□ 朱圣明

公共財政供給中的部門預(yù)算民主懇談

□ 朱圣明*

實現(xiàn)預(yù)算的“公共”目標(biāo),需要有“公眾”參與預(yù)算的有效途徑和方式。溫嶺部門預(yù)算民主懇談是一種新的政策工具和載體,所彰顯的價值和功能在于創(chuàng)新了公共財政的供給方式,改善了地方公共決策模式,優(yōu)化了公共資源的配置,開啟了地方公共資源配置中公眾話語權(quán)機制的介入路徑,實現(xiàn)了公共政策范式由“行政預(yù)算”到“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)換,具有重要的應(yīng)用價值和實踐意義。

公共財政供給 部門預(yù)算 民主懇談 案例研究

一、引言

長期以來,我國在預(yù)算編制中一直慣用的是“行政預(yù)算”,這是一個被廣泛詬病的問題。而“公共預(yù)算”的要義在于預(yù)算的“公共”性,財政資源的配置應(yīng)該由“公眾”自己來決定。這就需要研究人們怎樣通過集體的方式或政治的程序?qū)⒆约航M織起來,從而在公共資源的分配中獲得真正的利益?根據(jù)丁伯根法則①丁伯根法則指的是:政策目標(biāo)依賴于調(diào)節(jié)手段,政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標(biāo)變量的數(shù)量;而且這些政策工具必須是相互獨立(線性無關(guān))的。,任何政策目標(biāo)都不會自動實現(xiàn),要實現(xiàn)既定的政策目標(biāo),需要有相應(yīng)政策工具。同理,要實現(xiàn)預(yù)算的“公共”目標(biāo),需要有“公眾”參與預(yù)算的有效途徑和方式。因此,如何讓“公眾”參與進來?就成為問題的關(guān)鍵。

溫嶺的民主懇談是基于問題導(dǎo)向,在干群面對面溝通交流中創(chuàng)生的。部門預(yù)算民主懇談充分利用本土先期創(chuàng)生出來已經(jīng)打響的“政治名片”,將民主懇談引入部門預(yù)算編制之中,使其成為公共財政供給中一種新的政策工具和載體,從而為公共預(yù)算改革提供了一個新的視角,為公眾偏好的表達(dá)和參與政策的制定提供了可行的路徑,為政治生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和重構(gòu)提供了必要的支持。

二、預(yù)算民主懇談之成長邏輯

(一)民主懇談與參與式預(yù)算相結(jié)合

民主懇談具有“自發(fā)秩序”的內(nèi)生邏輯,其淵源來自于思想政治工作的需求,是溫嶺市松門鎮(zhèn)干部群眾在雙向交流對話中產(chǎn)生的。民主懇談是一個通過自己及他人的見解來培養(yǎng)公共理性和形成共識的過程,推行民主懇談的實質(zhì)是創(chuàng)造能夠影響公共政策的制定,完善公共決策機制,且對干群之間關(guān)系發(fā)生重大影響的一種文化或制度環(huán)境。干部最初與老百姓面對面地坐到一起進行懇談,可能是出于無奈,因為傳統(tǒng)思想政治工作的“低鎖效應(yīng)”已經(jīng)很難取得實際的效果,老百姓叫了不一定來,來了不一定聽,聽了不一定信,于是謀求一種新的解決之道就成為必然,從開始的“不做不行”,到了后來發(fā)展成為“做好了還真行”,就這樣一路走來。

在民主懇談深化的過程中,一個重大的創(chuàng)新成果就是與參與式預(yù)算相結(jié)合。2005年,溫嶺市從同一母體——民主懇談中孿生出澤國和新河兩種參與式預(yù)算模式,2008年開始向上拓展至部門預(yù)算。這不僅進一步推動了地方政府的制度創(chuàng)新,而且在事實上啟動了中國經(jīng)濟社會發(fā)展一個非常重要的階段性改革——公共預(yù)算改革。

1.澤國模式

澤國模式發(fā)生在2005年4月9日,是運用美國斯坦福大學(xué)費什金的“協(xié)商民意測驗”方法與民主懇談相結(jié)合的產(chǎn)物。這一模式有兩個顯著的特征:其一是突出公眾參與,實行抽樣民主與代議民主的結(jié)合。即參與預(yù)算的民意代表通過隨機抽樣的方式產(chǎn)生。隨機抽樣能最大限度地體現(xiàn)民意代表的真實性、廣泛性與公正性,使以前從來沒有機會以至于被政治遺忘角落中的村民,從容地跨入?yún)⒄h政的大門,受到重視并在公共預(yù)算安排中理直氣壯地表達(dá)他們的訴求,其政治上的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于每個個體在參與中所起的作用。其二為通過設(shè)計精良的民意問卷調(diào)查設(shè)計,定性分析定量表達(dá)。更為重要的是,“協(xié)商民意測驗”不僅僅只是一種民主工具的開發(fā),還具有民主操練的功能,一種民主習(xí)慣的化育和養(yǎng)成。

