沈 穎

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611131)

政府績效評估與績效審計

沈 穎

(四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院,四川 成都 611131)

政府績效評估;績效審計;制度建設(shè)

績效審計與政府績效評估有著密切的聯(lián)系。本文從政府績效評估與績效審計的源起與演進、理論基礎(chǔ)、內(nèi)容目標(biāo)、實踐特征幾個方面對二者關(guān)系進行了分析,并在此基礎(chǔ)上提出了基于政府績效評估的績效審計制度建設(shè)的構(gòu)想。

二十世紀七十年代,為應(yīng)對經(jīng)濟全球化的猛烈沖擊和國內(nèi)環(huán)境的巨大變化,進而走出政府財政危機管理危機和信任危機的困境,英國、美國、加拿大、法國、澳大利亞、新西蘭和日本等國相繼掀起以政府績效評估為核心的政府改革,這就是被人們稱作“新公共管理運動”與“政府再造運動”的政府改革和治理。隨著“新公共管理運動”的興起,績效評估在公共部門尤其是政府管理中得到廣泛的運用。西方各國的政府審計在績效評估的影響下也逐步從傳統(tǒng)的財務(wù)審計發(fā)展為績效審計 (本文所提到的績效審計概念均為政府績效審計)。

實行政府績效評估的首要步驟就是要明確政府及其部門的目標(biāo)和責(zé)任,這正是開展績效審計的前提條件。因為只有明確了責(zé)任主體、職責(zé)歸屬才能確定績效審計的衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度,在這些衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度之上績效審計才有可行性。

一、我國政府績效審計研究現(xiàn)狀

從二十世紀八十年代開始,專家學(xué)者開始對績效審計理論進行探索;1985年中國審計學(xué)會在長春舉行了經(jīng)濟效益審計學(xué)術(shù)研討會,標(biāo)志著政府績效審計開始在我國萌芽。

二十世紀九十年代,我國在立法和理論兩個層面上都開始了對政府績效審計的探索,使政府績效審計在審計對象和審計內(nèi)涵上有進一步拓展。這一時期我國政府績效審計是以效益審計和經(jīng)濟責(zé)任審計兩種形式開展的。

進入 21世紀后,在經(jīng)濟責(zé)任審計和舞弊審計已經(jīng)比較成熟的基礎(chǔ)上,審計機關(guān)又將關(guān)注的目光投向績效審計。在審計署 2008至 2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中將“全面推進績效審計,促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性,促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到 2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計”作為主要工作任務(wù)?？冃徲媽W(xué)術(shù)論文的研究則主要集中在以下領(lǐng)域:一是對國外政府績效審計經(jīng)驗的介紹;二是政府績效審計的比較研究;三是從整體上闡述政府績效審計理論或?qū)﹂_展我國政府績效審計工作的思考;四是就政府績效審計理論中的某一方面問題如政府績效審計職能、績效審計項目選擇、績效審計評價等進行研究。

近年來,我國政府績效審計在理論和實踐兩個層面更受到了異乎尋常的重視。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,對公共部門的績效評估及績效管理也逐步在我國政府管理中得到應(yīng)用和推廣。這就使得進一步研究和分析績效審計、績效審計與政府績效評估的關(guān)系,以及在我國開展績效審計需要注意的問題具有重大的現(xiàn)實意義。

二、績效審計與政府績效評估的關(guān)系

從本質(zhì)來看,績效審計屬于政府績效評估的范疇,它是政府績效評估的一種特殊形式 (范柏乃,2005)?？冃徲嬘质钦冃гu估體系的重要組成部分,兩者統(tǒng)一于政府績效管理的理論與實踐。

目前,政府績效評估在世界范圍內(nèi)已成為公共管理領(lǐng)域的重要內(nèi)容,而績效審計已成為政府績效評估的有力工具。從政府績效評估與績效審計的歷史演進來看,政府績效責(zé)任是政府績效審計與政府績效評估的動因所在,正是這種內(nèi)在動因,決定了兩者在發(fā)展歷程中互為影響和促進的關(guān)系。一方面政府績效評估的客觀需要推動了政府績效審計的產(chǎn)生和發(fā)展,另一方面政府績效審計又是改革和完善政府績效管評估的重要力量,在改善政府績效評估中有著重要的作用。

