□朱建陽

（諸暨市公安局 ，浙江 諸暨 311800）

談用“楓橋經(jīng)驗”的基本理念指導(dǎo)公安行政行為

□朱建陽

（諸暨市公安局 ，浙江 諸暨 311800）

“楓橋經(jīng)驗”的基本理念是“發(fā)動和依靠群眾，實現(xiàn)專門工作和群眾工作相結(jié)合，以人為本，維護穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧發(fā)展?！惫残姓袨橐浴皸鳂蚪?jīng)驗”的基本理念為指導(dǎo)，在執(zhí)法活動中要堅持“立警為公、執(zhí)法為民”，把“愛群眾如父母，視法律為生命，保平安盡天職”作為執(zhí)法活動的基本標(biāo)準(zhǔn)；要盡可能增加行政執(zhí)法的透明度，及時告知行政執(zhí)法當(dāng)事人的各項權(quán)利，積極宣傳公安機關(guān)行政執(zhí)法的做法和程序；要特別注重一些所謂的小案件，包括一些小糾紛、小隱患和小信訪的解決，做到矛盾糾紛早排查、早發(fā)現(xiàn)和早調(diào)解，有效預(yù)防這些“小事”向“大事”的轉(zhuǎn)變。

“楓橋經(jīng)驗”；以人為本；公安行政行為；和諧社會；浙江諸暨

當(dāng)前,構(gòu)建和諧社會是我國社會管理的主旋律，而社會和諧的一個關(guān)鍵因素就是社會穩(wěn)定。公安機關(guān)作為維護社會穩(wěn)定的主力軍，如何在和諧社會視野下實現(xiàn)公正執(zhí)法，有效解決群眾利益的訴求，追求執(zhí)法效果的最大化，是一個值得探討的重要課題。近年來，諸暨市公安機關(guān)在“楓橋經(jīng)驗”以人為本的基本理念引領(lǐng)下，積極倡導(dǎo)和諧執(zhí)法，從源頭上預(yù)防和減少公安執(zhí)法行為與群眾利益之間的矛盾和沖突，最大限度地實現(xiàn)公安行政執(zhí)法的和諧度。

一、公安行政執(zhí)法的演革

公安行政執(zhí)法是公安機關(guān)和人民警察，依照法定的職權(quán)和程序，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，從而直接影響公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為。公安機關(guān)作為國家重要的行政機關(guān)，其基本職能之一就是行政執(zhí)法。它要求公安機關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，確立規(guī)范的、固定的行為模式，借此來規(guī)制社會成員的行為，從而達(dá)到社會行為的規(guī)范、有序。一直以來，公安機關(guān)作為國家主要行政執(zhí)法機構(gòu)，在不同時期有不同的職責(zé)所在。新中國成立之初，警察行政執(zhí)法的主要目的就是保衛(wèi)新生的政權(quán)，按照國家的意志對各類反動勢力進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，肅清敵對勢力，它具有一定的革命性和武裝性。進(jìn)入社會主義改造階段后，公安機關(guān)的主要職責(zé)就是按照階級斗爭綱領(lǐng)，完成對各類對象的社會主義改造，有利于社會主義的發(fā)展，不斷鞏固人民民主專政制度。改革開放以后，各類法律法規(guī)逐步建立和完善，公安機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航，大力推進(jìn)我國社會的現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)社會經(jīng)濟的發(fā)展。在新的歷史時期下，隨著社會政治、經(jīng)濟形勢和社會格局的不斷發(fā)展變化，隨著社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深入，隨著全社會公民思想意識的進(jìn)步，公安機關(guān)不但要擔(dān)負(fù)起鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護社會長治久安、保障人民群眾安居樂業(yè)的三大政治和社會責(zé)任，更重要的是必須在堅持群眾路線優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的形勢新的任務(wù)，積極探索建立起一種新型的、和諧的、互助的、有力的警民關(guān)系，在嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法同時，以“民生、民意、民樂”為指導(dǎo)，大力提倡和諧執(zhí)法，不斷增加社會的和諧度，這也是黨和國家的要求、形勢的需要、人民的期盼。因此，當(dāng)前公安行政執(zhí)法中在嚴(yán)格規(guī)范文明的同時，更需要在各個執(zhí)法環(huán)節(jié)中體現(xiàn)“和諧”，體現(xiàn)出公安機關(guān)的“人文”關(guān)懷，體現(xiàn)“執(zhí)法為民”的理念，盡最大努力實現(xiàn)“民愿”。