2.新河模式

新河模式始于2005年7月27日,其最大的特點為:利用現(xiàn)有體制的資源,充分發(fā)揮人大代表的作用。其基本程序為:增加會次和會期——會前培訓(xùn)——細(xì)化審議預(yù)算草案——設(shè)立財經(jīng)小組——代表修正議案——預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。整個過程由前后緊密相連的兩個階段組成:第一階段發(fā)生在人代會之前,通過預(yù)算民主懇談,起到了“利益表達(dá)機制”的作用;第二階段發(fā)生在人代會期間,通過修改預(yù)算、五名以上人大代表可以聯(lián)名修正預(yù)算等一系列程序的設(shè)計,實際上發(fā)揮了“權(quán)利表決機制”的作用。新河模式的獨特之處在于預(yù)算修正案的設(shè)置和財政小組的設(shè)立,前者是一種權(quán)力的回歸,后者縮短了委托代理鏈,其實際意義在于優(yōu)化和重構(gòu)中國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治生態(tài)環(huán)境。

3.部門預(yù)算民主懇談

2008年1月13日,溫嶺市人大又進一步將鎮(zhèn)一級的預(yù)算民主懇談向上拓展到市級部門預(yù)算,先在交通部門進行。來自全市各個層面的市人大代表、普通公民、老干部、鎮(zhèn)(街道)人大負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或?qū)＜?、人大常委會有關(guān)委、辦負(fù)責(zé)人以及財經(jīng)工委議事委員會成員等七類對象共50余人參加了本次的懇談活動。懇談會采取分組懇談與集中懇談相結(jié)合的方式,對2008年溫嶺市交通部門28081萬元的預(yù)算安排,進行了深入的懇談,充分發(fā)表了各自的意見和建議。這次部門(交通)預(yù)算民主懇談具有十分重要的意義,改變了過去由財政一個部門主導(dǎo)部門預(yù)算編制的局面。

(二)預(yù)算民主懇談生命力之所在

民主懇談自1999年誕生至今已堅持了十一年之久,民主懇談與預(yù)算結(jié)合也到了第六個年頭,人們普遍關(guān)注的一個問題是:她為什么會持久?她的生命力何在?奧斯特羅姆認(rèn)為“用較大政治系統(tǒng)中較小單位自主組織和自主治理的理論來解釋行為和結(jié)果時,必須明確地把周圍政治系統(tǒng)的活動考慮進去?！盵1](P284)在這周圍政治系統(tǒng)的活動中,地方政治家的推動是關(guān)鍵,啟動機制的建立是核心,制度的約束是保障,移植與推廣是根本。

1.地方政治家的推動

地方政治家與一般官僚的區(qū)別在于:具有堅定的政治報負(fù)和靈敏的政治嗅覺性,改革意志較為堅強,善于洞悉微觀變量,擅長利用政治資源把握政治機會。對地方政治家來說,他們不甘于步別人的后塵,總想創(chuàng)造屬于自己的東西,他們更靠近基層,更熟悉本地的實際情況,對特定的制度環(huán)境的認(rèn)識更全面、更敏銳、更了解政治資源的利用狀況和微觀主體的現(xiàn)實需求,因此也就更善于發(fā)現(xiàn)和利用民主中的變量。地方政治家是民主懇談的組織者和實施者,沒有他們持續(xù)地進行,一項制度創(chuàng)新堅持到今天是不大可能的。

2.啟動機制的建立

在現(xiàn)代政治中,選舉能做到按時換屆,但對于決策能否做到民主,迄今為止并沒有像選舉那樣有非常明確、非常剛性、非常可操作的法規(guī),這就必然會導(dǎo)致因時、因事、因地、因人而異,其隨意性顯而易見。這里問題的關(guān)鍵在于要變“不確定性”為“剛性”,找到一個不以管理者意志為轉(zhuǎn)移的,無法回避的,就像選舉是定期一樣必須按時進行的“東西”,顯而易見這個“東西”就是預(yù)算。因為預(yù)算的審查和批準(zhǔn)是每年都要進行的,是政府和公眾都必須共同面對的、事關(guān)公眾切身利益的事情,是重大公共性事務(wù)的核心。地方領(lǐng)導(dǎo)人可以換,但每年的預(yù)算是繞不過去的,從預(yù)算著手啟動就形成了“剛性”的約束。

