孫建軍,何 濤,沈最意

(浙江大學(xué),浙江 杭州 310027)

公共服務(wù)供給理論的發(fā)展脈絡(luò):基于供給模式的分析

孫建軍,何 濤,沈最意

(浙江大學(xué),浙江 杭州 310027)

公共服務(wù)供給理論;發(fā)展脈絡(luò);供給模式

公共服務(wù)供給是公共組織的基本使命。選取合適的公共服務(wù)供給模式,探索和創(chuàng)新供給方式,以最好的公共服務(wù)滿足公眾的需求,贏得擁護(hù)和支持,是公共行政需要研究的永恒的課題?？v觀公共行政的歷史,從公共服務(wù)供給模式來(lái)看,公共服務(wù)供給理論呈現(xiàn)出了政府供給論——多元供給論——多中心供給論的發(fā)展脈絡(luò)。

公共服務(wù)供給是公共行政管理的核心所在?？v觀公共行政的歷史,公共服務(wù)供給理論源遠(yuǎn)流長(zhǎng),引導(dǎo)著公共服務(wù)供給實(shí)踐的不斷發(fā)展。梳理這些理論,從公共服務(wù)供給模式來(lái)看,公共服務(wù)供給理論呈現(xiàn)出了政府供給論——多元供給論——多中心供給論的發(fā)展脈絡(luò)。

一、政府供給論

“市場(chǎng)失靈”是政府供給論的認(rèn)知前提。其主要觀點(diǎn)是:由于“搭便車”、外部性、信息不對(duì)稱以及公共產(chǎn)品的特性等因素影響,市場(chǎng)不能有效地解決公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題,因此,政府是公共產(chǎn)品最好的供給者,公共產(chǎn)品只能由政府來(lái)提供。

公共產(chǎn)品的思想源于對(duì)政府或國(guó)家職能的討論。最早對(duì)公共產(chǎn)品的論述可以追溯到英國(guó)學(xué)者霍布斯 1651年出版的《利維坦》。在這部著作中,霍布斯認(rèn)為,“國(guó)家就是一大群人相互訂立信約,每人都有它的行為授權(quán),以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體力量和手段的一個(gè)人格 ”。[1]1690年,約翰 ·洛克 (John Locke)在《政府論兩篇》中提出:政府是一種責(zé)任,其目的是為了人民的“公共福利”(約翰·洛克,2004)。18世紀(jì),英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨 (David Hume)在《人性論》中設(shè)想了一個(gè)“草地排水”,以此來(lái)說(shuō)明某些事情的完成對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)并無(wú)多少好處,但對(duì)于集體或整個(gè)社會(huì)卻極有好處,因而這類事情只能由政府參與來(lái)完成。休謨之后,1776年,亞當(dāng)·斯密 (Adam Smith)在《國(guó)富論》中談及國(guó)家的三大職責(zé)。1861年,密爾在《代議制政府》中也指出:政府唯一的目的是給人民 (被統(tǒng)治者)提供福利。也就是說(shuō),政府存在的意義就在于提供公共產(chǎn)品,否則沒(méi)必要存續(xù)下去。這些論述都成為公共產(chǎn)品理論的重要思想源頭。

19世紀(jì) 80年代,得益于經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)史上發(fā)生的“邊際革命”,奧意財(cái)政學(xué)派學(xué)者潘塔萊奧尼 (Pantaleon)、薩克斯(Sax)、馬佐拉 (Mazzola)、馬爾科 (Marco)等人,以公共產(chǎn)品的有效供給為主題,引入邊際效用概念和邊際分析方法,開(kāi)啟了公共產(chǎn)品理論定量化研究的先河,使公共產(chǎn)品理論發(fā)展成為一門(mén)系統(tǒng)的理論。后來(lái)瑞典學(xué)派的維克塞爾 (Kunt Wicksell)和林達(dá)爾 (Lindah)基于稅收的受益原則,將賦稅理解為獲得公共產(chǎn)品所應(yīng)該支付的價(jià)格,建立起稅收與公共產(chǎn)品供給的局部均衡模型——“維—林模型”,從而最早對(duì)民主制度下公共產(chǎn)品供給數(shù)量與在公民之間稅收負(fù)擔(dān)安排問(wèn)題給出解釋。

