何雄浪,姜 淼,楊繼瑞

(1.西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川成都610041;2.西南民族大學(xué)管理學(xué)院,四川成都610041; 3.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川成都610074)

新形勢(shì)下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度完善探討

何雄浪1,姜 淼2,楊繼瑞3

(1.西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川成都610041;2.西南民族大學(xué)管理學(xué)院,四川成都610041; 3.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川成都610074)

中國的問題是農(nóng)民問題,農(nóng)民的問題是土地問題。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,土地的合理配置和流轉(zhuǎn)顯得非常重要。完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很好的促進(jìn)作用,但與此同時(shí),我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在一系列的問題,并由此提出規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的主要對(duì)策。

中國農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn)制度;農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民歷來都是一個(gè)非常重要的問題,農(nóng)村土地制度的合理設(shè)計(jì)和健康運(yùn)行是解決“三農(nóng)”問題的根本。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村承包地的市場(chǎng)化改革和有償性流轉(zhuǎn)愈來愈引起人們的關(guān)心。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了許多新情況和新特點(diǎn)。如何進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益,推動(dòng)農(nóng)村城市化改革,促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn),增加社會(huì)財(cái)富,提高農(nóng)民收入和保護(hù)農(nóng)民利益,引起了人們的關(guān)注。

在家庭承包制的制度框架下,土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分解為三種權(quán)利,其一是所有權(quán),其二是承包權(quán),其三是經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。在農(nóng)村土地制度變革中,土地產(chǎn)權(quán)不但提供了影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效的行為的激勵(lì),而且決定誰是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主角并因此決定著社會(huì)財(cái)富的分配。在組成產(chǎn)權(quán)的三項(xiàng)權(quán)利當(dāng)中,轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用。得以清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。但是反過來,清楚的使用權(quán)或收益權(quán)并不一定意味可以自由轉(zhuǎn)讓。在實(shí)踐中,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然引起經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變,而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化恰恰是大規(guī)模的資源轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。如果轉(zhuǎn)讓權(quán)受到限制,潛在的資源轉(zhuǎn)讓連同經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)受到阻礙[1]。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),在實(shí)踐中一直沿用著“摸著石頭過河”的漸進(jìn)方式,以地方試點(diǎn)為主要形式,以探索試驗(yàn)為主要特征。十七屆三中全會(huì)前后,特別是2009年“中央一號(hào)”文件的頒發(fā),使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為多方關(guān)注的熱門話題,學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之必然性已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。本文在前人分析和實(shí)踐的基礎(chǔ)上,試圖從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度思考新形勢(shì)下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題,據(jù)此提出一些政策建議。

一、完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用分析

從20世紀(jì)80年代初推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離,為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可分兩個(gè)階段:第一階段是從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制到1995年之前,這期間出現(xiàn)了自發(fā)的土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營,有效抑制了土地撂荒和半拋荒;第二階段是從1995年至今,這期間是有組織的土地流轉(zhuǎn)階段,許多縣鎮(zhèn)在地方政府的組織下,進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,土地流轉(zhuǎn)數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈上升趨勢(shì),出現(xiàn)了代耕、換耕、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、出租、反租倒包、公司+農(nóng)戶等多樣化流轉(zhuǎn)形式。完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用主要表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)有利于提高土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率,優(yōu)化土地資源配置

按效率原則流轉(zhuǎn)是一切稀有資源優(yōu)化配置與利用的必要條件。土地作為一種極其稀缺資源,只有同勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等其他要素一樣流動(dòng)起來,才能實(shí)現(xiàn)要素之間的優(yōu)化組合,實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。一方面,土地流轉(zhuǎn)可使土地由低效率的分散使用向高效率的集中利用轉(zhuǎn)變,以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的需要;另一方面,當(dāng)農(nóng)戶的人口或勞動(dòng)力發(fā)生變化,改變了人地關(guān)系原有的平衡,勞動(dòng)力、土地等資源組合明顯不合理時(shí),可以通過土地流轉(zhuǎn)調(diào)整上地與勞動(dòng)力的組合比例,以提高資源的配置效率。