3.納入制度的軌道

為了更好地規(guī)范和推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算,2009年1月10日,溫嶺市人大常委會專門下發(fā)了《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談,加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算的基本程序作出了明確的規(guī)定,基本程序由會前初審、大會審查和會后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)組成,在會前初審階段要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要召開預(yù)算初審民主懇談會。

制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。在現(xiàn)代選舉民主下,官場的游戲規(guī)則是“你方唱罷我登場”,受“政績認(rèn)定”的制約,他們對自己的“孩子”會精心呵護,別人的“孩子”養(yǎng)得再好也是別人的。所以在改革創(chuàng)新中會遇到一種非常發(fā)人深思的現(xiàn)象,新的決策者對前任的改革既不支持也不反對,但消極對待,偷工減料,進行選擇性的操作;或者干脆置之不理,另起爐灶。有了制度的保障,才能避免以上“人走政息”現(xiàn)象的發(fā)生,才能形成政治氣候和政治環(huán)境,從而使民主懇談不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

4.移植與推廣

溫嶺現(xiàn)有行政區(qū)域由11個鎮(zhèn)5個街道組成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算民主懇談2005年從澤國、新河起步, 2008年擴大到箬橫、濱海、大溪三個鎮(zhèn),2009年又推廣至松門鎮(zhèn),2010年11個建制鎮(zhèn)將全部實行預(yù)算民主懇談。預(yù)算民主懇談2008年開始向上深入到市級部門預(yù)算,先在交通部門進行,2009年擴大到水利部門,2010年又增加了建設(shè)規(guī)劃部門。2010年3月10日,在溫嶺市十四屆人大第四次全會上,又分12個代表團分別對教育、衛(wèi)生、環(huán)保等12個部門的預(yù)算進行了專題審議。從2010年起,太平、城東、城西三個街道的財政收支也將按市級部門預(yù)算模式進行管理,至此全市各鎮(zhèn)(街道)和市級主要部門基本上都實施了預(yù)算民主懇談。一個新生事物能夠落地生根、開花、結(jié)果意義十分重大,這表明在當(dāng)?shù)匦纬闪艘环N新的政治生態(tài)。

三、部門預(yù)算的基本特征

公共預(yù)算涉及包括立法機構(gòu)、預(yù)算管理部門、預(yù)算資金使用單位、綜合部門、利益集團和社會公眾等預(yù)算參與者之間利益的調(diào)處,體現(xiàn)了公共管理部門在公共事物決策中的價值取向和優(yōu)先領(lǐng)域的選擇。部門預(yù)算可以綜合反映某一部門及部門所屬單位全部財政資金的收支狀況,解決的是財政資金在特定部門的分配問題。部門預(yù)算具有以下幾個基本特征:

(一)資源的有限性。在某一時期某一地區(qū)的財政收入總是一定的,而要辦的事情卻很多,人類的需求具有多樣性和無限性,資源的有限性直接導(dǎo)致了資源利用的競爭和沖突。在部門預(yù)算安排中,必須要區(qū)分輕重緩急,排出優(yōu)先權(quán)。要著重把握兩方面的關(guān)系:一方面要處理好部門預(yù)算與整個預(yù)算之間的關(guān)系;另一方面要維持現(xiàn)有水利設(shè)施正常運行的簡單再生產(chǎn)與續(xù)建和新建的擴大再生產(chǎn)之間的關(guān)系。

(二)投資的連續(xù)性。擴大再生產(chǎn)有續(xù)建與新建之分,續(xù)建項目指在報告期之前已開始建設(shè),跨入報告期繼續(xù)施工的項目,新建項目指從無到有,“平地起家”,新開工建設(shè)的項目。對建設(shè)周期長、投資額大的投資項目,必須要采取“一時干一事”的方式分階段進行,這就形成了投資的連續(xù)性。在部門預(yù)算中,對前幾年開工的項目繼續(xù)追加投資的占到相當(dāng)大的比重,因此要處理好擴大再生產(chǎn)中續(xù)建項目與新建項目之間的關(guān)系。