公共產(chǎn)品理論開(kāi)創(chuàng)性的研究則始于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森 (Paul Samuelson)。1954年,薩繆爾森在其發(fā)表的《公共支出純理論》一文中對(duì)公共產(chǎn)品下了經(jīng)典的定義,即公共產(chǎn)品是“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)減少的產(chǎn)品”。[2]并指出,由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩大特征,導(dǎo)致市場(chǎng)供給公共物品會(huì)存在失靈現(xiàn)象,因此,公共物品只能由政府來(lái)提供,政府是公共物品最好的提供者。同時(shí),薩繆爾森在公共產(chǎn)品最佳供應(yīng)問(wèn)題上,引入序數(shù)效用、無(wú)差異曲線、一般均衡分析和帕累托效率等加以分析,并建立了公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間資源如何最佳配置、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的一般均衡模型,即薩繆爾森模型。這對(duì)于公共產(chǎn)品理論的發(fā)展,具有劃時(shí)代的意義。在此推動(dòng)下,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)了研究公共產(chǎn)品的熱潮。1956年,蒂布特在《地方支出的純理論》一文中率先考察了地區(qū)性公共產(chǎn)品與居住地選擇之間的關(guān)系,提出了“以腳投票”,從而將公共產(chǎn)品理論延伸到關(guān)于地方政府活動(dòng)的新領(lǐng)域。

與公共產(chǎn)品理論研究相呼應(yīng),具體在公共行政實(shí)踐中,以威爾遜和古德諾的政治——行政二分論和韋伯科層制為理論基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政運(yùn)用“兩分法”將政府與市場(chǎng)割裂,將公共產(chǎn)品的提供視為一個(gè)價(jià)值中立的技術(shù)過(guò)程,堅(jiān)持公共產(chǎn)品由政府和官僚制組織壟斷供給,并強(qiáng)調(diào)“效率至上”。盡管新公共行政學(xué)在批判和反思傳統(tǒng)公共行政“效率至上”原則固有缺陷的基礎(chǔ)上,高舉“社會(huì)公平”的旗幟,在價(jià)值取向上更多地關(guān)注公共服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平,但沒(méi)能逃脫公共服務(wù)政府供給的牢籠。

二、多元供給論

為克服“政府失靈”,許多學(xué)者紛紛從政府這一供給主體之外,在理論和實(shí)踐上探討治理“政府失靈”的公共服務(wù)供給方式,主要包括市場(chǎng)供給模式、第三部門(mén)供給模式和PPP供給模式。

(一)市場(chǎng)供給模式

1965年,布坎南的“俱樂(lè)部理論”從機(jī)制和組織的建立上解決了公共物品提供的收費(fèi)問(wèn)題 (James M.Buchanan,1965)。1970年,哈羅德·德姆塞茨 (Demsetz)在他的著名論文《公共物品的私人供給》中認(rèn)為,如果有排除非購(gòu)買者的能力,私人供給者可以有效率地生產(chǎn)公共物品 (Demsetz,1970)。1974年羅納德·科斯研究了燈塔由私人建造和收費(fèi)的可能性,從而反駁了以往經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為私營(yíng)燈塔無(wú)法收費(fèi)和無(wú)利可圖并由此導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的觀點(diǎn)。1979年,戈?duì)柖?(Goldin)對(duì)于薩繆爾森的公共產(chǎn)品的判斷準(zhǔn)則進(jìn)行了挑戰(zhàn),認(rèn)為產(chǎn)品和服務(wù)是否為公共產(chǎn)品,并非由其內(nèi)在屬性決定,而取決于產(chǎn)品和服務(wù)的供給方式,并將公共產(chǎn)品分為“平等消費(fèi)”和“選擇性消費(fèi)”兩類,同時(shí)指出“選擇性消費(fèi)”的公共產(chǎn)品是可以由私人提供的 (Goldin,Kenneth D.,1979)。這些研究都從理論上證明在合適的條件和制度安排下,私人有可能有效地、或者至少是有可能提供一部分公共產(chǎn)品。但是在實(shí)踐中,從已有的研究成果來(lái)看,私人供給公共產(chǎn)品需要三個(gè)條件,即產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性、具備完善的排斥性技術(shù)以及政府提供交易的制度保障 (唐祥來(lái),2009)。為保證私人提供公共物品的高效,政府應(yīng)對(duì)公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)予以明晰,發(fā)揮其至關(guān)重要的作用?！罢芜^(guò)程在任何情況下將通過(guò)對(duì)關(guān)鍵性經(jīng)濟(jì)制度的影響來(lái)塑造私人的選擇”。[3]其中,產(chǎn)權(quán)就是一種強(qiáng)制性的制度安排,這只能由政府來(lái)界定。

