鐘在明

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理管理中的問題與對策

鐘在明

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)戶或個人用于住房、附屬用房和房前屋后庭院等所占用、利用本集體經(jīng)濟組織所有的土地 ，包括建了房屋、建過房屋或者規(guī)劃用于建造房屋的土地。農(nóng)村宅基地管理關(guān)系到農(nóng)民切身利益，是事關(guān)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的大事。農(nóng)村宅基地點多、面廣、量大，一直來是農(nóng)村土地管理中的難點和熱點問題。因此，管好用好農(nóng)村宅基地對于提高土地的利用率、緩解農(nóng)村用地矛盾 、實現(xiàn)耕地占補平衡 、改善農(nóng)村環(huán)境 、提高農(nóng)民生活質(zhì)量有著特別重大的意義。

近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，大量的農(nóng)村人口進入中小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居，使城鄉(xiāng)人口格局發(fā)生重大變化。據(jù)2010年7月中國人口學會年會報道，“十二五”期末，我國人口總量將達到13.9億左右，城鎮(zhèn)人口將首次超過農(nóng)村人口突破7億，城鎮(zhèn)人口率超過50%，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)民收入水平的提高，為開展宅基地整理打下了良好的經(jīng)濟基礎。然而，要徹底解決土地要素資源的“瓶頸”制約，提高土地的集約利用水平，保障可持續(xù)發(fā)展，必須對當前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理中的問題進行深入研究，尋找應對之策。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理管理中存在的問題

1、庭院面積大，戶均宅基地面積超標嚴重?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！钡捎诨鶎诱畬r(nóng)民建房缺乏正確引導和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，出現(xiàn)了農(nóng)民超標準占宅基地建房；未經(jīng)土地管理部門批準任意在承包責任地上建房；建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地；一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等問題。嘉興農(nóng)民目前戶均宅基地1畝——遠遠高于全省戶均宅基地面積0.38畝的平均水平，超面積占地嚴重。

2、市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的市郊農(nóng)民紛紛進城購房，成為城市居民。他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進行公開合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權(quán)收回進行處置，閑置的宅基地無法復耕導致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。

3、宅基地整理專項規(guī)劃滯后，土地指標周轉(zhuǎn)困難。合理流轉(zhuǎn)與整理宅基地缺乏科學的規(guī)劃指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，涉及農(nóng)村宅基地置換、轉(zhuǎn)讓這一難題，中心村、鎮(zhèn)建設規(guī)劃落實效果不理想，處于低水平重復建設中，常出現(xiàn)“只見新屋，不見新村”的現(xiàn)象。大量分散建造的農(nóng)居，使村、鎮(zhèn)建設規(guī)劃難以落實，從而導致自然村缺乏必要的生活基礎設施，居住環(huán)境和質(zhì)量下降。

調(diào)整規(guī)劃和審批土地用途難度很大。以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，建造農(nóng)民搬遷的安置公寓，需先占用一定面積建設用地甚至是耕地或基本農(nóng)田，由于受到城鄉(xiāng)土地空間調(diào)整的嚴格限制，宅基地整理復墾指標與城鎮(zhèn)建設用地占用指標無法相互銜接，土地指標十分有限，難以實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)所需，影響了地方政府推進農(nóng)村宅基地置換的積極性。

4、宅基地交易糾紛不斷。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進行轉(zhuǎn)讓?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。從目前法律實踐來看，各地政府對農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只需控制在適當范圍內(nèi)（受讓人須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人）。隨著農(nóng)村房屋的買賣，出現(xiàn)了宅基地轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，可這種宅基地轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護，屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律約束，雙方矛盾容易激化。

5、亂搭建，集體土地資產(chǎn)流失嚴重。受土地市場豐厚收益和出租住房巨額租金的誘惑，部分村民在原宅基地上亂搭亂建，尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民，千方百計搶占集體土地建房，既影響了村容村貌和村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施，又造成村級集體土地資產(chǎn)大量流失。另外，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的深入，客觀存在的土地市場供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無法制止，但現(xiàn)行法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導致當前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進行。這種 “暗箱操作”、隨意定價的轉(zhuǎn)讓行為使本來屬于村集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中，也造成了集體土地資產(chǎn)收益的流失。

6、農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢，建設資金難以平衡。

據(jù)測算，一個行政村的綜合遷移成本高達3.5－4個億。這筆資金非常大，融資就成了一大難題。如何在較短的時間內(nèi)建立起一套高效的土地整理資金籌措、運作和監(jiān)督機制，保證資金的按時足額到位，是一個急需解決的問題。從試點情況看，居民安置點建設的資金主要通過土地復墾指標費、置換土地的出讓金及相關(guān)配套補助金等來平衡，但由于土地復墾指標費和相關(guān)配套補助資金十分有限，置換土地的出讓收益又具有時滯性和不確定性，短期內(nèi)實現(xiàn)資金平衡有一定難度。