(三)受益的不平衡性。預(yù)算安排是系統(tǒng)中心一年一度財政事務(wù)在各子系統(tǒng)之間的分布,而系統(tǒng)中心內(nèi)各子系統(tǒng)之間受益程度是不一樣的。就部門預(yù)算而言,就是在總“盤子”中處理好“結(jié)構(gòu)”之間的關(guān)系,即在“蛋糕”既定的前提下做好“切割”的文章。在公共資源(財政收入)不斷增多,利益日益分化和多元的社會中,當(dāng)一個系統(tǒng)內(nèi)部變得越來越復(fù)雜的時候,整個社會服從統(tǒng)一行動的過程也更加復(fù)雜,成本更高,系統(tǒng)中心對各個子系統(tǒng)的平衡和協(xié)調(diào)難度就會越來越大,政府的決策難免失之偏頗,為了避免或減少失誤,需要建立新的平衡協(xié)調(diào)機制來整合不同群體的利益訴求。

(四)消費的公共性。公共性的本意在于開放性,消費的公共性也即指某一物品一旦生產(chǎn)出來之后,便廣泛地向私人領(lǐng)域和一切社會成員開放,任何消費者都可以直接獲得或接受服務(wù)。消費的公共性是由稅收的公共性決定的,公共稅收課征的目的就是為了供給公共物品。消費的公共性同時也表明,公共物品要按照消費者的意愿來供給,只有這樣才能符合公眾的需求。所以,從根本上說政府的財政資金是“眾人之財”,預(yù)算就是政府用“眾人之財”滿足“眾人之需”,怎樣才能保證“眾人之財”用于“眾人之需”,那就得征求“眾人之見”,這也正是預(yù)算民主產(chǎn)生的根本原因之所在。

易言之,預(yù)算安排就是系統(tǒng)中心一年一度財政供給在各子系統(tǒng)之間的分布,處理好系統(tǒng)中心與子系統(tǒng)之間的關(guān)系,在“眾口難調(diào)”的情況下,需要建立一種均衡機制。在溫嶺,這種組織協(xié)調(diào)策略是通過預(yù)算民主懇談來進行的。

四、來自2010年溫嶺市水利部門預(yù)算民主懇談會的案例研究

2010年1月23日,溫嶺市召開水利部門預(yù)算民主懇談會,對水利部門2010年度2.8467億元的預(yù)算安排進行初審,預(yù)算初審民主懇談會由以下幾個環(huán)節(jié)組成:匯報會——分組懇談——集中懇談——相關(guān)部門回應(yīng)——市領(lǐng)導(dǎo)講話——反饋。

(一)匯報會

參加民主懇談會的與會代表分別聽取:溫嶺市發(fā)展和改革局作《關(guān)于水利部門2009年重點建設(shè)計劃執(zhí)行情況及2010年重點建設(shè)計劃安排的匯報》,溫嶺市財政局作《關(guān)于水利部門2009年預(yù)算執(zhí)行情況及2010年預(yù)算編制情況的匯報》和溫嶺市水利局作《關(guān)于水利局2009年預(yù)算執(zhí)行情況及2010年預(yù)算計劃的匯報》。

(二)分組懇談①

老干部代表:1.有關(guān)部門在制定預(yù)算時對全市水利運行中最突出的問題要認(rèn)真加以考慮,對水利工作最不利的因素有哪些要做到心中有數(shù)。(1)太平、大溪出現(xiàn)了新的澇區(qū),隨著東海塘的建成,原有的泄洪出口被堵死,東部也成了新的澇區(qū)。(2)城市防洪投資過少。(3)箬橫鎮(zhèn)嚴(yán)家浦排澇閘的建設(shè)要抓緊。2.水利部門前期工作項目多、投資多,要區(qū)分輕重緩急。3.規(guī)劃中容易上的項目要盡量先上。如白溪水庫、琛山水庫,基本上是無人居住區(qū),搬遷容易,水質(zhì)又好,應(yīng)優(yōu)先予以考慮。4.防災(zāi)避災(zāi)教育中心不贊成建?；ㄟ@么大筆資金(3500萬)造一個形象工程,還不如用它來解決燃眉之急。

評議:資源的有限性與人類需求的無限性是一對永恒的矛盾,預(yù)算安排要抓住主要矛盾,區(qū)分輕重緩急,先易后難。

溫嶠鎮(zhèn)上街村代表:1.2009年水利執(zhí)行情況總數(shù)有了,分項指標(biāo)沒有,在預(yù)算細(xì)化的同時決算也應(yīng)細(xì)化。2.水利局離休人員4人,去年經(jīng)費20多萬,人均6.3萬,今年增加到46萬,人均11萬多,一年時間為什么增加了這么多?水利大樓運行經(jīng)費去年30萬,今年增加到65萬,到底什么原因增加了35萬? 3.全市山塘除險加固補助去年180萬,今年減少到50萬,全市平均每個山塘不到1萬元,解決不了實際問題,應(yīng)增加這方面的投入。4.梅溪水庫工程,從2004年開始規(guī)劃,至今還只是處于編制階段,前期工作做得太慢。

