●李佑標(biāo)

(武警學(xué)院邊防系,河北廊坊 065000)

一、關(guān)于《人民武裝警察法》的立法依據(jù)問(wèn)題

對(duì)于立法依據(jù)的涵義不同學(xué)者有不同的解讀,本文中的立法依據(jù)僅指立法者制定某部法的法律根據(jù)。任何一部法律的制定實(shí)際上都有相應(yīng)的立法依據(jù),而在我國(guó)的立法實(shí)踐中,全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律一般也都在總則中明確寫(xiě)明立法依據(jù)。但是,不知何因,《人民武裝警察法》并沒(méi)有在總則中寫(xiě)明立法依據(jù),這是立法者的疏忽大意還是有意所為?

從法律規(guī)定來(lái)看,我國(guó)《立法法》對(duì)于制定某部法時(shí)是否應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明立法依據(jù)并沒(méi)有作出強(qiáng)制性的規(guī)定。從立法實(shí)踐來(lái)看,法律文本中是否寫(xiě)明立法依據(jù)的情形也是不盡相同的。就全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件而言,全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的基本法律幾乎都寫(xiě)明了立法依據(jù),而全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的其他法律則既有寫(xiě)明立法依據(jù)的例證,也有不寫(xiě)立法依據(jù)的例證。但是,我們認(rèn)為,在《人民武裝警察法》中應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明立法依據(jù),其理由主要是：

第一,從功利角度來(lái)看,在法律文本中寫(xiě)明立法依據(jù)有利而無(wú)害。在立法中,經(jīng)常存在著下列功利主義的利害取舍問(wèn)題,即兩利相權(quán)取其重,兩害相權(quán)取其輕,利害皆有取利大于害;而有利無(wú)害則不存在取舍問(wèn)題。在法律文本中寫(xiě)明立法依據(jù)可以使人們清楚地了解到制定某部法律的出處和來(lái)源,相反,我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)在法律文本中寫(xiě)明立法依據(jù)的任何弊端。因此,在法律文本中寫(xiě)明立法依據(jù)有利而無(wú)害。就《人民武裝警察法》的立法依據(jù)而言,應(yīng)當(dāng)首推憲法和國(guó)防法。因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本大法,而國(guó)防法則是國(guó)防方面的基本法。據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計(jì),憲法中與武警部隊(duì)有關(guān)的規(guī)定有 17處,國(guó)防法中和武警部隊(duì)有直接關(guān)系的規(guī)定共 31條,出現(xiàn)武警部隊(duì)字樣的有兩條 3處。[1]

第二,從國(guó)防或軍事的立法習(xí)慣來(lái)看,大都在法律文本中寫(xiě)明了立法依據(jù)。如《國(guó)防教育法》第 1條規(guī)定：“為了普及和加強(qiáng)國(guó)防教育,發(fā)揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義精神,促進(jìn)國(guó)防建設(shè)和社會(huì)主義精神文明建設(shè),根據(jù)國(guó)防法和教育法,制定本法?！薄额A(yù)備役軍官法》第 1條也規(guī)定：“為了健全預(yù)備役軍官制度,完善國(guó)家武裝力量動(dòng)員體制,加強(qiáng)國(guó)防后備力量建設(shè),根據(jù)憲法和兵役法,制定本法。”

正是基于上述理由,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議《人民武裝警察法(草案)》時(shí),馬福海委員就曾建議在草案第 1條補(bǔ)充立法依據(jù)內(nèi)容,在“制定本法前”增加“依據(jù)憲法、國(guó)防法等法律的規(guī)定”的內(nèi)容。[2]我們贊同上述建議。

二、關(guān)于《人民武裝警察法》與其他法律規(guī)范的銜接問(wèn)題

《人民武裝警察法》與其他法律規(guī)范的銜接問(wèn)題,應(yīng)該關(guān)注的是該法與其他法律文本的協(xié)調(diào)問(wèn)題,或者說(shuō)是該法與該法的法源的協(xié)調(diào)問(wèn)題。作為該法的法源很多,除了憲法和國(guó)防法以外,國(guó)內(nèi)法的法源主要有行政法、刑事法和民事法三大類(lèi),因而,《人民武裝警察法》與其他法律規(guī)范的銜接問(wèn)題主要有以下三大問(wèn)題：