在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸快速發(fā)展的形勢(shì)下,農(nóng)村資金、勞動(dòng)、技木等要素流動(dòng)日益加劇,非市場(chǎng)機(jī)制配置的土地要素不可避免地加劇了農(nóng)村人地矛盾的激化,制約著農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的形成和整個(gè)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化組合。因此,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度,推進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn),必然大大提高我國農(nóng)村土地利用效率。

(二)有利于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

建國以來,我國農(nóng)業(yè)的每一次增長(zhǎng),國民經(jīng)濟(jì)的每一次繁榮,都與農(nóng)村土地制度的改革密不可分。當(dāng)今,我們面臨推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的艱巨任務(wù),要求我們對(duì)農(nóng)村土地改革問題更要有緊迫性的認(rèn)識(shí)。我國現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制形成的兩權(quán)分離、家庭承包經(jīng)營的格局,在實(shí)施的初期,曾經(jīng)極大地釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但隨著改革開放的不斷深入,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立與慢慢成熟以及我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,這一制度已逐漸顯現(xiàn)出其內(nèi)在的缺陷和問題,如:由于土地調(diào)整帶來的農(nóng)戶土地分散化、細(xì)碎化傾向,農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小等問題,不利于新型農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,成為農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前,基于特殊的國情,我們對(duì)農(nóng)村土地制度作劇烈變動(dòng)的改革空間并不存在。我們?cè)谵r(nóng)村土地基本經(jīng)營制度不變的前提下,如何讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模效益,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展,無疑是我國在深化農(nóng)村改革中面臨的新問題。當(dāng)前,有必要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行,才可以使農(nóng)村的土地資源得到有效的配置,促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理轉(zhuǎn)移,推動(dòng)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織化程度,大力開拓農(nóng)村豐富的人力資源,從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(三)有利于加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

通常認(rèn)為,農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件和重要促進(jìn)因素。事實(shí)上,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也有助于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一,按行政手段、平均分配、無償承包的農(nóng)村土地使用制度,雖然充分體現(xiàn)了“公平”,使農(nóng)戶獲得了一定的收益,但該收益卻把所有農(nóng)民都固化在土地上,削弱了農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力,不利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移。而市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)意味著按有償使用和競(jìng)標(biāo)原則獲得土地,使土地向善于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶集中,缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)戶將逐漸轉(zhuǎn)出土地使用權(quán),這就切斷了土地為他們留出的后路,迫使并激勵(lì)其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第二,農(nóng)村土地實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓,一方面將促進(jìn)有非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的兼業(yè)農(nóng)戶,在得到合理補(bǔ)償后,愿意放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn),全心全意發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性,有效地避免農(nóng)戶的兼業(yè)化及勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)倒流的現(xiàn)象;另一方面,出讓農(nóng)村土地使用權(quán)也為放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶提供了一筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)用,這有助于解決他們發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)資金問題,有利于其順利實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,加速我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程。第三,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于對(duì)內(nèi)需的拉動(dòng)與刺激。在拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三架馬車中,投資、出口都有較快的增長(zhǎng),唯獨(dú)消費(fèi)比重連年下降。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度可以加快農(nóng)村土地改革的步伐,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新的突破點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)村的消費(fèi),進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(四)有利于農(nóng)村土地生產(chǎn)力的有效保護(hù)

農(nóng)村土地?zé)o償或低價(jià)使用與轉(zhuǎn)讓是導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營行為短期化,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資不足,土地資源浪費(fèi),地力下降的重要根源。第一,農(nóng)戶無償或低價(jià)獲得土地的使用權(quán),進(jìn)行無代價(jià)或低代價(jià)的土地經(jīng)營,這使得一部分農(nóng)民即使已在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)而無力經(jīng)營土地的情況下仍不放棄土地,結(jié)果必然造成土地的粗放經(jīng)營甚至撂荒,地力得不到有效的維護(hù)。第二,土地?zé)o償使用使農(nóng)民對(duì)不付代價(jià)而獲得的土地經(jīng)營權(quán)有一種不安全感,農(nóng)民認(rèn)為這種政策的可變性強(qiáng)。這也容易導(dǎo)致土地使用的短期行為,破壞土地持續(xù)利用潛力。第三,農(nóng)村土地?zé)o償轉(zhuǎn)讓,使農(nóng)戶對(duì)土地的投資在轉(zhuǎn)讓時(shí)不能得到合理的補(bǔ)償,極大限制了農(nóng)戶對(duì)土地追加投資的積極性,制約著土地肥力的提高?？梢?農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善是提高土地生產(chǎn)力,保護(hù)珍貴的土地資源,維護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的重要措施。

