秦緒娜

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027）

中國地方政府行為研究：多維視域與未來展望

秦緒娜

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027）

中國地方政府行為因其特殊性和重要性已成為學(xué)術(shù)界研究的熱點。主流的研究視角有：基于公共選擇理論的利益分析、基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及新制度主義理論的制度分析和基于博弈論及委托代理理論的府間關(guān)系分析。這些視角的探討為我們分析地方政府行為提供了多元的分析框架和有價值的啟示，未來的研究將是更多學(xué)科、更多視角的交流與融合。

中國地方政府；政府行為；多維視域；研究展望

在我國改革開放三十多年的發(fā)展歷程中，地方政府扮演了極為特別的角色，起了至關(guān)重要的作用。近年來，學(xué)術(shù)界對地方政府行為進(jìn)行了大量研究，提出了一系列極富有啟示意義的理論闡釋。從現(xiàn)有研究來看，主要從利益分析、制度分析和府間關(guān)系分析三種視角展開研究。

一、基于公共選擇理論的利益分析

該分析視角主要是運用公共選擇理論的方法對地方政府在既定約束條件下追求利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”行為的探討。①“公共選擇是一種對政治的看法，它是在把經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法擴(kuò)大應(yīng)用于集體的或非市場的決策過程中產(chǎn)生的?！雹凇肮策x擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇的方法仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。”③當(dāng)前學(xué)術(shù)界對此視角的研究主要涉及以下四個層面。

1、地方政府的經(jīng)濟(jì)人屬性。公共選擇理論有一個重要的理論前提，就是理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在18世紀(jì)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時期就已產(chǎn)生，其認(rèn)為人生來是自私逐利的，追求個人利益最大化是人所有行為的根本出發(fā)點。20世紀(jì)80年代，公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南將“經(jīng)濟(jì)人”這一假設(shè)引申到了對政府行為的分析上。④公共選擇學(xué)派認(rèn)為政治活動的本質(zhì)是一種公共選擇，“政治人”與“經(jīng)濟(jì)人”一樣，是利己的、理性的、依據(jù)個人偏好的，以最有利于自己的方式進(jìn)行活動。與中央政府以全社會公共福利最大化為目標(biāo)相比較，我國現(xiàn)時期的地方政府在某種程度上正成為以“成本—收益”分析為導(dǎo)向、追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。⑤

2、地方政府利益的客觀存在及其構(gòu)成。公共選擇理論所依托的理論假設(shè)“經(jīng)濟(jì)人”的核心觀點是：“人是關(guān)心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。⑥經(jīng)濟(jì)人屬性使得地方政府行為具有明顯的利益取向。韋伯曾提出：“雖然在理論上科層組織只是非人格的部門，但實際上它擁有本身的利益、價值和權(quán)力基礎(chǔ)。”⑦我國越來越多的學(xué)者承認(rèn)政府利益的存在，認(rèn)為“政府具有自身利益”，⑧“承認(rèn)政府合法權(quán)益比追求法外權(quán)益更符合實際，更利于社會主義初級階段的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項事業(yè)的發(fā)展?！雹嵊袑W(xué)者提出，轉(zhuǎn)型期地方政府的利益結(jié)構(gòu)是一個多重利益目標(biāo)的組合，特定的利益結(jié)構(gòu)決定了特定的效用偏好和效用目標(biāo)。⑩政府行為是公共利益、部門利益及官員利益組成的復(fù)合利益的反映，利益的復(fù)合狀況及力量格局共同決定著政府的行動。?

3、利益對地方政府行為的影響。政府利益作為內(nèi)在驅(qū)動力，有力地影響著政府行為，這種影響是雙方面的。一方面是積極影響，即合理范圍內(nèi)的政府利益能夠增強(qiáng)政府的行政能力，激勵政府及其工作人員負(fù)責(zé)任地、高效率地開展工作。另一方面是消極影響，地方政府存在追求自身壟斷利潤最大化的機(jī)會主義傾向，他們在政策執(zhí)行過程中存在越位和缺位的問題。?具體講，政府利益的存在可能會導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)張，阻礙行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，造成部門利益獨立化，進(jìn)而導(dǎo)致政府行為的失范和扭曲，影響政府的形象，損害社會利益的實現(xiàn)。