在我國,自 2001年以來,深圳在全國率先探索建立了政府績效審計制度,并以推行政府績效審計為突破,實施了以行政首長為重點的行政問責(zé)制度,建立了政府績效評估制度,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。2007年 5月深圳制定的政府績效評估指標(biāo)體系,將政府績效審計作為政府績效評估的一種重要方式,作為政府績效評估體系的重要組成部分。深圳市審計局對政府部門實施的財政財務(wù)收支審計、績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果所反映的各部門“財政財務(wù)收支的真實、合法和效益”情況,是對政府職能部門績效評估的子項目,反映政府職能部門“行政成本”支出的規(guī)范性、經(jīng)濟性、效率性、效果性。

我國的實踐也表明:政府績效審計是政府績效評估的一種重要方式,是政府績效評估體系的重要組成部分,是實現(xiàn)政府績效評估目標(biāo)的一種有效方法;推行政府績效審計,有助于促進建立和落實政府績效評估制度 (溫美琴,徐衛(wèi)華 2009)。

三、基于政府績效評估的績效審計制度建設(shè)

1、政府績效評估框架下的績效審計法律體系

“如果沒有充分的法律支持,公開對政府項目效率和效果指手畫腳,甚至?xí)徽J為是非法的”(高存弟、史維,2003)。當(dāng)代西方政府績效管理取得成功的重要原因就是法制的完備,如美國制定了《政府績效與結(jié)果法案》、《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》,荷蘭制定了《市政管理法》,澳大利亞制定了《公共服務(wù)法案》,政府績效管理都有法律保障。而現(xiàn)今我國的政府績效管理還沒有納入法律制度框架。

目前,就我國近已開展績效評估的地方政府而言,最主要的依據(jù)就是政府的“紅頭文件”但是,在更多的地方,省級人民政府甚至沒有在全省范圍內(nèi)關(guān)于績效評估的指導(dǎo)意見,只有個別地區(qū)有零散的文件。進行政府績效評估立法,可以保持政府績效評估的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此,有必要建立以政府績效評估對象、基本原則、評估主體、評估程序、評估指標(biāo)體系、評估結(jié)果的使用等為規(guī)范內(nèi)容的一套完整的政府績效評估法律體系。

同時,正如最高審計機關(guān)國際組織指出的那樣,法律支持是實行績效審計至關(guān)重要的因素,建立和健全績效審計法律規(guī)范體系是確立績效審計權(quán)威性與獨立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在政府績效評估法律體系框架之下還應(yīng)建立一套完備的績效審計法律規(guī)范體系。主要應(yīng)包括以下幾個層次:一是績效審計法律,二是績效審計法規(guī),三是績效審計準(zhǔn)則,四是績效審計準(zhǔn)則指南。

2、政府績效評估框架下的績效審計報告機制

有效的管理離不開信息的支持。開展政府績效管理也需要建立相應(yīng)的績效信息系統(tǒng)。通過信息系統(tǒng)對政府活動中的有關(guān)數(shù)據(jù)資料進行收集、加工、報告和分析利用,在此基礎(chǔ)上才能有效開展績效管理。美國聯(lián)邦政府部門要定期提交“績效與責(zé)任報告”以全面反映其開展活動履行職責(zé)情況和績效水平。一些地方政府還有專門的績效報告制度,定期提供績效信息。同時,這些信息還要向社會公開,接受社會監(jiān)督。這為有效監(jiān)督檢查政府部門的績效水平創(chuàng)造了條件。

我國的政府部門不論是內(nèi)部的管理信息還是對外報告的信息都非常有限,政府績效評估報告制度尚未建立,不能提供相關(guān)的績效信息,而且也沒有實現(xiàn)對社會的公開透明,這會在很大程度上限制績效管理的實施。沒有績效信息就難以科學(xué)確定政府所需的資源數(shù)量,不能準(zhǔn)確反映其實際的工作成果和業(yè)績,難以對其履行職責(zé)情況和績效水平作出評價,也不利于接受外部監(jiān)督。因此,當(dāng)前應(yīng)加大政府績效信息系統(tǒng)的建設(shè),建立政府績效評估框架下的績效審計報告制度,并逐步實現(xiàn)信息的對外公開,接受社會監(jiān)督。通過審計對管理者提供績效信息進行驗證,確?？冃畔⒌恼鎸嵖煽?并通過審計結(jié)果公告促進績效管理活動的公開透明,從而促進政府不斷提高管理和績效水平。