(五)有利于農(nóng)業(yè)與糧食安全,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定

我國的可耕土地有限,土地使用中的浪費(fèi)、粗放經(jīng)營很嚴(yán)重,這阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高,小農(nóng)經(jīng)營不利于新科技的推廣與應(yīng)用。如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)量徘徊不前,隨著人口的增加,可耕面積的減少,社會(huì)生活中糧油問題和禽蛋問題的供給與需求矛盾將更為加劇。因此,完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有利于進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力,增加農(nóng)產(chǎn)品的有效供給,也有利于保護(hù)相關(guān)各方的利益,促進(jìn)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

(六)有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,消除貧困,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

土地是農(nóng)民的最重要的資源,如果土地上的權(quán)益不能得到保障,那么農(nóng)民就會(huì)因?yàn)槿鄙儋Y源不可避免地導(dǎo)致生活貧困。權(quán)利貧困是中國農(nóng)村貧困現(xiàn)象的主要原因,而農(nóng)民權(quán)利的貧困主要表現(xiàn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。解決農(nóng)民貧困問題就必須賦予農(nóng)民權(quán)利、維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。當(dāng)今中國正在提倡建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì),就是要建設(shè)民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會(huì),歸根結(jié)底就是要建立一個(gè)穩(wěn)定、繁榮、持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。構(gòu)建和諧社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村,核心在增加農(nóng)民收入,切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。糧食直補(bǔ)、減免和取消農(nóng)業(yè)稅、最低生活保障等措施都旨在增加農(nóng)民收入,保障農(nóng)民權(quán)益。然而長(zhǎng)期以來工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”,農(nóng)業(yè)支援工業(yè),農(nóng)村哺育城市的格局依舊沒有改變,當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的不完善,國家低成本征地等行為所體現(xiàn)出的仍然是農(nóng)村支持城市。如果說以前只是以低廉的農(nóng)產(chǎn)品“哺育”城市居民的溫飽,那么現(xiàn)在農(nóng)民貢獻(xiàn)的是自己的“命根子”——土地;如果在這種情況下仍舊不能給予農(nóng)民國民待遇,那么城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還將繼續(xù)存在,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)等目標(biāo)將無從談起。因此,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度完善有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,消除貧困,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題分析

目前我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問題紛繁復(fù)雜,而且各地情況迥異,從總體的角度看,主要存在以下幾方面的問題。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰,不利于農(nóng)民利益的保護(hù)

產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地正常運(yùn)作的基本保障,但是就目前來看,首先農(nóng)村的土地存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、歸屬不清晰等混亂情況。我國的土地管理法明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體,但是對(duì)于集體這個(gè)概念還相當(dāng)模糊?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定:“集體所有的土地,依照法律屬于村民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營和管理,已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā酚忠?guī)定:“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于各該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有?！蓖恋丶葰w村民委員會(huì)所有,又歸村民小組所有,所以目前土地產(chǎn)權(quán)主體界定在法律上是不統(tǒng)一的,法律規(guī)定上的模糊必然導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)混亂。我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)主體或代理人模糊不清,使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化,進(jìn)而難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展要求。土地的權(quán)益邊界也會(huì)由于地方政府、社區(qū)集體組織、村民小組甚至是地方家族勢(shì)力等方面的影響而變得模糊,而土地權(quán)益邊界的模糊往往又成為各方主體爭(zhēng)奪利益的借口。當(dāng)前,伴隨著大批工商企業(yè)進(jìn)軍農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,一股“圈地風(fēng)”正在蔓延。在迅速提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的同時(shí),也帶來新的問題:有的工商企業(yè)與農(nóng)村基層干部聯(lián)手,強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地;有的使用土地補(bǔ)償資金不到位,農(nóng)民利益受損害;有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,使失地農(nóng)民生活受影響;有的基層組織暗箱操作,截留補(bǔ)償款,從中漁利[2]。

