于市場的自我發(fā)育和自我調節(jié)，是無法得到充分解決的。以維護社會公共利益、保護社會成員的安全和經濟運行秩序為目的，一部分企業(yè)的社會責任就必須被納入法律規(guī)制范疇，成為法律上的強制義務，要求企業(yè)必須履行。

由此，企業(yè)社會責任可以被區(qū)分為經濟學、倫理學層面上的企業(yè)社會責任和法律層面上的企業(yè)社會責任。法律層面上的企業(yè)社會責任是指被納入法律規(guī)制范疇的，直接或間接由法律規(guī)定的，強制或鼓勵企業(yè)承擔的社會責任。這種法律意義上的企業(yè)社會責任，通常和企業(yè)的生產營利行為有著直接的聯(lián)系，可以說是企業(yè)的營利行為直接導致企業(yè)應當承擔的后果，是企業(yè)外部不經濟性內部化的結果，比較典型的有企業(yè)的環(huán)境保護責任。由法律強行性規(guī)范規(guī)定的企業(yè)社會責任，是對企業(yè)承擔此類社會責任的確定性指引，是強制企業(yè)必須履行的法律義務，比如食品安全生產標準等。由法律的任意性規(guī)范規(guī)定的企業(yè)社會責任，是對企業(yè)承擔此類社會責任的有選擇性的指引，賦予企業(yè)一定的法律權利，從而鼓勵企業(yè)主動承擔對社會有特定意義的社會責任。

而經濟學、倫理學層面的企業(yè)社會責任則是指那些尚未被納入法律規(guī)制范疇的，普通社會成員認為在經濟和社會生活中企業(yè)應當承擔的社會責任。通常這種企業(yè)社會責任與企業(yè)的生產營利行為沒有直接和必然的聯(lián)系。作為一種道德義務，其內涵和外延都比較模糊，承擔方式和方法沒有一定的標準，作為社會評價體系的一種，其后果也十分模糊，這類道義責任不能夠也不應當由法律進行直接調控，可以交由市場和社會自發(fā)進行調整。

2 法律上的企業(yè)社會責任需要政府監(jiān)管

如前所述，即使在有法律強行性規(guī)范的前提下，企業(yè)也一般不會主動承擔企業(yè)社會責任，而是采取各種手段來規(guī)避這種法律義務。法律上的企業(yè)社會責任必須依賴比市場運性本身更加強有力的外在規(guī)制力量。國家行政機關，作為國家執(zhí)行法律的機構，有義務要求、強制、激勵、促進企業(yè)完成法律規(guī)定范圍內的社會責任。

如果僅僅認為企業(yè)社會責任是道義責任，那么，國家行政機關只需要消極管理即可，即只需要在企業(yè)發(fā)生重大社會事故，直接導致嚴重后果的時候，才有責任去管理規(guī)范，即事后處罰。這種處罰僅僅針對問題企業(yè)，而行政機關自身，即使事故后果嚴重，也僅僅承擔一定的內部行政處分，而不必承擔法律責任。

但如果將特定的企業(yè)社會責任上升為一種企業(yè)的法律義務，則行政機關作為國家執(zhí)法機關必須嚴格按照法律規(guī)定，積極執(zhí)行監(jiān)管職責，即在企業(yè)生產前及整個生產過程中，包括生產結果都要按照法律規(guī)范包括技術規(guī)范，嚴格監(jiān)控。如果發(fā)生事故，則不僅生產企業(yè)要承擔法律責任，行政機關也必須承擔相應監(jiān)管不力的法律責任。

因此，根據(jù)我國法律規(guī)定，所有法律上的企業(yè)社會責任都應當是國家行政機關的職權監(jiān)管范圍，即國家行政機關有職責嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，監(jiān)督企業(yè)在生產過程和生產結果上是否都嚴格履行了法律義務，并應當積極保障激勵促進企業(yè)享有法律權利。

3 食品安全事件暴露了政府監(jiān)管企業(yè)社會責任的不作為

根據(jù)行政法相關原理，對行政相對人不利的行為，由于行政相對人不會主動采取，則行政行為應當是積極行為。因此，國家行政機關的這種監(jiān)管義務是應當定位為積極義務，而非消極義務，必須以作為的形式完成。然而，就近幾年我國相關食品安全問題發(fā)生的情況而言，國家行政機關則大多在事前采取的是不作為的方式，對于已經發(fā)生食品安全事件，也是發(fā)生了才處理，要求處理才處理。

3.1 行政機關對于食品安全問題不作為的原因

3.1.1 法律制度不健全

我國行政法律法規(guī)對于行政作為違法的處罰規(guī)定比較清晰，對于違法的不作為則基本上沒有具體的嚴厲的和違法作為相當?shù)奶幜P規(guī)定。即是說在我國，行政執(zhí)法部門作為違法雖然在社會危害程度上不一定大于不作為違法，但在違法成本上卻要高于不作為違法。主動監(jiān)管不但耗時耗力，且一旦出現(xiàn)問題，處理了可能會受到來自其他部門地方保護的壓力和涉及部門利益協(xié)調、安定社會等種種問題，處理錯了還會受到嚴厲處罰。而采取不作為的方式放任問題發(fā)生，則不出問題，高枕無憂，就算出了大問題，不作為的處罰大多就是引咎辭職，過一段時間還能夠再到其他地區(qū)和部門任職。法律規(guī)定的不健全，法律后果規(guī)定的不均衡，導致行政不作為違法的法律風險低，無形中促使政府監(jiān)管部門普遍采用不作為的方式應對其法律監(jiān)管義務。