作為一種理論思潮,以公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式為指導(dǎo)的公共選擇學(xué)派,成為西方國(guó)家市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)思想。20世紀(jì) 70年代以來(lái),英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)政府管理進(jìn)行了大規(guī)模改革,掀起了一場(chǎng)以追求“3E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)為目標(biāo)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué) (主要是公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、交易費(fèi)用理論、委托代理理論)為理論基礎(chǔ),同時(shí)將私營(yíng)部門(mén)的顧客至上、合同雇傭制、績(jī)效管理、人力資源開(kāi)發(fā)等當(dāng)代工商管理學(xué)的新成就應(yīng)用于公共部門(mén)管理的理論與實(shí)踐之中。20世紀(jì) 90年代初戴維·奧斯本 (David Osborne)和特德·蓋布勒 (Ted Gaebler)在《重塑政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》一書(shū)中將這些理念歸集為用企業(yè)家精神來(lái)重新塑造政府,并提出了政府改革的十項(xiàng)具體原則——亦即企業(yè)家政府的十大特征 (Osborne,David and Gaebler,Ted.,1992)。英國(guó)著名的公共管理學(xué)家胡德教授 (Hood,1991)則將新公共管理的特征歸納為七條,其中一個(gè)重要的特征就是在公共部門(mén)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以降低管理成本,提高服務(wù)質(zhì)量 (Hood C.,1991),也就是“將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)組織的運(yùn)行過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化”。[4]

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的方式很多,但是新公共管理理論認(rèn)為,其主要途徑是民營(yíng)化和合同制 (柳云飛,周曉麗,2006),“民營(yíng)化已經(jīng)超越黨派偏好和意識(shí)形態(tài),成為一種務(wù)實(shí)的并得到廣泛應(yīng)用的治理方式和公共服務(wù)管理模式”。[5]“廣義而言,民營(yíng)化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求”。[6]而“合同制是合法形式的交換,既然交換在市場(chǎng)環(huán)境中進(jìn)行,市場(chǎng)的合同制就構(gòu)成了對(duì)社會(huì)最有價(jià)值的一種機(jī)制”。[7]市場(chǎng)化成為新公共管理倡導(dǎo)改革、提高政府工作效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段。

然而,新公共管理對(duì)市場(chǎng)的迷信、公私管理的混淆和不當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻遭到了佛里德里克森 (Frederickson)、布隆克等學(xué)者強(qiáng)烈的批判 (Frederickson,1997;理查德·布隆克,2000)。在反思和批判新公共管理理論特別是針對(duì)企業(yè)家政府理論缺陷的基礎(chǔ)上,以著名公共行政學(xué)家羅伯特·B·登哈特 (Denhardt Robert B)為代表的一批公共行政學(xué)者,提出了一種新的公共行政理論體系,即新公共服務(wù)理論。這一理論的核心在于治理體系中公民地位的變化,將公民、公民權(quán)和公共利益作為公共服務(wù)的首要關(guān)注點(diǎn),強(qiáng)調(diào)“未來(lái)的公共服務(wù)將以公民對(duì)話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ),并與后兩者結(jié)合。”所以“公共行政官員在管理公共組織和執(zhí)行政策時(shí),重點(diǎn)不是放在為政府掌舵或是劃槳上,而是應(yīng)放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上”。[8]