一個(gè)相關(guān)的案例表明,模糊的產(chǎn)權(quán)及其利益主體的虛化已給土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展帶來了很大的負(fù)面影響。在浙江長(zhǎng)興縣虹星橋鎮(zhèn)的A村,一家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)要求流轉(zhuǎn)成片的土地進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn),但當(dāng)?shù)卮迕窦八诘纳a(chǎn)小組與村委會(huì)之間對(duì)土地的所有權(quán)及其收益分配問題產(chǎn)生了糾紛。村民認(rèn)為一切收益都應(yīng)該歸生產(chǎn)小組所有,再分配給生產(chǎn)小組中的成員,村委會(huì)則認(rèn)為一切收益都應(yīng)該歸村集體所有,再分配給全村所有的居民,這種紛爭(zhēng)最終導(dǎo)致了這項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的擱置。因此,在土地流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)民利益得不到保證是當(dāng)前制約農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性的一個(gè)重要因素[3]。

(二)政府的非法行為對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯

我國的《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律都規(guī)定了“為了公共利益需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”或者“為了公共利益需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。但是,法律并未對(duì)“公共利益”作出明確規(guī)定,導(dǎo)致一些地方政府打著“公共利益”的旗號(hào),隨意征用農(nóng)民的土地。由于目前政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的缺陷,政府為追求政績(jī),通過對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,大量低價(jià)征用農(nóng)民土地,然后高價(jià)賣出用于房地產(chǎn)建設(shè)等商業(yè)性用途牟取暴利。農(nóng)民在失去土地時(shí)只得到一些微薄的補(bǔ)助,政府的這種行為損害了失地農(nóng)民的利益,導(dǎo)致農(nóng)民與政府之間產(chǎn)生糾紛。

(三)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律不完善,對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)不夠

從20世紀(jì)80年代末期開始,國家就開始積極探索土地的合理有效流轉(zhuǎn),特別是最近幾年,國家更是在政策層面積極推動(dòng)和引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)。2006年中共中央《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出,健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2008年中共十七屆三中全會(huì)明確指出:“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。”但是,這只是政策上的規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)不僅需要政策層面的推動(dòng)和引領(lǐng),而且需要法律層面的保障和支撐。我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地流轉(zhuǎn)的中央立法,也沒有專門的地方規(guī)章。目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性,最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營主體,難于提高生產(chǎn)率與加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。

近年，水利部黃河水利委員會(huì)、黃河流域水資源保護(hù)局全面正確履行法定職能，與流域各省（自治區(qū)）人民政府及環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門密切協(xié)作，勇于開拓，積極作為，有效遏止了黃河水環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)，為黃河流域?qū)嵤┘{污紅線管理提供了良好的工作基礎(chǔ)和能力支撐。

另外,在涉及到土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地征用方面,現(xiàn)行法律規(guī)定明顯不合理。首先是建設(shè)用地統(tǒng)一由國家征用、政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的土地使用制度,在征地與供地之間制造了一個(gè)利益空間,為地方政府“經(jīng)營土地、以地生財(cái)”創(chuàng)造條件。其次是國家征用農(nóng)民集體土地,由用地單位以生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒有考慮到土地利用的發(fā)展預(yù)期、土地的級(jí)差地租以及土地的市場(chǎng)價(jià)格,也是不合理的。最后,國有土地和集體土地的地位不平等?，F(xiàn)行法律規(guī)定,集體土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只能通過征為國有,即使留給農(nóng)民的非農(nóng)集體土地,有關(guān)的土地法規(guī)規(guī)定其使用權(quán)也是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃。建設(shè)用地供地渠道的單一性,使集體土地游離于土地市場(chǎng)之外[4-5]。