二、“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展的歷程

“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生于社會主義改造階段，當(dāng)時對“四類分子”的改造正如火如荼地進(jìn)行著，并在一定程度上有擴大化的趨勢。1963年11月，諸暨縣楓橋鎮(zhèn)干部群眾在運動中創(chuàng)造了“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的做法，立即得到了毛澤東同志的首肯，并親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。由此，“楓橋經(jīng)驗”成為全國政法戰(zhàn)線的一面旗幟。從當(dāng)時的情況看，“楓橋經(jīng)驗”在一定程度上沖破了“左”的思想禁錮，率先給遵守政府法律、老實勞動的“四類分子”摘帽，客觀上起到了預(yù)防和控制階級斗爭擴大化的作用。摘帽后的“四類分子”像珍惜自己生命一樣珍惜這份公民權(quán)，努力為社會作貢獻(xiàn)，他們的家屬、子女也由此放下了沉重的思想包袱，這對當(dāng)時的社會來說，無疑是增加了和諧的成分。

改革開放后，在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中，隨著新的經(jīng)濟體制的建立、行政管理模式的轉(zhuǎn)變和人口流動的加劇，給社會治安管理帶來了新的難題，公安行政執(zhí)法面臨新的考驗。而這時的“楓橋經(jīng)驗”，則通過不斷實踐、不斷探索、不斷創(chuàng)新，創(chuàng)造出充分依靠基層和廣大群眾維護社會治安，綜合治理社會治安，促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新途經(jīng)、新辦法，為新時期的公安機關(guān)提供了寶貴的借鑒，也賦予“楓橋經(jīng)驗”新的時代內(nèi)涵和旺盛的生命力。當(dāng)時的“楓橋經(jīng)驗”又一次成為全國社會治安綜合治理的典范。

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著社會格局和經(jīng)濟格局的深刻變化，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間以及占有資源不同的人群之間利益分配差距拉大，社會階層分化日趨明顯，加之現(xiàn)實生活中的各種矛盾因不能得到及時有效地解決而導(dǎo)致公眾不滿情緒日趨公開化、擴大化。有效維護社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧已成為當(dāng)前公安行政執(zhí)法的首要任務(wù)之一?！皸鳂蚪?jīng)驗”也隨著社會的發(fā)展，不斷創(chuàng)新，全面探索并形成了“黨政動手，各盡其責(zé)，依靠群眾，化解矛盾，維護社會穩(wěn)定，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的新時期“楓橋經(jīng)驗”，實現(xiàn)了“矛盾少、治安好、發(fā)展快、社會文明進(jìn)步”的良好局面，為公安行政執(zhí)法指明了方向。因此，“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展史就是公安工作依靠群眾的發(fā)展史，它在不同時期都對公安工作的健康發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

三、公安行政執(zhí)法與和諧社會

如何運用新時期的“楓橋經(jīng)驗”來有效指導(dǎo)當(dāng)前公安行政執(zhí)法，追求執(zhí)法的社會效果和法律效果的統(tǒng)一，筆者認(rèn)為首先要清楚地認(rèn)識到當(dāng)前公安行政執(zhí)法中面臨的問題。當(dāng)前，隨著社會的不斷進(jìn)步，公安行政執(zhí)法越來越趨向公開、透明、規(guī)范。對公安民警執(zhí)法水平的要求越來越高，執(zhí)法監(jiān)督的力度越來越強，但與之相反的是公安機關(guān)的執(zhí)法環(huán)境并不和諧，群體性事件增多、刑事案件高發(fā)、人民內(nèi)部矛盾凸顯、暴力襲警事件時有發(fā)生，尤其是因執(zhí)法不當(dāng)而引發(fā)的上訪、投訴事件甚為普遍。從現(xiàn)實存在的社會問題與公安行政執(zhí)法引發(fā)的諸多矛盾可以看出，公安行政執(zhí)法的好壞與社會和諧的關(guān)系極大，首先兩者之間存在手段與目標(biāo)的關(guān)系，其次也存在因果互動的關(guān)系，但目前兩者之間還不能良性互動，存在斷層。