4、地方政府的自利性探討。公共選擇理論運用理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，將政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動加以統(tǒng)一，認(rèn)為在政治領(lǐng)域活動的主體同樣遵循經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，追求自身利益最大化并由此引出政府自利性的概念。?政府自利性就是政府組織或政府官僚追求自身利益最大化的屬性。?政府自利性是地方政府行為失范和扭曲的深層根源。為此，有學(xué)者提出克服政府自利性的對策：依靠完善政府動態(tài)運作機(jī)制，使政府的責(zé)任意識與服務(wù)意識有效統(tǒng)一；依靠改善政府靜態(tài)生存狀態(tài)，使政府的有限性與有效性高度統(tǒng)一；依靠政府質(zhì)量的提高，使法制政府的權(quán)威得到維護(hù)。?

二、地方政府行為的制度分析

該視角主要借鑒和運用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度主義的相關(guān)理論對地方政府行為進(jìn)行制度分析。制度是影響地方政府行為選擇的關(guān)鍵變量。相對于中央政府，地方政府是制度的需求者，而相對于地方轄區(qū)，地方政府又是制度的供給者。所以，對地方政府行為的制度分析主要包括以下兩個層面。

1、地方政府行為的制度環(huán)境分析。諾斯提出，制度是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則，其主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定的(但不一定有效的)結(jié)構(gòu)來減少不確定性。?“政治制度是相互聯(lián)系的規(guī)則和常規(guī)的集合，它們決定著與角色和處境相適應(yīng)的適當(dāng)行動?！?國內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注影響地方政府行為的三個制度變量。一是財政分權(quán)體制。作為決定經(jīng)濟(jì)利益最終分割的制度安排，財政分權(quán)體制始終是理論界關(guān)注的焦點。劉承禮認(rèn)為，地方政府行為的變遷路徑受很多因素的影響，而最大的也是最直接的影響因素莫過于中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整。?周業(yè)安分析，財政分權(quán)是重新構(gòu)造政府間契約關(guān)系的核心。通過分稅制，不同層級的政府有了對應(yīng)的責(zé)任和利益?；谶@種制度安排，地方政府的激勵不僅得到有效改進(jìn)，而且也部分克服了原先政府間關(guān)系市場化的短視和波動傾向。但是，現(xiàn)行的分稅制是一種不徹底的、也就是有限的制度化分權(quán)，它導(dǎo)致了有限的地方政府競爭。?二是官員考核晉升機(jī)制。國內(nèi)學(xué)者主要是從激勵層面進(jìn)行分析并側(cè)重剖析了當(dāng)前官員考核晉升機(jī)制的缺陷對地方政府行為的消極影響及其對策。有學(xué)者認(rèn)為，側(cè)重GDP總量的考核指標(biāo)和干部的任職期限，使得地方政府不可避免地出現(xiàn)短期行為，偏好于“形象工程”、“政績工程”。?有學(xué)者反思了以往我國地方政府績效評估體系，認(rèn)為評估指標(biāo)價值泛經(jīng)濟(jì)化，政府公共服務(wù)價值缺失，以GDP增長幅度為衡量地方政府的核心指標(biāo)，忽略了公共需求的滿足和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。?未來對地方政府行為績效的評價機(jī)制必將發(fā)生變化。?三是權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。對地方政府制度約束的重要內(nèi)容是對其謀求私利行為的約束，但當(dāng)前的制度約束乏力，擴(kuò)大了政府和官員追求私利的灰色空間。?在我國目前的行政體制下，對地方政府的監(jiān)督主要來自上級政府和地方人大。上級政府由于時間、空間、人力、財力的限制，導(dǎo)致了“天然的信息不足”，難以進(jìn)行有效地監(jiān)督。?而地方人大的意見對政府形不成真正的約束力，發(fā)揮不了監(jiān)督作用。這樣就形成了地方利益實現(xiàn)過程中的制度缺陷。如果主要由當(dāng)?shù)氐木用窈推髽I(yè)來約束地方政府行為，那么就會減少信息不對稱，大幅度降低監(jiān)督成本，抑制地方政府的機(jī)會主義行為。?以上是影響地方政府行為的主要的正式制度變量，現(xiàn)實中還有其它的正式制度因素和非正式制度因素對地方政府行為也起了重要作用。另外，有學(xué)者將影響地方政府行為的制度分為顯性制度和隱性制度，認(rèn)為顯性制度和隱性制度共同構(gòu)成我國地方政府行為模式形成的制度變量。?