評議:預(yù)算重要,決算更重要,有沒有按預(yù)算執(zhí)行是問題的關(guān)鍵。人大代表已經(jīng)學(xué)會了拿去年的預(yù)算安排與今年的作比較。

塢根鎮(zhèn)甲代表:村級河道疏浚補助全市安排100萬不夠,河道疏浚每方補貼早幾年就已經(jīng)是3.80元了,今年卻只有3元,補貼標(biāo)準(zhǔn)太低了應(yīng)予以增加。

評議:在預(yù)算安排時要處理好已經(jīng)形成的那部分水利設(shè)施與新增投資之間的關(guān)系。

塢根鎮(zhèn)乙代表:發(fā)改、財政和水利三局的預(yù)算介紹應(yīng)盡可能提早送到代表的手中。在預(yù)算安排中,一要加大金清新閘的投入,爭取早日完工,早出效益;二要加快白龍?zhí)丁⒚废?、白溪三座水庫的建設(shè);三要加強已圍海涂的開發(fā)利用。

評議:預(yù)算相關(guān)資料的提前發(fā)放很重要,不僅起到信息的公開透明作用,更有利于代表們事前廣泛征求意見,深思熟慮地建言獻(xiàn)策。

溫嶺市天一會計事務(wù)所代表:2009年水利局預(yù)算安排(4160.5萬元)和實際執(zhí)行(8352.21萬元)相差50%,財政局年初預(yù)算(4160.5萬元),年中補助(追加本級工程項目2591.71萬元,省補1600萬元),年末有結(jié)余(1190萬元),應(yīng)該如何解釋?

評議:不要讓中期追加預(yù)算成為另一種意義上的政策變量。中途追加有無通過人大審批?年末的支出結(jié)余造成資金沉淀,影響了資金的使用效率。要加強預(yù)算的約束力和權(quán)威性,避免“一年預(yù)算,預(yù)算一年”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(三)集中懇談

第一組組長:1.四個必須加強。(1)加強梅溪水庫建設(shè),(2)加強太湖水庫水資源的有效保護,(3)加強民生工程建設(shè),(4)加強水質(zhì)的保護。2.三個重視:(1)重視城區(qū)防洪排澇,(2)重視金清二期工程, (3)重視小型水利、水閘、管網(wǎng)線改造工程。3.兩個異議:(1)防災(zāi)避災(zāi)教育中心沒有必要建,(2)大港洋工程不該上馬。4.一個問題:發(fā)改局和水利局的資金安排不一致,新河城區(qū)管網(wǎng)改造工程,水利局有而發(fā)改局沒有,兩者相差1000多萬。

第二組組長:1.完善:發(fā)改、財政、水利三部門的預(yù)算數(shù)據(jù)不一致,要相互銜接好。2.縮減:(1)防災(zāi)避災(zāi)教育中心沒有必要建,(2)大港洋工程不應(yīng)該上馬,(3)基層調(diào)查辦案經(jīng)費25萬元怎么用?是不是需要這么多?應(yīng)重新考慮。3.增加:(1)湖漫、梅溪、太湖等重點水庫的投入,(2)城區(qū)防洪排澇工程的投入,(3)溪堤整修和涵閘等防汛基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

第三組組長:1.2009年水利部門預(yù)算執(zhí)行情況要細(xì)化。2.懇談的相關(guān)資料應(yīng)提前發(fā)放,討論的時間要延長。3.關(guān)于2010年的預(yù)算安排:(1)要區(qū)分輕重緩急,有保有壓,(2)要著力解決水利運行中最突出的問題,(3)山塘除險加固補助50萬太少,(4)要加快白龍?zhí)丁⒚废?、白溪三座水庫的建設(shè),(5)要加快金清新閘、松門至上馬的解放塘工程建設(shè)。

第四組組長:1.增加:淋松塘改造工程項目的投資。2.調(diào)整:(1)城鄉(xiāng)河道整治補助要一致,(2)防災(zāi)避災(zāi)教育中心沒有必要建,(3)大港洋工程已成為社會的焦點,要慎重對待,(4)全市飲用水工程補助500萬是否太少?3.建議:(1)預(yù)算介紹中支出計劃數(shù)太籠統(tǒng),要進一步加以細(xì)化,(2)要提供上年度預(yù)算執(zhí)行的詳細(xì)情況,(3)要體現(xiàn)懇談的實際效果,(4)要講究決策的科學(xué)性、合理性,加強預(yù)算資金的績效評估。