第一,與國(guó)家行政法律規(guī)范的銜接。人民武裝警察執(zhí)行國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)時(shí)的法源首先應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的行政法律規(guī)范。通覽《人民武裝警察法》,該法從總體上來(lái)說(shuō)屬于行政法的范疇。這一點(diǎn)也可以從十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中將其納入行政法類(lèi)作為佐證。《人民武裝警察法》與國(guó)家行政法律規(guī)范的銜接涉及的法律規(guī)范較多,如《人民警察法》、《集會(huì)游行示威法》、《戒嚴(yán)法》、《兵役法》等。限于篇幅,這里僅以《人民警察法》中規(guī)定的國(guó)家賠償制度為例?！度嗣窬旆ā返?50條規(guī)定：“人民警察在執(zhí)行職務(wù)中,侵犯公民或者組織的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予賠償。”但是,在《人民武裝警察法》中我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)包括行政賠償在內(nèi)的國(guó)家賠償制度的規(guī)定。這是立法者的疏忽大意,還是刻意回避?我們同樣不得而知。但是,有學(xué)者認(rèn)為：“《人民警察法》的有些條文,如待遇、招收、建設(shè)等不能作為武警部隊(duì)建設(shè)的依據(jù),但是,人民警察的任務(wù)、職責(zé)、部分職權(quán)、義務(wù)和紀(jì)律、執(zhí)法監(jiān)督等方面,也同樣對(duì)武警部隊(duì)具有一定的規(guī)范作用,這是因?yàn)槿蝿?wù)和職權(quán)以及執(zhí)法保障是密不可分的,《人民警察法》既然明確了武警部隊(duì)的任務(wù),當(dāng)然也可以認(rèn)為《人民警察法》同時(shí)也給予了相應(yīng)的職權(quán)和執(zhí)法保障?！盵3]同時(shí),我們?cè)趨请p戰(zhàn)司令員在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議《人民武裝警察法(草案)》的說(shuō)明中也可以得到某種啟示。他說(shuō)：“人民武裝警察部隊(duì)依法執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù),是代表國(guó)家進(jìn)行的執(zhí)法活動(dòng)。為加強(qiáng)對(duì)人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督,保證嚴(yán)格執(zhí)法,草案對(duì)人民武裝警察部隊(duì)和人民武裝警察執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任作了相應(yīng)的規(guī)定?！盵4]人民武裝警察執(zhí)行國(guó)家賦予的法定安全保衛(wèi)任務(wù)涉及到的執(zhí)法活動(dòng)包括兩大類(lèi)：一類(lèi)是行政執(zhí)法;另一類(lèi)是刑事執(zhí)法。上述兩類(lèi)執(zhí)法活動(dòng)都有可能對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害。道理很簡(jiǎn)單,我們不可能保證上述兩類(lèi)執(zhí)法活動(dòng)百分之百正確,因而也就應(yīng)當(dāng)存在承擔(dān)相應(yīng)的行政或刑事賠償責(zé)任問(wèn)題。

第二,與國(guó)家刑事法律規(guī)范的銜接。人民武裝警察執(zhí)行國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)時(shí)的法源其次應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的刑事法律規(guī)范,主要是指《刑法》和《刑事訴訟法》,尤其與刑事訴訟法更是直接相關(guān)?；谏鲜鐾瑯永碛?我們?cè)谶@里僅以一例說(shuō)明《人民武裝警察法》與《刑事訴訟法》也存在沖突問(wèn)題。如《刑事訴訟法》第 109條規(guī)定：“為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人,偵查人員可以對(duì)犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查。”而《人民武裝警察法》第 14條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)協(xié)助公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕、追捕任務(wù),根據(jù)所協(xié)助機(jī)關(guān)的決定,協(xié)助搜查犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人身和住所以及涉嫌藏匿犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者違法物品的場(chǎng)所、交通工具等?！睂?duì)比上述兩個(gè)條文,就會(huì)發(fā)現(xiàn)二者除了在個(gè)別文字上的不同表述外,還發(fā)現(xiàn)二者在搜查對(duì)象的規(guī)定上是存在沖突的,前者沒(méi)有包括被告人,而后者則將搜查對(duì)象擴(kuò)大到被告人。為什么《刑事訴訟法》沒(méi)有規(guī)定對(duì)被告人的搜查?道理很簡(jiǎn)單,因?yàn)樗巡槭莻刹榇胧?只允許在偵查階段行使,而所謂被告人的稱(chēng)謂則是始于偵查階段之后的起訴階段。

第三,與國(guó)家民事法律規(guī)范的銜接。人民武裝警察執(zhí)行國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)時(shí)的法源也與國(guó)家的民事法律規(guī)范存在銜接問(wèn)題。以《民法通則》關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的民事侵權(quán)賠償責(zé)任規(guī)定為例。《民法通則》第 121條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中,侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！薄度嗣裎溲b警察法》第 13條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)因執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)的需要,在特別緊急情況下,經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)最高指揮員出示人民武裝警察證件,可以臨時(shí)使用有關(guān)單位或者個(gè)人的設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具以及其他物資,使用后應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還,并支付適當(dāng)費(fèi)用;造成損失的,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償?！钡?上述條文規(guī)定的是行政征用及其補(bǔ)償,并未涉及民事侵權(quán)賠償問(wèn)題。而實(shí)際上,人民武裝警察作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的組成部分,其執(zhí)行國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)也是一種職務(wù)行為,因此,應(yīng)當(dāng)存在適用《民法通則》上述規(guī)定的問(wèn)題。