(二)第三部門(mén)供給模式

20世紀(jì) 80年代以來(lái),全球掀起了一場(chǎng)范圍廣泛的所謂“結(jié)社革命”,即第三部門(mén)運(yùn)動(dòng),成千上萬(wàn)的第三部門(mén)組織在慈善、宗教、環(huán)保、醫(yī)療、教育等傳統(tǒng)公共行政活動(dòng)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越積極的作用。第三部門(mén)的興起是在全球化浪潮、新公共管理運(yùn)動(dòng)、政府失靈以及通訊技術(shù)和教育水平提高等現(xiàn)實(shí)因素的共同推動(dòng)下形成的 (楊和焰,2006)。當(dāng)前,對(duì)于第三部門(mén)的定義尚無(wú)精確的界定,關(guān)于“第三部門(mén)”的定義,有法律定義法、資金來(lái)源定義法、功能定義法、產(chǎn)權(quán)和功能綜合定義法等 (Osborne,David and Gaebler,Ted.,1992),其中受到廣泛接受的是由美國(guó)約翰—霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心提出的“結(jié)構(gòu)—運(yùn)作定義”,它概括了第三部門(mén)的五大特征,即組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性。按照美國(guó)學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙的觀點(diǎn),所謂第三部門(mén),是指非政府、非市場(chǎng)的民間領(lǐng)域,它由非政府和非營(yíng)利組織構(gòu)成,成為不同于政府控制、不同于市場(chǎng)營(yíng)利組織的社會(huì)自組織的治理結(jié)構(gòu) (薩拉蒙,2000)。它們?cè)诮鉀Q許多緊迫問(wèn)題方面有四大職能,即價(jià)值 (人的首創(chuàng)精神)的保衛(wèi)者、快速反應(yīng)的服務(wù)者、決策過(guò)程的倡議者和參與者和社會(huì)資本的建設(shè)者 (薩拉蒙,2002)。尤其是在公共服務(wù)供給方面,具有貼近民眾、行動(dòng)靈活、創(chuàng)新性、專業(yè)性和廣泛性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì) (楊和焰,2004)。能夠彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)雙重失靈,增強(qiáng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和資源配置的社會(huì)化,提高社會(huì)資源配置的合理性和效率水平。因此,“公有社會(huì)主義者強(qiáng)調(diào)發(fā)展第三部門(mén),用來(lái)解決當(dāng)代社會(huì)的許多問(wèn)題和提供公共物品。所以政府的改革之道,就是運(yùn)用它的力量去培育創(chuàng)造出更多的第三部門(mén)……剩下的問(wèn)題就是指導(dǎo)這些組織使之符合公有社會(huì)的價(jià)值要求,并且有能力去解決社會(huì)問(wèn)題”。[9]

根據(jù)服務(wù)的資金籌集和服務(wù)的實(shí)際配送這兩個(gè)關(guān)鍵因素,基德倫 (Gidron)等將政府與第三部門(mén)的合作關(guān)系界定為四種模式,即政府主導(dǎo)模式、第三部門(mén)支配模式、雙重模式和合作伙伴模式 (Gidron,1992)。揚(yáng) (Young,2000)則排除第一種傳統(tǒng)模式,直接將兩者關(guān)系更明確的界定為三種:對(duì)抗關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系和合作互補(bǔ)關(guān)系 (Young,2000)。薩瓦斯則根據(jù)公共物品提供過(guò)程中不同的制度安排,將第三部門(mén)與政府合作提供公共物品的方式分為合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和志愿服務(wù)四種形式 (薩瓦斯,2002)。為更好地克服“第三部門(mén)失靈”,也有些學(xué)者 (Burlingame,1996;王志華,2003)提出第三部門(mén)要通過(guò)公益推廣活動(dòng)、共同主題營(yíng)銷戰(zhàn)略、許可證戰(zhàn)略等方式,積極爭(zhēng)取企業(yè)現(xiàn)金、食物或設(shè)備等各種形式的捐贈(zèng),實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的共贏合作,促進(jìn)自身組織的發(fā)展。

(三)PPP供給模式

20世紀(jì) 90年代,英國(guó)率先提出公私伙伴關(guān)系 (Public-Private Partnerships,PPP)的概念,并采取私人投資計(jì)劃(Private Finance Initiative,PFI)方式加以實(shí)施。后來(lái),PPP逐漸在許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家加以推廣應(yīng)用。作為一種新興的供給模式,當(dāng)前許多學(xué)者從博弈論 (Peter Scharle,2002)、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué) (David Parker,Keith Hartley,2003)、關(guān)系性合約理論 (Tony Bovaird,2004)以及產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué) (Jean-Etienne de Bettignies,Thomas W.Ross,2004)等不同角度加以深入地研究,并給出了不同的內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)理分析。美國(guó)民營(yíng)化大師薩瓦斯認(rèn)為,從廣義上來(lái)說(shuō),公私伙伴關(guān)系是指公共和私營(yíng)部門(mén)共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排,具體形式可以包含介于完全由政府提供和完全由私人部門(mén)提供之間的所有公共服務(wù)提供安排形式,如國(guó)有企業(yè)、服務(wù)外包、設(shè)立合資企業(yè)和特許經(jīng)營(yíng)等方式(薩瓦斯,2002)。世界銀行則將廣義的 PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO和剝離 6種模式,并從資產(chǎn)所有權(quán)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同、投資方、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與持續(xù)時(shí)間方面對(duì)不同類型的 PPP模式進(jìn)行了比較 (孫本剛,2006)。