評議:(1)河道整治、防洪排澇是當(dāng)務(wù)之急,刻不容緩,要先滿足簡單再生產(chǎn),然后才擴大再生產(chǎn)。(2)發(fā)改、財政、水利三個相關(guān)部門的預(yù)算要一致,關(guān)于總投資部分,發(fā)改為(25567萬元)、財政為(21900萬元)、水利為(28467萬元),到底以哪個為準(zhǔn)?(3)要避免預(yù)算安排中的“扭曲性”配置,無關(guān)要緊的防災(zāi)避災(zāi)教育中心項目沒有必要上馬。(4)大港洋工程要慎而又慎,不要讓潛在風(fēng)險通過預(yù)算制造出來。

溫嶺市人大常委會財經(jīng)工委代表:關(guān)于水利項目建設(shè),預(yù)算安排,一要注重經(jīng)濟效益,切實重視水務(wù)管理。比如供水漏失率問題,國家規(guī)定的最高漏失率是15%,浙江省規(guī)定為12%,而我市現(xiàn)在卻高達(dá)到23.88%,如果全市每年供水2800萬噸,那么就有至少六、七百萬噸水白白流失掉了;另外一個就是太湖水庫問題,去年放水1600萬噸,這么大的一個放水量,相當(dāng)于湖漫庫區(qū)庫容的三分之二,或相當(dāng)于兩個梅溪水庫的庫容。既然我們舍得花3億元預(yù)算新建一座梅溪水庫,那么相比之下更應(yīng)該舍得加大對太湖水庫改造的投入。二要注重社會效益,切實提高城市的防洪排澇功能。三要注重生態(tài)效益,在制定水利規(guī)劃時切實保護好生態(tài)環(huán)境。

評議:通過對現(xiàn)有水庫的挖潛改造,減少供水漏失率、提高庫容量,與新建一座水庫比較,投資的回報率更高。

(四)相關(guān)部門回應(yīng)

財政局局長江涌清:非常感謝代表們對財政工作的支持!我們將根據(jù)民主懇談會的意見和建議,會同各有關(guān)部門認(rèn)真加以吸取,預(yù)算一旦經(jīng)人大批準(zhǔn),將嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

水利局局長金良明:對于水利部門的工作,我們正在實施三步曲:第一步有水喝;第二步喝低價的水;第三步喝有質(zhì)量的水。對水資源的開發(fā)和保護,前期工作做得太長,作為主管部門感到很內(nèi)疚。經(jīng)過民主懇談會收獲很大,使我們的思路更加開闊,工作更加明白,目標(biāo)更加堅定。

發(fā)改局局長陳文波:代表們的建議性意見給全市編制重點建設(shè)項目起到了重要的作用,在懇談會之后將會同各有關(guān)部門,結(jié)合實際情況對全市重點建設(shè)項目作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。對防災(zāi)避災(zāi)教育中心要不要建?建在哪里?是不是投資這么多?將重新規(guī)劃。

(五)市領(lǐng)導(dǎo)講話

副市長蔣招華:我是非常贊同將民主懇談運用到部門預(yù)算編制上來,這對決策的科學(xué)化民主化很有好處,要繼續(xù)加以深化:其一,懇談的相關(guān)資料要適當(dāng)提前發(fā)放;其二,討論的時間要盡可能多些。把這兩個關(guān)鍵問題解決好了,懇談的質(zhì)量就會大大提高。對懇談會上所提出的建議和意見,市政府各有關(guān)部門將認(rèn)真加以研究,給代表一個滿意的答復(fù)。

人大主任張學(xué)明:首先感謝大家在百忙中為水利建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策。其次是感觸,群眾的眼睛是雪亮的,懇談中所提的問題、觀點和建議都切中要害。群眾的智慧是無窮的,代表們的意見給部門預(yù)算的編制拓寬了思路,部門預(yù)算完善的空間還非常大。最后談三點希望:第一,要將有限的資金用在刀口上;第二,要著力把焦點、熱點和難點問題解決好;第三,各有關(guān)部門要認(rèn)真地按照代表的要求把水利部門預(yù)算調(diào)整到位。