總之,由于土地流轉(zhuǎn)立法的滯后性與相關(guān)法律的不合理性制約了日新月異的發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要,土地糾紛日漸增多,不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

(四)中介組織不夠健全,信息流通不暢

由于多數(shù)地方?jīng)]有完整統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)中介組織,流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全,造成流轉(zhuǎn)信息不靈,流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善,往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方,而需要土地的一方又找不到土地出讓者,使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄,增大了流轉(zhuǎn)成本。

一般來講,散戶之間的土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率地聚集,需要尋求“散戶—大戶”的土地流轉(zhuǎn)路徑。由于散戶和大戶之間在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、效益和理念等方面存在很大差異,因此兩者的土地需求與供給信息很容易出現(xiàn)不對(duì)稱,由此會(huì)引發(fā)較高的土地流轉(zhuǎn)交易成本,使得“散戶—大戶”的土地流轉(zhuǎn)路徑很難有效形成。一方面,分散經(jīng)營的農(nóng)戶不可能為了出租或轉(zhuǎn)讓幾畝土地而主動(dòng)尋找需要土地的陌生的大戶;另一方面,大戶對(duì)土地的需求數(shù)量通常比較大且要求連接成片,因此他們也不可能主動(dòng)與每個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行談判。

由于對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識(shí)和理解,大部分農(nóng)村地區(qū)尚未形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),流轉(zhuǎn)中介組織少,而且不夠健全,流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。一些地區(qū)盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織,但真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行運(yùn)作的并不多。無序的土地流轉(zhuǎn)中介組織難以適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的需要,嚴(yán)重地影響和制約著土地這一重要的生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

(五)落后的社會(huì)保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性

土地在農(nóng)村具有舉足輕重的地位,土地是農(nóng)民的“命根子”。作為一個(gè)有悠久歷史的農(nóng)業(yè)大國,我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上就是以土地保障為核心的。1978年,我國農(nóng)村進(jìn)行聯(lián)產(chǎn)承包改革,實(shí)行土地集體所有,家庭承包經(jīng)營,建立了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制。我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革將土地這一重要的生產(chǎn)資料的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓及收益權(quán)賦予了農(nóng)民,從而使農(nóng)民擁有了穩(wěn)定的土地使用權(quán)。來自于土地的收入成為農(nóng)民最基本、可靠的收入來源,也是家庭保障最重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),從而為農(nóng)村居民提供了土地保障的制度安排。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的主要對(duì)策

土地作為生產(chǎn)力的基本要素,人們?cè)谕恋乩弥斜厝划a(chǎn)生土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移及土地收益的分配問題。因此,正確確定土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的內(nèi)容、條件和方式,合理分配土地收益,是保證土地合理利用的重要手段與措施。我們對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的選擇、設(shè)計(jì)和安排,不能僅僅局限于國家和政府對(duì)土地管理的方便與否,而應(yīng)當(dāng)從動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和靜態(tài)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制去考慮,因?yàn)橥恋刂贫鹊脑O(shè)計(jì)和安排只有適應(yīng)于發(fā)展的階段和實(shí)際運(yùn)行的體制,才能成為一種有效率和交易成本較低的運(yùn)行制度。私有化并不是靈丹妙藥,當(dāng)前,動(dòng)搖農(nóng)村集體土地所有制的空間并不存在。集體土地所有權(quán)是我國農(nóng)村集體土地制度的基礎(chǔ)性制度,并在一定程度上決定著農(nóng)村集體土地其他制度演化與變遷的可能方向。我們要在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)是我國農(nóng)村土地根本制度的基礎(chǔ)上,與我國特定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題相結(jié)合,認(rèn)為我國土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的前提是承認(rèn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位,土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的本質(zhì)是推動(dòng)土地要素價(jià)格決定的市場(chǎng)化機(jī)制的形成。由此,我國土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新應(yīng)該循著使農(nóng)民成為土地的真正權(quán)利主體、促進(jìn)土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)化的路徑進(jìn)行。