績效審計報告的對象應(yīng)該包括:人民代表大會或其常務(wù)委員會、績效評估對象的同級及上級政府、政府監(jiān)督部門以及社會公眾。

績效審計報告的基本內(nèi)容應(yīng)包括:標(biāo)題、績效審計對象的基本情況、審計工作時間、方法、標(biāo)準(zhǔn)、評價范圍、主要評價事項、對審計對象的總體評價、績效審計實施情況、主要績效評價指標(biāo)的實現(xiàn)情況、績效審計意見或結(jié)論、對違規(guī)違紀問題的處罰意見、審計建議等。

績效審計報告的公告:績效審計部門可以過電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布會、公報、公告、雜志等出版物的形式公布績效審計報告。對涉及保密等禁止公開內(nèi)容,應(yīng)只向特定人員公布,并在績效審計報告中加以說明。

3、政府績效評估框架下的績效審計問責(zé)機制

建立政府績效審計問責(zé)機制,首先應(yīng)該改變審計模式,由行政型審計模式向立法型審計模式轉(zhuǎn)變,使得審計機關(guān)隸屬于人大,然后由人大啟動問責(zé)機制,實行異體問責(zé)。對績效審計發(fā)現(xiàn)的問題,監(jiān)督有關(guān)部門整改到位,并要求履責(zé)的官員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;其次,應(yīng)該完善問責(zé)制度,建立具體可行的問責(zé)程序。如果通過人民代表大會的機制來對官員問責(zé),則需要在人民代表大會內(nèi)建立相應(yīng)的機構(gòu)和制定詳細具體的信息披露規(guī)定、官員懲處程序等法律規(guī)定;再次,問責(zé)的范圍應(yīng)進一步擴展。在績效審計報告完成后,為確定被審計單位是否采取了相應(yīng)的改進措施,還需要對其進行后續(xù)督查,審計機關(guān)在審計后規(guī)定時限內(nèi)檢查被審計單位落實審計建議和采取措施的情況。如果對被審計單位的執(zhí)行情況不滿意,或被審計單位對未有行動,審計機關(guān)還可實施專門整改計劃,或通知政府采取適當(dāng)措施。

具體的問責(zé)方式可包括如下幾個方面:(1)建立和完善行政領(lǐng)導(dǎo)在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度;(2)健全行政機關(guān)出現(xiàn)違法行為被撤銷、變更、確認違法、責(zé)令重作、損害賠償?shù)男姓?zé)任制度;(3)進一步健全公務(wù)人員因違法失職、濫用權(quán)力、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度;(4)建立行政機關(guān)和公務(wù)人員因失職或官僚主義等而向公眾致歉制度等。

實施審計結(jié)果的問責(zé)制度,應(yīng)對目前的行政責(zé)任追究制度進行改革。從行政問責(zé)轉(zhuǎn)向法律問責(zé),加深問責(zé)的程度;從組織問責(zé)走向個人問責(zé),擴大問責(zé)的范圍;從行為問責(zé)到后果問責(zé),提升問責(zé)的效率。最終,通過實施審計結(jié)果問責(zé)制度,來達到開展政府績效評估的效果。

[1] 崔振龍.對構(gòu)建我國政府績效管理體系的幾點建議[R].審計署審計科研所審計研究簡報.2008年第 3期

[2] 范柏乃.政府績效評估理論與實務(wù)[M].人民出版社.2005年

[3] 呂珺,張超.政府績效審計與制度保障分析[J].財會通訊(綜合)上.2009年 7期

[4] 劉秋明.現(xiàn)代西方公共受托責(zé)任研究述評[J].外國經(jīng)濟與管理,2005年 7期

[5] 祁敦芳等編著.政府績效審計[M].中國時代經(jīng)濟出版社.2009年 1月版

[6] 溫美琴,胡貴安.基于政府績效評估視角的政府績效審計研究[J].審計研究.2007年 6月

[7] 溫美琴,徐衛(wèi)華.政府績效審計助推政府績效評估和行政問責(zé)制——基于深圳實踐的啟示[J].南京社會科學(xué).2009年5期

[8] 張海梅.我國政府績效審計發(fā)展的路徑選擇[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報 (人文社會科學(xué)版).2009年 10月

[9] 周亞榮.我國政府績效審計理論研究與實踐現(xiàn)狀[J].審計與經(jīng)濟研究,2008年 3月

D62

A

1008-5955(2010)03-0043-03

2010-06-18

沈穎 (1974-),女,西南財經(jīng)大學(xué)管理學(xué)碩士,四川商務(wù)職業(yè)學(xué)院講師,主要研究方向:會計理論、審計理論。

責(zé)任編輯:勞 舟