2、地方政府的制度創(chuàng)新行為分析。學(xué)術(shù)界特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)界和行政學(xué)界的不少學(xué)者對地方政府在制度創(chuàng)新過程中的行為邏輯進(jìn)行了富有啟示的探討。楊瑞龍?zhí)岢?，地方政府在向市場?jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過渡中扮演著主動謀取潛在制度凈收益的“第一行動集團(tuán)”的角色。?郭小聰運用制度分析方法分析了地方政府制度創(chuàng)新主體地位的確立與提升過程，并論證了地方政府在推動制度創(chuàng)新方面所擁有的優(yōu)勢。?何顯明認(rèn)為，在中國放權(quán)改革的過程中，地方政府在制度創(chuàng)新過程中扮演的角色往往是相當(dāng)微妙的。?傅大友界定了地方政府制度創(chuàng)新的概念，認(rèn)為其是地方政府以新的觀念為指導(dǎo)，通過制定新的行為規(guī)范，調(diào)整主體間的權(quán)利平等關(guān)系，為實現(xiàn)新的價值目標(biāo)和理想目標(biāo)而進(jìn)行的創(chuàng)造性活動。?陳天祥認(rèn)為地方政府制度創(chuàng)新的動因包括：憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新的預(yù)期收益和制度創(chuàng)新能力等。?徐臻等從社會變遷、制度缺陷和利益訴求三個方面分析了地方政府制度創(chuàng)新的原因，?地方政府的制度創(chuàng)新行為正是在這三種因素的共同作用下才得以持續(xù)進(jìn)行。

三、政府間關(guān)系與地方政府行為

此分析視角主要是借用委托代理理論和博弈論，通過政府間的競爭、合作及博弈關(guān)系來分析地方政府行為。學(xué)術(shù)界對此視角的研究主要涉及三個層面。

1、中央政府——地方政府：一種特殊政治委托代理關(guān)系中的利益博弈。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為中央政府與地方政府是以一種委托代理的關(guān)系，在這種委托代理中充滿了利益的博弈。在中國，地方政府利益的多重取向決定了中央與地方之間的關(guān)系不可能是純粹的上行下效，而是附加各自利益函數(shù)的多重博弈。張勇等通過成本收益的比較和現(xiàn)行制度的分析得出結(jié)論：地方政府有意愿、有動力，也有能力與中央政府進(jìn)行博弈。但是，在中央政府與地方政府的委托代理關(guān)系中，由于二者效用函數(shù)的區(qū)別及信息的不對稱，地方政府在與中央政府的博弈中就會產(chǎn)生嚴(yán)重的逆向選擇問題和道德風(fēng)險問題。?在中央與地方關(guān)系的研究中，“壓力型體制”分析有著極大的影響力。壓力型體制指的是一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的指標(biāo)而采用數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。?壓力型體制在很大意義上就是一種干部考核機(jī)制，這種機(jī)制直接影響著中央和地方關(guān)系的基本形態(tài)。?

2、地方政府——地方政府：以政治晉升博弈為核心的經(jīng)濟(jì)競爭。地方政府不僅在上下級政府間展開各種行政博弈，而且在橫向間展開激烈的相互競爭。政府間的競爭已經(jīng)構(gòu)成地方政府行為選擇的重要變量。地方政府競爭是指“在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體中的政府圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭，以增強(qiáng)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體自己的競爭優(yōu)勢”。?汪偉全將地方政府競爭概括為資源模式和制度模式，并認(rèn)為制度競爭勝于資源競爭。?有學(xué)者認(rèn)為，我國地方政府競爭經(jīng)歷了從“有限競爭”、“兄弟競爭”到“主體競爭”的轉(zhuǎn)化。在相關(guān)的研究中，周黎安的晉升錦標(biāo)賽模型對地方政府競爭行為具有很強(qiáng)的解釋力。周黎安認(rèn)為，中國相對集權(quán)的政治體制和分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制，使得我國同一行政級別的地方官員，都處于一種政治晉升博弈或者說政治錦標(biāo)賽中。?政治錦標(biāo)賽“是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定?！?嵌入在經(jīng)濟(jì)競爭當(dāng)中的政治晉升博弈是政府官員不愿合作卻愿意支持惡性競爭的基本原因。?當(dāng)然，地方政府間除了競爭還有合作，國內(nèi)許多學(xué)者從動因、實踐、存在的問題等方面對地方政府合作行為進(jìn)行了多維度的分析。