從公安機關(guān)自身分析：一是該做好的工作沒做好。表現(xiàn)在公安機關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)的工作沒有做到位，直接導(dǎo)致群眾對公安有看法。例如在打擊犯罪方面，目前居高不下的刑事案件發(fā)案數(shù)，直接影響著群眾的安全感，但公安機關(guān)打擊手段單一，特別是對盜竊、搶劫、搶奪等與群眾生命財產(chǎn)利益息息相關(guān)的侵財型刑事案件破案率較低，甚至對于群眾扭送到公安機關(guān)的犯罪嫌疑人處罰不力，導(dǎo)致群眾對公安機關(guān)缺乏信任感，產(chǎn)生信任危機，進(jìn)而影響警民關(guān)系。二是過多地參與了一些非警務(wù)活動。目前，基層公安機關(guān)常常會參與一些與群眾直接“對抗”的非警務(wù)活動，導(dǎo)致群眾與公安機關(guān)一定程度上對立。如當(dāng)前，隨著社會意識等深刻變化，由交通事故、醫(yī)療糾紛、征地拆遷等引發(fā)的群體性事件不斷增多，公安機關(guān)處在維穩(wěn)第一線，必須面對這些非警務(wù)活動，一旦參與了就會把自身推到人民群眾的對立面，群眾很容易把矛頭轉(zhuǎn)而指向公安機關(guān)，直接影響警民關(guān)系。三是存在執(zhí)法不公現(xiàn)象。公安機關(guān)由于人員眾多，個別民警違法違紀(jì)，辦“人情案”、“油水案”，雖然數(shù)量不多，但絕對數(shù)不少，公安機關(guān)又是社會關(guān)注的熱點，加上現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)傳媒發(fā)達(dá)，往往會產(chǎn)生擴大化的效果，直接影響到整個公安機關(guān)的聲譽。

四、運用“楓橋經(jīng)驗”基本理念指導(dǎo)公安行政執(zhí)法的思考

“楓橋經(jīng)驗”的基本理念就是“發(fā)動和依靠群眾，實現(xiàn)專門工作和群眾工作相結(jié)合，以人為本，維護穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧發(fā)展”。在精神本質(zhì)上，她強化以人為本的理念，突出了人文關(guān)懷，實行最大范圍的和諧。在工作形式上，她善于發(fā)動群眾、組織群眾，較好地實現(xiàn)了公安機關(guān)專門工作與群眾路線的結(jié)合，注重改善警民關(guān)系。而現(xiàn)在困擾公安機關(guān)執(zhí)法問題的根源恰恰是群眾對公安執(zhí)法認(rèn)識、參與和評價不高的問題。因此，要用“楓橋經(jīng)驗”的基本理念來指導(dǎo)當(dāng)前的公安行政執(zhí)法，充分發(fā)揮社會群眾參與治安管理的積極性，實現(xiàn)執(zhí)法的法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

一是發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”的民本意識來指導(dǎo)公安行政執(zhí)法。縱觀“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展，無不滲透著濃濃的民本意識和群眾利益至上的意識，始終把群眾的利益放在首位，“群眾在我們心中有多重，我們在群眾心中就有多重”同樣反映在公安行政執(zhí)法活動中，她要求公安機關(guān)在執(zhí)法活動中堅持“立警為公、執(zhí)法為民”，把“愛群眾如父母，視法律為生命，保平安盡天職”作為執(zhí)法活動的基本標(biāo)準(zhǔn),把執(zhí)法活動與群眾利益做到有機統(tǒng)一，最大限度保護群眾權(quán)益。因此，用“楓橋經(jīng)驗“的基本理念來指導(dǎo)當(dāng)前公安行政執(zhí)法，公安機關(guān)在行政執(zhí)法中要把群眾利益放在首位，以維護群眾根本利益為出發(fā)點，從群眾最迫切需要解決的實際問題著手，不斷提高公安機關(guān)行政執(zhí)法的水平和能力，充分體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)格、公正、文明和規(guī)范，努力為群眾營造一個安居樂業(yè)的良好環(huán)境。只有這樣，公安行政執(zhí)法才會有價值體現(xiàn)，才能解決好困擾公安行政執(zhí)法的種種困惑，才能得到群眾的認(rèn)可和支持。