(六)反饋

民主懇談會之后,2010年2月3日,溫嶺市人大認(rèn)真梳理代表和公眾的意見,共提出決算細(xì)化、加強水資源保護和有效利用、重視城區(qū)防洪排澇工程建設(shè)、加快金清二期工程建設(shè)、重新考慮防災(zāi)避災(zāi)教育中心工程建設(shè)、增加重點水庫(山塘)除險加固補助和河道疏浚整治工程補助等18條建設(shè)性的建議向財政局作了反饋,要求財政局根據(jù)這18條建議結(jié)合實際,盡快研究處理,并將部門(水利)預(yù)算調(diào)整結(jié)果專門向市人大常委會主任會議匯報。

五、相關(guān)性的提煉與揭示

(一)部門預(yù)算民主懇談在問題——議題——決策之間建立了有機的聯(lián)系。部門預(yù)算編制首先要發(fā)現(xiàn)問題在哪里,即水缸的位置;其次是將問題轉(zhuǎn)化為議題,即這個水缸需要多少水;最后是進入決策,即決定要不要往水缸里供水。在以上前后相繼的三個階段中,關(guān)鍵是第二階段,在傳統(tǒng)的“行政預(yù)算”模式下,公眾缺乏參與,只有政府的“一家之言”,政府從自身的偏好出發(fā),往往是厚此薄彼,顧此失彼,采用歧視性的行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于非歧視性行為,有時候即使是發(fā)現(xiàn)了問題也難以轉(zhuǎn)化為議題。所以將問題轉(zhuǎn)化為議題需要“政策之窗”的開啟,而民主懇談恰好提供了這樣一個載體。

(二)部門預(yù)算民主懇談表明一種事前選擇機制的建立。預(yù)算由編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督這四個環(huán)節(jié)有機組成。談及預(yù)算過程,人們往往將注意力較多地集中在預(yù)算本身上,而卻忽略了另一個至關(guān)重要的問題——為什么有些事情(項目)被列入預(yù)算而另一些事情(項目)卻不能?預(yù)算審批固然十分重要,這是預(yù)算合法性的來源,但在審批階段往往只在政府提出的范圍內(nèi)進行選擇,政府的目標(biāo)函數(shù)與公眾的偏好可能不相一致,沒有被政府選定的預(yù)算問題將繼續(xù)被擱置。溫嶺的部門預(yù)算民主懇談將民主懇談向前移位至編制階段,在預(yù)算編制階段就開始對政府的預(yù)算草案品頭論足。這樣一方面將不合理的預(yù)算指出來(如避災(zāi)教育中心項目),以利于政府主動修改;另一方面又將新的問題提出來(如大港洋工程),可以起到后繼決策的作用。將民主懇談引入部門預(yù)算編制階段具有十分重要的意義,這標(biāo)志著一種事前選擇機制的建立,并對不合理的預(yù)算開啟了一條新的制約路徑。

(三)部門預(yù)算民主懇談是“兩難選擇”的解決之道。部門預(yù)算編制要在現(xiàn)有的水缸,沒有完工的水缸和新增的水缸之間,在局部利益與整體利益之間,在短期的現(xiàn)在結(jié)果與長期的未來結(jié)果之間進行均衡。在均衡的過程中,系統(tǒng)中心經(jīng)常會遇到兩個具有同樣重要性的項目或問題,這時候往往是“按下葫蘆浮起瓢”,做了某件事,就做不了另一件事,顧了這頭就顧不了那頭,始終無法使事情圓滿解決,此時此刻決策者會面臨“兩難選擇”,到底應(yīng)該將優(yōu)先權(quán)給誰?這時候最好的辦法是由子系統(tǒng)通過溝通協(xié)商自己來抉擇,這一任務(wù)正好由民主懇談來完成。

(四)部門預(yù)算民主懇談使非選舉產(chǎn)生的公民參與到預(yù)算安排中來。在部門預(yù)算民主懇談會召開之前,溫嶺市人大常委會還提前10天首次在本市各大主流媒體上發(fā)布了公告,熱忱邀請公民踴躍報名參加部門預(yù)算民主懇談。最后,有18個組織和個人報名參加了懇談,其中包括4名“新溫嶺人”。公開邀請公民參加部門預(yù)算民主懇談體現(xiàn)了參與主體的多元化,使非選舉產(chǎn)生的公民參與到預(yù)算安排中來,其意義有兩個方面:其一,人大代表的參與相對于委托人而言是一種受委托的間接參與,公眾的參與則是一種沒有代表傳送帶的直接參與,邀請人大代表之外的公眾參與,在一定程度上實現(xiàn)了直接參與和間接參與的結(jié)合;其二,溫嶺是一個戶籍人口117萬的大市,外來人口達(dá)60萬,占全市總?cè)丝诘娜种灰陨?他們?yōu)闇貛X的建設(shè)和發(fā)展作出了貢獻(xiàn),但由于現(xiàn)行體制的障礙,在異地參與社會公共事務(wù)的渠道不暢。通過預(yù)算民主懇談會,就為“新溫嶺人”的參政議政創(chuàng)造了條件。