三、關(guān)于《人民武裝警察法》的授權(quán)立法問(wèn)題

“授權(quán)立法,又稱(chēng)委任立法或委托立法,從狹義上講,它是指有權(quán)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)一定形式,將屬于自己立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法事項(xiàng)授予其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法,被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法的活動(dòng)。通常可以分為法條授權(quán)立法和專(zhuān)門(mén)授權(quán)立法?！盵5]本文中的授權(quán)立法特指前者,是指享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在自己制定的規(guī)范性法律文件中,授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件。目前公布的《人民警察法》中沒(méi)有規(guī)定授權(quán)立法。因此,應(yīng)當(dāng)通過(guò)在該法附則中以授權(quán)立法的方式加以解決。理由如下：

第一,法條授權(quán)立法在依據(jù)上沒(méi)有障礙。我國(guó)《立法法》對(duì)于法條授權(quán)立法并沒(méi)有禁止性的規(guī)定。相反,在我國(guó)法律法規(guī)中卻普遍存在,《立法法》本身就存在法條授權(quán)立法的例證。如《立法法》第 93條規(guī)定：“中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律,制定軍事法規(guī)。中央軍事委員會(huì)各總部、軍兵種、軍區(qū),可以根據(jù)法律和中央軍事委員會(huì)的軍事法規(guī)、決定、命令,在其權(quán)限范圍內(nèi),制定軍事規(guī)章?！?/p>

第二,法條授權(quán)立法在實(shí)踐中有慣例。在我國(guó),在高階位的法律文本中向低階位的法律文本進(jìn)行的法條授權(quán)立法大量存在。如《現(xiàn)役軍官法》第 52條規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍總政治部根據(jù)本法制定實(shí)施辦法,報(bào)國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！?/p>

第三,《人民武裝警察法》本身立法的需要。雖然,《人民武裝警察法》從啟動(dòng)起草到公布已經(jīng) 15個(gè)年頭,但是,這部法律在審議時(shí)仍然暴露出眾多問(wèn)題。為此,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議在審議《人民武裝警察法(草案)》時(shí),提出了很多修改意見(jiàn)或建議。其中,有些修改意見(jiàn)或建議是可以通過(guò)修改草案條文的途徑而直接解決,但是,有些修改意見(jiàn)或建議暫時(shí)還不宜通過(guò)這種途徑解決,全國(guó)人大常委會(huì)委員在審議時(shí)廣泛關(guān)注的《人民武裝警察法》的可操作性問(wèn)題便是例證。如調(diào)動(dòng)使用人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)的主體、條件和程序問(wèn)題;執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)時(shí)采取強(qiáng)制措施的主體、條件和程序問(wèn)題;中央財(cái)政和地方財(cái)政保障的主次、是否納入預(yù)算,以及財(cái)政保障的幅度問(wèn)題;等等。因此,對(duì)于暫時(shí)不宜納入《人民武裝警察法》的內(nèi)容,可以通過(guò)法條授權(quán)立法的方式加以解決。

基于上述理由,同樣可在《人民武裝警察法》附則中設(shè)定授權(quán)條款,即以“中國(guó)人民武裝警察總部根據(jù)本法制定實(shí)施辦法,報(bào)國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”的文字授權(quán)。

四、關(guān)于《人民武裝警察法》的法律責(zé)任設(shè)定問(wèn)題

《人民武裝警察法》中的法定職責(zé)(義務(wù))的設(shè)定與法律責(zé)任的設(shè)定并沒(méi)有完全保持一致。從法理學(xué)的角度來(lái)看,就是法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)中沒(méi)有處理和制裁的部分。具體來(lái)說(shuō),存在的問(wèn)題主要有以下兩個(gè)方面：

第一,人民武裝警察違反法定義務(wù)的法律責(zé)任設(shè)定問(wèn)題。如《人民武裝警察法》第 20條規(guī)定：“人民武裝警察執(zhí)行任務(wù),應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定著裝,持有人民武裝警察證件。”第 21條還規(guī)定：“人民武裝警察應(yīng)當(dāng)舉止文明,禮貌待人,遵守社會(huì)公德,尊重公民的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣。”對(duì)于違反上述兩條法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任,在《人民武裝警察法》中找不到直接的相應(yīng)條文。

第二,公民、法人或者其他組織違反法定義務(wù)的法律責(zé)任的設(shè)定問(wèn)題。如《人民武裝警察法》第 36條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織妨礙人民武裝警察依法執(zhí)行任務(wù),有違反治安管理行為的,由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！钡?公民、法人或者其他組織違反《人民武裝警察法》義務(wù)的行為不僅僅只是治安管理處罰責(zé)任和刑事責(zé)任,還可能有其他種類(lèi)的法律責(zé)任,如治安管理處罰以外的行政責(zé)任,以及民事責(zé)任。

[1]李金星,李可人.武警法學(xué)[M].北京：解放軍出版社,2005：25-28.

[2]關(guān)于人民武裝警察法草案的總則——分組審議人民武裝警察法草案發(fā)言摘登(三)[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/.

[3]董自孝.《人民警察法》應(yīng)是武警部隊(duì)依法執(zhí)勤的依據(jù)[J].武警技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),1996,(3)：47.

[4]吳雙戰(zhàn).關(guān)于《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/.

[5]朱力宇,張曙光.立法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001：119-120.