3、上級政府——下級政府：共同利益誘導(dǎo)下的“共謀”。在政府間關(guān)系的探討中，周雪光注意到中國一些基層上下級政府在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時，常常采取“上有政策、下有對策”的各種手段來應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導(dǎo)致了實際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果。周雪光將此稱為“基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’”，并從組織學(xué)角度進(jìn)行了理論解釋。在中國行政體制中，基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個制度化了的非正式行為，該行為不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來政府制度設(shè)計特別是集權(quán)決策過程和激勵機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果，只有在政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境方面進(jìn)行相應(yīng)的變革，才能有效地克服這類問題。?

四、總結(jié)與展望

除上述3種研究視角外，理論界對地方政府行為的研究還存在其他分析視角，像尋租理論視角、成本收益分析視角、組織分析視角、地方政府與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系視角、地方政府與公民社會關(guān)系視角等?？v觀已有研究，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)從多元視角解讀了中國地方政府行為，各種分析均有其獨到之處，極大地拓展了人們思考的視野，對我們進(jìn)一步的研究具有重要的借鑒價值和啟示意義。

但是，國內(nèi)理論界關(guān)于中國地方政府行為的研究仍然有許多不盡人意的地方：一是處于政治經(jīng)濟(jì)都在發(fā)生重大變革的中國地方政府與國外的地方政府在體制、結(jié)構(gòu)、權(quán)能及面臨的制度環(huán)境等方面都存在極大差別，所以，將源于西方國家的公共選擇理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、博弈論、委托代理理論及尋租理論等用來分析中國的地方政府行為時，其解釋能力往往有很大的局限，國內(nèi)學(xué)者對此未有足夠的重視。二是我國的地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，由于各級的權(quán)限、功能、環(huán)境等不同，其目標(biāo)取向和行為表現(xiàn)亦不同，已有研究中大多籠統(tǒng)地將中央政府之外的政府作為一個整體進(jìn)行研究，忽視了地方政府體系內(nèi)部各個政府層級的差異。三是已有研究多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行研究，從其他學(xué)科進(jìn)行研究的較少。單純從某個角度進(jìn)行探察，固然可以更為深入和聚焦，但卻有可能因為忽視其他關(guān)鍵性因素而導(dǎo)致研究結(jié)論的偏差乃至謬誤。?而且，由于不同學(xué)科的理論預(yù)設(shè)、研究視角和分析方法等不盡相同，不同學(xué)科背景的研究者關(guān)注點有所差異并延伸出不同的理論旨趣和學(xué)術(shù)取向，這無法對地方政府行為進(jìn)行全面的解釋。因此，未來研究有待于多學(xué)科的交叉、多方法的集成和多視角的融合，需要借助于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等多學(xué)科的綜合研究，以構(gòu)建更富解釋力的地方政府行為分析框架。

注釋：

①張勇，張寧，劉瑞：《消極與積極：宏觀調(diào)控中的地方政府行為困境——基于制度分析的框架》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第3期。

②（美）詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市場與國家——80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書店，1989年版，第29頁。

③Dennis C.Mueller，Public ChoiceⅡ，Cambridge：Cambridge UniversityPress，1989，pp.1-2.

④姚春齊，崔恩渤，王建中：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《河北農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2009年第4期。

⑤江克忠：《地方政府的行為分析——基于公共選擇學(xué)派的視角》，武漢大學(xué)碩士論文，2005年。

⑥（美）丹尼斯·C.繆勒著：《公共選擇理論》，商務(wù)印書館，1992年版，第5頁。

⑦轉(zhuǎn)引自楊冠瓊：《政府治理體系創(chuàng)新》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000年版，第317-318頁。

⑧涂曉芳：《政府利益對政府行為的影響》，《中國行政管理》，2002年第10期。

⑨臧乃康：《政府利益論》，《理論探討》，1999年第1期。

⑩何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府行為自主性研究—基于浙江的個案分析》，復(fù)旦大學(xué)博士論文，2007。

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1671-2994（2010）06-0121-04

2010-07-19

秦緒娜（1976- ），女，山東日照人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，曲阜師范大學(xué)副教授。研究方向：中國政府與政治。

責(zé)任編輯：劉建文