與政府供給、市場(chǎng)供給和第三部門(mén)供給模式相比,PPP供給模式具有四個(gè)鮮明的特點(diǎn),即雙主體、多主體供給;“政”“企”分開(kāi),提升管理效率;代理運(yùn)行機(jī)制;效率與公平兼顧 (唐祥來(lái),2006)。這就有利于公共部門(mén)在非純公共產(chǎn)品的提供中引進(jìn)私人投資,不僅對(duì)財(cái)政投資不足加以補(bǔ)充,更重要的是在確保公平性的同時(shí),引入了私營(yíng)模式的管理技術(shù),從而提高了公共產(chǎn)品供給效率,實(shí)現(xiàn)了公平與效率結(jié)合 (楊曉萌,2008)。然而,作為公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的延續(xù)和深化,由于信息不對(duì)稱、私營(yíng)部門(mén)的“利己主義”動(dòng)機(jī)、尋租行為等原因,PPP供給模式也難逃“契約失靈”的命運(yùn)(Henry Hansmann,1980)。

三、多中心供給論

不論是政府供給論,還是多元供給論,都認(rèn)為公共服務(wù)的供給中心有且只有一個(gè),那就是政府。然而,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,“事實(shí)上政府已經(jīng)無(wú)法成為唯一的治理者,它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營(yíng)利部門(mén)共同治理與共同管理”。[10]“每一公民都不是由‘一個(gè)’政府服務(wù),而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)……大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分”。[11]為此,以?shī)W斯特羅姆夫婦為核心的一批學(xué)者在公共管理領(lǐng)域創(chuàng)立了一種新的理論,即“多中心治理”理論。

“多中心”(Polycentrity)一詞最早由邁克爾·博蘭尼(Michael Polany,1951)在《自由的邏輯》中提出,具有某種隱喻特色,與“自發(fā)秩序”同義。而奧斯特羅姆夫婦眼中的“多中心”則是強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過(guò)程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài),這種治理體制至少由三個(gè)基本要素集合:(1)許多形式上相互獨(dú)立的自治單位;(2)選擇按照考慮他人的方式行動(dòng);(3)通過(guò)合作、競(jìng)爭(zhēng)、沖突和沖突解決程序(奧斯特羅姆,2003)。

治理 (Governance)的興起沿著兩條路線展開(kāi),一是國(guó)際援助機(jī)構(gòu)的發(fā)展研究,二是福利國(guó)家危機(jī)所引發(fā)的公共行政變革 (鮑勃·杰索普,2000)。1995年,全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理作出了權(quán)威的界定:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。[12]“治理是由共同的目標(biāo)所支持的,這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé),而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”,[13]我國(guó)著名的學(xué)者俞可平在對(duì)各種治理概念加以梳理的基礎(chǔ)上認(rèn)為,治理的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益 (俞可平,1999)。而曲正偉則從公共服務(wù)供給的角度定義了治理,即公共部門(mén)在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過(guò)程中,通過(guò)多中心體制實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)的過(guò)程 (曲正偉,2003)。

可見(jiàn),多中心是治理理論的核心觀點(diǎn)和本質(zhì)特征,多中心與治理密不可分。與多元化供給不一定要求或能夠?qū)崿F(xiàn)供給的多中心相比,多中心治理則強(qiáng)調(diào)以自主治理為基礎(chǔ),在公共服務(wù)供給過(guò)程中允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存。同時(shí)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā),將公共事務(wù)治理等同于公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供,視“公益物品或者服務(wù)的生產(chǎn)能夠與公益物品或者服務(wù)的提供區(qū)別開(kāi)來(lái)”。[14]并嘗試構(gòu)建一種制度安排,在這種安排中,存在三類行為者,即公共服務(wù)的提供者、公共服務(wù)的生產(chǎn)者和公共服務(wù)的消費(fèi)者 (群體),其特點(diǎn)是允許并鼓勵(lì)消費(fèi)者、提供者和生產(chǎn)者在“不同的綜合層次混合和搭配運(yùn)作”(邁克爾·麥金尼斯,2000),以通過(guò)多個(gè)政治領(lǐng)域的互動(dòng)與生產(chǎn)層次的交疊使每一項(xiàng)公共服務(wù)獲得多項(xiàng)不同的制度安排得以供給 (薩瓦斯,2002),從而產(chǎn)生激勵(lì)和有效競(jìng)爭(zhēng),提高公共服務(wù)質(zhì)量,增進(jìn)公共利益。這樣,“多中心治理結(jié)構(gòu)為公民提供機(jī)會(huì)組建許多個(gè)治理當(dāng)局?！盵15]與傳統(tǒng)的“單中心供給模式”相比,多中心在公共服務(wù)供給方面表現(xiàn)出三個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn),即多種選擇、減少搭便車行為以及更合理的決策 (王興倫,2005)。以自主治理為基礎(chǔ)的多中心治理之所以是有效率的,是因?yàn)樗鉀Q了制度設(shè)計(jì)中三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的難題:制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督 (王興倫,2005)。