3.1.2 立法上對行政不作為沒有明確的界定

作為和不作為行為在判斷標準上很是模糊。比如市場監(jiān)管到何種程度何種頻率才算是作為，否則就是不作為，這樣就給政府不作為留下了很大的空間，在實際工作中也沒有標準去衡量確定政府是否有不作為的違法行為存在，致使行政監(jiān)管不作為有空可鉆。

3.1.3 監(jiān)管人員法律意識淡薄

行政監(jiān)管人員往往認識不到到法律規(guī)定的效力，在有立法明確規(guī)定的問題上，也有法律義務而不為，對法律缺乏執(zhí)行力。比如“輻照門”事件中，法律規(guī)定必須注明，行政機關明知這一情況，而對方便面食品不注明長期視而不見。這是明顯的行政不作為違法，但事件發(fā)生后卻沒有相關行政機關的處理。再比如食品檢測，法律規(guī)定不能添加的添加劑，即便無害也不能使用，有毒有害的非食品添加劑蘇丹紅當然就更屬嚴重違法，在檢測過程中，當然應當在檢驗食品添加劑的同時，更注意非食品添加，尤其是有毒有害添加，但行政檢疫機關機關長期漠視，導致許多如“蘇丹紅”等本應可以輕易避免的食品安全問題頻發(fā)。這樣的常識，行政機關卻經常以不知道為理由推卸責任，是明顯的行政不作為違法。

3.1.4 監(jiān)管人員行政服務意識淡薄

行政機關控制著社會公共資源，必須積極為社會公共利益服務，主動增進社會福利，其服務行為應當是積極的，尤其是關系民生的食品安全監(jiān)管行為。我國行政機關長期以來官本位思想嚴重，行政的主動性行為大量被被動性執(zhí)行。除行政處罰行為以外的監(jiān)管行為被嚴重忽視。2009年質檢機關轟轟烈烈的打擊毒奶粉行動，并非出于積極主動執(zhí)法，更多的則是出了問題，上面追查下來了，一旦風聲過去，缺乏服務意識、積極監(jiān)管意識的質檢機關就又回到被動執(zhí)法的狀態(tài)，出現(xiàn)今年三鹿有毒奶粉重回市場的問題就不足為怪了。

3.1.5 行政機關人員生命意識、安全意識淡薄

由于大部分食品安全問題危害不會立即致死，比如輻照食品、微量元素略高于國家標準的食品，在一些執(zhí)法人員看來，這類問題并不是嚴重的問題，不需要管理。

3.1.6 信息不暢通

消費者對食品安全問題的質詢和對食品問題的反饋和舉報，沒有順暢、及時的反饋路徑，得不到應有的重視，只有當安全問題積累到一定的數(shù)量，社會危害結果已經非常嚴重時，往往才能夠吸引監(jiān)管機關的注意力，導致食品有小問題但無人監(jiān)管，出了大問題再集中整治。

3.2 如何完善我國行政機關對企業(yè)的監(jiān)管

行政機關應積極履行社會服務職能，主動監(jiān)管市場主體行為和市場運行，并不是傳統(tǒng)計劃經濟體制下的政府控制市場，而是克服市場弊端的國家宏觀調控手段，是市場經濟本身需要的國家行政服務，其目的、手段、效果和計劃經濟下的政府行為均有本質區(qū)別。在市場經濟條件下，國家宏觀市場規(guī)制急需完善行政機關對市場監(jiān)管的法律規(guī)制，使之更為有效地發(fā)揮作用。

3.2.1 完善立法

在行政立法過程中，一是要對行政不作為行為作出更加明確具體的界定；二是對行政不作為違法的處罰方式和處罰標準做出具體的行政法，甚至刑法方面的規(guī)定。

3.2.2 建立暢通的信息反饋機制來監(jiān)控行政機關的不作為

例如利用網絡平臺，使所有人均能夠直接將問題反饋到行政機關網頁，行政機關不得屏蔽刪除，所有問題必須在規(guī)定時間回復，并在規(guī)定時間內將處理結果公開。

3.2.3 建立首案問責制

食品安全涉及部門繁多，甚至部門之間都難以將彼此的職權范圍理清。消費者到任何相關部門去報案或舉報，不論是否屬于部門職權范圍，符合一定條件的都必須受理，然后由受理部門移交給職權部門加以解決，受理部門和職權部門都必須向當事人及時通告調查進展。

4 結語

頻發(fā)的食品安全事件，暴露出來的不僅僅是食品安全生產自身的問題。食品安全是我國企業(yè)社會責任研究匱乏、監(jiān)管缺位的大背景下最薄弱的一環(huán)，如果不能夠及時吸取教訓，規(guī)范制度建設，一旦市場經濟運行失范，社會危害將不可想象。市場經濟的良性運作離不開政府的嚴格監(jiān)管和積極服務，這是市場經濟自身的需要，也是民主社會的政府所應當承擔的職責所在。

[1] 李立清,李燕凌.企業(yè)社會責任研究[M].人民出版社,2005.

[2] 于歡,黃啟新.社會責任:食品企業(yè)危機管理的核心[J].企業(yè)經濟,2006,(5).

[3] 章壽榮.淺論食品企業(yè)的社會責任[J].江蘇商論,2005,(11).

F272

A

1005-5800(2010)12(c)-251-03

河北省社會科學基金項目《食品安全中企業(yè)社會責任法律問題研究》(HB09BFX008)階段性成果。