(一)明確土地產(chǎn)權(quán)主體

明確集體土地所有權(quán)主體,做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)屬合法、權(quán)責(zé)明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一,使所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益都能得到有效保障。通過明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地所有者的權(quán)屬意識(shí)和集體意識(shí),保障集體對(duì)承包土地的最終收益權(quán)和處置權(quán),與此同時(shí)還要逐步做到所有權(quán)、使用權(quán)(承包權(quán))、經(jīng)營權(quán)分離,使國家、集體、個(gè)人三者利益都得到合法保護(hù)。承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán),包括為農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利,確保土地流轉(zhuǎn)權(quán)利平等。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則和堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民為主的原則。農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán),在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下,可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。

在既有的產(chǎn)權(quán)制度下,我國各地展開了形式多樣的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。以成都為代表的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎涵蓋全國各地的各種制度創(chuàng)新,如在都江堰開始了劃時(shí)代開先河的農(nóng)村土地確權(quán)運(yùn)動(dòng),并在成都形成了第一家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心,促進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易范圍的擴(kuò)大以及市場(chǎng)的擴(kuò)散,有利于農(nóng)村土地與城市土地兩個(gè)市場(chǎng)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng),這有利于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

(二)嚴(yán)格界定“公共利益”邊界,規(guī)范政府征地行為

規(guī)范政府征地行為,應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)充《土地管理法》對(duì)政府征用農(nóng)地的規(guī)定,明確何為“公共利益”,限制政府對(duì)土地征用的權(quán)力,讓廣大農(nóng)民真正成為土地的主人,保護(hù)其應(yīng)有的權(quán)利。明確地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用,明確地方法規(guī)應(yīng)服從國家法律。改變政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系,不能以政府的盈利來評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的政績(jī),政府應(yīng)該逐步向服務(wù)性方向轉(zhuǎn)變,政府政績(jī)應(yīng)該由其服務(wù)水平的高低來決定。加大對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償力度和對(duì)其再就業(yè)培訓(xùn)的扶持,讓農(nóng)民在失去土地的同時(shí)不至于一無所有,能夠有再就業(yè)的機(jī)會(huì),維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)并保證社會(huì)的穩(wěn)定。

另外,要規(guī)范政府征地行為,必須改變地方收入取得方式,根本消除地方政府圈地、賣地的激勵(lì)。目前,土地出讓金數(shù)額巨大,成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源,與土地相關(guān)的收費(fèi)也是地方政府各部門改善福利的重要途徑;土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收,也成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分,地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”,這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要?jiǎng)訖C(jī)。只有從改變地方收入的取得方式入手,使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來源才能打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局,使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營者的角色,放棄低價(jià)征地和高價(jià)供地的行為方式[6]。

(三)建立和完善相關(guān)法律制度

我國現(xiàn)行的供地制度,是現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的重要組成部分,政府不僅掌控著征地的全權(quán),而且充當(dāng)了建設(shè)用地的唯一供應(yīng)者,壟斷著集體土地從征地到供地的全過程。它限制和阻礙了集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易,對(duì)我國進(jìn)一步工業(yè)化造成了極其不利的影響。從法律的角度看,國有土地和集體土地同為土地財(cái)產(chǎn)權(quán),同樣的權(quán)利應(yīng)該是平等的,允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要途徑。應(yīng)加快制定相應(yīng)的法規(guī),促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展和規(guī)范。運(yùn)用法律法規(guī)和政策進(jìn)行調(diào)整和保護(hù),對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股和聯(lián)營等進(jìn)行一定的界定。有必要對(duì)現(xiàn)有的法律條款進(jìn)行修改,保證農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同地、同價(jià)、同權(quán),堅(jiān)持規(guī)劃控制和用途管制,確保農(nóng)民的土地權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

(四)大力培育土地流轉(zhuǎn)中介組織與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)

基層政府與村級(jí)組織不是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體,不能越俎代庖,不能與民爭(zhēng)利,要善于引導(dǎo)和服務(wù),培育流轉(zhuǎn)中介組織。建立與行政脫鉤、市場(chǎng)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,主要是搞好土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃,收集發(fā)布土地供求信息,建立土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備庫,進(jìn)行項(xiàng)目推介,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,指導(dǎo)辦理流轉(zhuǎn)手續(xù),協(xié)調(diào)處理好各種關(guān)系,做好流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù),實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶—散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶—中介服務(wù)組織—大戶”的有序化、市場(chǎng)化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變,為土地的規(guī)模經(jīng)營提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機(jī)制。