目前，越來越多的農(nóng)村家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，許多農(nóng)民家庭在擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時，經(jīng)常遇到資金短缺這一問題，迫切需要金融機構(gòu)給予信貸支持，但按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民擁有的宅基地不能作為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款。這樣，一方面限制了金融機構(gòu)在農(nóng)村擴大業(yè)務，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，另一方面也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入水平的提高。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理的對策措施

1、科學規(guī)劃，有計劃地推進城鎮(zhèn)化。土地利用總體規(guī)劃是土地管理的龍頭。要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機，進一步優(yōu)化鎮(zhèn)、村布局，合理安排各類建設用地，確定農(nóng)村居民點的布局和規(guī)模，把宅基地整理規(guī)劃納入土地利用總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮各類建設用地。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的客觀需要，科學預測農(nóng)村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模。通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導作用，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點布局和用地，進行村莊規(guī)劃時，大力開發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)民居住規(guī)?；?、社區(qū)化。

對于經(jīng)濟比較發(fā)達的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中，形成中心城鎮(zhèn)。對于離城鎮(zhèn)較遠、經(jīng)濟基礎一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，則應按照有利生產(chǎn)，方便生活的原則，重點推進中心村建設，建設現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)（現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)） ，從而有計劃有步驟有特色地改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌。

2、進一步明確土地所有者、農(nóng)村宅基地使用權(quán)人權(quán)利和義務。在法律上明確擁有農(nóng)村宅基地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有權(quán)的具體內(nèi)容，特別是土地收益權(quán)和土地處置權(quán)的權(quán)益范圍。同時，由于農(nóng)村村民房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有不可分割性，所以，應當改變目前只給國有土地上的房屋核發(fā)房產(chǎn)證，不給農(nóng)民集體所有土地上的房屋核發(fā)房產(chǎn)證的作法，建立農(nóng)村村民房屋登記發(fā)證制度，對農(nóng)村村民的房屋進行登記保護，核發(fā)房產(chǎn)證，確認所有權(quán)。同時，應當加快為農(nóng)村宅基地核發(fā)農(nóng)民集體建設用地使用證。通過明晰產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理創(chuàng)造最基本的條件。

3、做好現(xiàn)有農(nóng)村宅基地普查登記工作，防止不法侵占。農(nóng)村宅基地一旦允許上市轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民家庭宅基地的多與少將直接給農(nóng)民帶來巨大的差別收益，為了防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，必須對農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進行全面清查，對于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊，對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記。

4、培育現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，推進土地整理，促進規(guī)模經(jīng)營。通過農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營進程。土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展關(guān)鍵是要提高農(nóng)業(yè)科技應用水平、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，切實把農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來。開展多種形式農(nóng)民工培訓，培育現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，是提高農(nóng)村勞動力總體素質(zhì)和就業(yè)競爭力的前提和保證。通過職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，進一步加強農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，推進土地規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和推廣應用，從而達到提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率的目的。

5、以非農(nóng)化就業(yè)，推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理工作的深入。加快非農(nóng)化發(fā)展，促進農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)。非農(nóng)化說到底就是人口和經(jīng)濟的非農(nóng)化，所以城市化發(fā)展本身就要求非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋戎卦黾?，與之伴隨的非農(nóng)勞動力的比重也增加。要保證政策實施過程中老百姓的就業(yè)問題。積極開展就業(yè)再就業(yè)援助和服務，建立健全鎮(zhèn)、村就業(yè)服務平臺，使勞動力能順利轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中去，確保農(nóng)民就業(yè)有門路，使他們有穩(wěn)定的收入。這樣，農(nóng)民才能安心地將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)出來，并實施農(nóng)村宅基地整理，提高土地的規(guī)模化、集約化水平。

6、試點先行，探索完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理機制。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理事關(guān)全體農(nóng)民的切身利益，面廣量大，政策性強，各地情況千差萬別，須先行選擇1－2個試點，積極探索和總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理機制，切實解決農(nóng)民的實際問題，兼顧政府、村集體及村民三方的利益，利用各種優(yōu)惠政策措施，建立合理的利益分配機制，充分調(diào)動和發(fā)揮鎮(zhèn)、村和農(nóng)民的積極性，保護農(nóng)民的利益。對于就業(yè)穩(wěn)定、愿意進城鎮(zhèn)定居或主動要求退宅還耕等人員，辦理相關(guān)手續(xù)，并享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。