(五)“點數(shù)投票法”的設(shè)計將定性的評價轉(zhuǎn)化為各種“數(shù)字”。定性的評價是一種價值判斷,是通過一系列形容詞來描述的,但定性的價值判斷很難加以集合,無法直接提供給決策使用。這次溫嶺市人大還將澤國的方法運用到懇談會上,專門制發(fā)了《溫嶺市2010年水利建設(shè)重點項目民意調(diào)查問卷》,在水利部門預(yù)算民主懇談之前和之后,分別請與會代表對水利重點建設(shè)的22個項目按其重要程度打分,這樣就將定性的評價轉(zhuǎn)化為各種“數(shù)字”,使其結(jié)果能直接用于決策使用。兩次問卷調(diào)查采取的是“點數(shù)投票法”——通過“打分”的形式顯示偏好,這與簡單地投贊成票或反對票相比的好處在于:將贊成或反對的程度反映出來。但這次在調(diào)查問卷設(shè)計時,將續(xù)建項目和新建項目混合在一起,對已開工未完工的續(xù)建項目其實是必須要追加投資的,不然的話就會前功盡棄,所以新立項才是問題的關(guān)鍵,如果單獨對新建項目進行優(yōu)先權(quán)排序可能更有意義。

(六)從“利益表達(dá)機制”上升到“權(quán)利表決機制”。在一定時期預(yù)算是一個既定的量,增加一部分必須要減少另一部分,只有這樣才能維持預(yù)算的平衡。編制階段的預(yù)算民主懇談代表們所提的意見和建議,只是針對項目應(yīng)該不應(yīng)該、合理不合理,并沒有從何處來到何處去的變化過程;只有涉及某個項目投資額是多了還是少了,并沒有到底多多少或少多少的數(shù)量調(diào)整,因此仍然只是一種“利益表達(dá)機制”。民主懇談會之后,溫嶺市人大共提出18條建設(shè)性的建議向財政局作了反饋。這時候財政局等政府有關(guān)部門有予以調(diào)整或不調(diào)整加以說明兩種選擇,換言之,政府部門仍然留有可以接受,也可以不接受的余地。進一步的問題更在于,如果人大代表在人代會審議時,對政府的預(yù)算調(diào)整仍不滿意該怎么辦?本項研究認(rèn)為應(yīng)該借鑒新河的經(jīng)驗,對調(diào)整不到位的由五名以上人大代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正案,預(yù)算修正案一經(jīng)大會表決通過,政府就必須按此執(zhí)行,從而上升到“權(quán)利表決機制”。

六、結(jié)論

“民主”是現(xiàn)代社會的主旋律,“轉(zhuǎn)型”是中國社會的現(xiàn)在進行時。研究預(yù)算制度是洞悉時代變遷的必由之路。2010年全國“兩會”,各界代表要求預(yù)算公開、預(yù)算改革的呼聲越來越高。預(yù)算不是要不要公開,要不要改革的問題,而是如何公開,如何改革的問題。

政策目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于政策工具的開發(fā),如何暢通公共財政供給中的民意表達(dá)渠道,構(gòu)建公眾參與預(yù)算的有效途徑和方式,是公共預(yù)算改革的當(dāng)務(wù)之急,也是政治體制改革的突破口。溫嶺市部門預(yù)算民主懇談為此提供了新的思路和新的方法,是預(yù)算安排中系統(tǒng)中心與各子系統(tǒng)之間的一種新的組織協(xié)調(diào)策略,她的出現(xiàn)創(chuàng)新了公共財政的供給方式,開啟了地方公共資源配置中公眾話語權(quán)機制的介入路徑,實現(xiàn)了公共政策范式由“行政預(yù)算”到“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)換,具有重要的應(yīng)用價值和實踐意義。

[1]〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].余遜達(dá)、陳旭東譯.上海:上海三聯(lián)書店,2000.

(責(zé)任編輯:杜洪梅)

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*作者:朱圣明,中共溫嶺市委黨校高級講師,郵編:317500

根據(jù)本人2010年1月23日參加第三組分組討論時的實況記錄整理。