建立健全土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng),設(shè)立土地流轉(zhuǎn)交易中心,及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的信息,統(tǒng)一辦理土地出租、租賃的咨詢、權(quán)利認(rèn)證、收益結(jié)算和土地股份化折股、轉(zhuǎn)讓、抵押、并購及流轉(zhuǎn)收益的結(jié)算。建立完善的土地交易價(jià)格制度,因地制宜地建立多元化的流轉(zhuǎn)價(jià)格體系,通過土地流轉(zhuǎn)價(jià)格來調(diào)節(jié)土地的利用結(jié)構(gòu),以便更好地實(shí)現(xiàn)土地的利用價(jià)值[7]。

(五)逐漸弱化土地的社會(huì)保障功能,加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系

對(duì)于廣大農(nóng)民來說,土地是其最大的生存保障。在沒有其他保障的情況下,他們寧可將土地撂荒也不轉(zhuǎn)讓。由土地來完全承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障功能,是我國城鄉(xiāng)二元分割體制畸形發(fā)展的結(jié)果,最終導(dǎo)致土地不堪重負(fù),也不能切實(shí)地提供社會(huì)保障。因此,應(yīng)該加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,弱化集體土地承載的社會(huì)保障功能,還原土地的要素屬性,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地配置的基礎(chǔ)性作用。

要在全國范圍內(nèi)逐步建立中央政府和地方政府相配合、覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體制,由中央制定全國統(tǒng)一的、覆蓋全體公民的、能滿足公民最基本需要的最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等制度,并為全體公民開設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一的、可以流動(dòng)的個(gè)人賬戶,避免農(nóng)民退?，F(xiàn)象的發(fā)生。鑒于目前我國政府財(cái)力有限,城鄉(xiāng)差別還比較大,可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則,根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費(fèi)用設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)有別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn),可以適當(dāng)把支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡推遲到65歲。地方政府也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,進(jìn)一步建立和完善符合自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展條件的社會(huì)保障制度。在一些已經(jīng)基本解決農(nóng)村居民基本社會(huì)保障的地區(qū),要借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì),加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革的步伐。對(duì)于那些還沒有條件解決農(nóng)村居民基本社會(huì)保障的地區(qū),要進(jìn)一步探索以“土地?fù)Q社保”“土地?fù)Q身份”“土地?fù)Q職業(yè)”的具體方法與政策,逐步消除土地的社會(huì)保障功能,從而徹底解除各方參考主體對(duì)土地完全自由流轉(zhuǎn)的思想顧慮。

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Abstract:The p roblem of China is farmer p roblem,and the p roblem of farmer is land p roblem.A long with the rapid economic development of China,the reasonable allocation and circulation of land turn to seem to be count for much.Imp roving rural land circulation system is good to p romote social and economic development of China.But at the same time,there exist a seriesof p roblems in rural land circulation.The paper therefore put forward main countermeasures to conduct rural land circulation and strengthen the p rotection of farmer’s rights and interests.

Key words:countryside in China;land circulation system;p ro tection of farmer’s rights and interests

An exp lo ration on imp roving rural land circulation system under the new situation of China

HE Xionglang1,JIANG M iao2,YANG Jirui3
(1.School of Economics,Southwestern University for Nationalities,Chengdu 610041,China; 2.School of M anagement,Southwestern University for Nationalities,Chengdu 610041,China; 3.School of Economics,Southw estern University of Finance and Economics,Chengdu 610074,China)

F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1671-9476(2010)06-0001-06

2010-06-24

何雄浪(1972-),男,四川南充人,副教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后,主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究;姜 淼(1964-),女,遼寧大連人,副教授,碩士,主要從事經(jīng)濟(jì)管理研究;楊繼瑞(1954-),男,四川井研人,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委副書記,教授,博士生導(dǎo)師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,主要從事中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究。