然而,實(shí)現(xiàn)多中心治理,需要許多嚴(yán)格的先決條件,“在公共服務(wù)的供給中,這種先決條件表現(xiàn)在資源供給制度、憲政、政治聯(lián)盟等基本的社會(huì)制度安排上。市場(chǎng)安排、法律社群、憲政、政治聯(lián)盟等組織中的多中心,每一個(gè)都是公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中存在多中心的必要前提條件。”[16]沒(méi)有這些條件,多中心治理難以有效。同時(shí),與單中心相比,由于多中心治理容易導(dǎo)致“無(wú)中心”的傾向 (陳振明,2003),造成平行層次上單位之間產(chǎn)生沖突的可能性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于等級(jí)層次中單位之間產(chǎn)生沖突的可能性,因此,多中心治理對(duì)于沖突的解決和協(xié)調(diào)機(jī)制有更多的依賴。但是“協(xié)調(diào)不僅可以依靠官僚制的命令與控制結(jié)構(gòu),也可以通過(guò)多種獨(dú)立公共管轄機(jī)構(gòu)之間的合作、競(jìng)爭(zhēng)、沖突和沖突的解決的復(fù)合程序?qū)崿F(xiàn)”。[17]

總之,公共服務(wù)供給是公共組織的基本使命。選取合適的公共服務(wù)供給模式,探索和創(chuàng)新供給方式,以最好的公共服務(wù)滿足公眾的需求,贏得擁護(hù)和支持,是公共行政需要研究的永恒的課題。

[1] 霍布斯.利維坦[M].黎思復(fù)等譯.商務(wù)印書(shū)館,1985:132.

[2] Samuelson P·A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954,(36):387.

[3] 奧斯特羅姆.制度分析與發(fā)展的反思——問(wèn)題與抉擇[M].王誠(chéng)等譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1992:32.

[4] Kieron Walsh.Public Services and Market Machanism[M].Macmillan Press LTD,1995:6.

[5] 薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:338.

[6] E·S·Savas.Privatization:the Key to Better Government[M].NJ:Chat ham House,1987:3.

[7] 簡(jiǎn)·萊恩.新公共管理[M].趙成根譯.北京:中國(guó)青年出版社,2004:245.

[8] Denhardt Robert B and Denhardt Janet Vinzant.The new public service,serving rather than steering[J].Public Administration Review,2000,(6):549.

[9] 蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].張成福譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:72.

[10] 張成福,黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:22.

[11][14][16] 邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].毛壽龍、李梅譯.上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2000:114、42,95,90.

[12] 俞可平.引論:治理與善治[A].俞可平.治理與善治[C].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:4.

[13] 羅西瑙.世界政治中的治理、秩序和變革[A].詹姆斯·N·羅西瑙等.沒(méi)有政府的治理 [C].張勝軍等譯.南昌:江西人民出版社,2001:5.

[15] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn) [M].余遜達(dá),陳旭東譯.上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2000:204.

[17] 文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M].毛壽龍譯.上海:三聯(lián)書(shū)店,1999:158.

D62

A

1008-5955(2010)03-0036-04

2010-06-21

孫建軍(1977-),男,漢族,浙江麗水人,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在職博士生 (現(xiàn)任中共舟山市委黨校副校長(zhǎng)),主要從事公共行政管理、新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;何濤 (1981-),男,漢族,湖南邵陽(yáng)人,中共舟山市委黨?？蒲刑幹?碩士,主要從事行政管理研究;沈最意 (1972-),女,漢族,浙江舟山人,浙江海洋學(xué)院講師,主要從事管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)研究。

(責(zé)任編輯:楊志遠(yuǎn))