二是發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”的群眾路線來指導(dǎo)公安行政執(zhí)法。“楓橋經(jīng)驗”的誕生和發(fā)展一直是依靠群眾發(fā)動群眾，緊密警民關(guān)系，做到“走得進(jìn)群眾的家門、坐得住群眾的板凳、拉得起群眾的家常、幫得了群眾的求助、解得了群眾的困難”。用“楓橋經(jīng)驗”的群眾路線指導(dǎo)公安行政執(zhí)法，就是要充分調(diào)動群眾參與社會治安管理的積極性，建立良好的互動關(guān)系。一方面公安機關(guān)要盡可能增加行政執(zhí)法的透明度，及時告知行政執(zhí)法當(dāng)事人的各項權(quán)利，積極宣傳公安機關(guān)行政執(zhí)法的做法和程序，使群眾充分了解公安的執(zhí)法，理解公安的辛苦、諒解公安的難處。另一方面，適當(dāng)讓群眾參與社會治安管理，把一些輕微的案件放權(quán)給各級調(diào)解組織。在公安行政執(zhí)法過程和出臺相應(yīng)規(guī)章制度中，多征求群眾的意見和建議。通過與群眾的緊密聯(lián)系和溝通，實現(xiàn)公安行政執(zhí)法的社會效果和法律效果的統(tǒng)一，提高群眾對公安工作的理解率和支持度。

三是發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”的細(xì)水成渠來指導(dǎo)公安行政執(zhí)法?！皸鳂蚪?jīng)驗”十分注重“小事”的處置工作，特別注重一些所謂的小案件，包括一些小糾紛、小隱患和小信訪的解決，利用“四前工作法”，做到矛盾糾紛早排查、早發(fā)現(xiàn)和早調(diào)解，有效預(yù)防了這些“小事”向“大事”轉(zhuǎn)變，在一點一滴中體現(xiàn)公安機關(guān)實實在在的為民之心、愛民之情。同樣，在行政執(zhí)法中，一方面公安機關(guān)要注重為民辦小事小案，通過辦理小事小案來讓群眾實實在在地感受到公安機關(guān)的真誠，感受到公安機關(guān)的新變化，真正做到“破小案化民怨”、“破小案積大和諧”；另一方面，公安機關(guān)在執(zhí)法過程中要注意“小節(jié)”，一句暖心的話、一個呵護的動作、一個溫暖的微笑和一句適當(dāng)?shù)奶崾?，體現(xiàn)了對群眾的尊重，營造了公安機關(guān)關(guān)心人、尊重人、保護人的人文環(huán)境。只有這樣，公安機關(guān)才能夠贏得群眾的信任和支持，這樣的行政執(zhí)法才能夠達(dá)到事半功倍的效果。

四是發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”謙抑思維來指導(dǎo)公安行政執(zhí)法?！皸鳂蚪?jīng)驗”中包含了“非犯罪化理念和輕刑化理念”，即通常所說的“謙抑思維”。比如“少捕少殺”和“大事不出鎮(zhèn)、小事不出村”等都體現(xiàn)了非犯罪化理念和輕刑化理念，她注重對人性的關(guān)懷，提倡在條件允許的情況下從寬處置，通過利用社會資源來最大程度地減少矛盾，減輕公共行政資源的壓力。將“楓橋經(jīng)驗”這一理念應(yīng)用在公安行政執(zhí)法上就是寬嚴(yán)相濟的政策，寬嚴(yán)相適應(yīng)的協(xié)調(diào)。因此，在具體的行政執(zhí)法過程中，要全面理解“楓橋經(jīng)驗”和司法政策的內(nèi)涵，做到有的放矢，寬嚴(yán)相濟，在適用具體法律規(guī)定處理案件時，要充分考慮案件當(dāng)事人的具體情況，在做出影響當(dāng)事人具體權(quán)益的裁決時盡量保持必要克制，力求以最小的辦案成本獲得最大的社會效益，真正實現(xiàn)法律制度設(shè)計之目標(biāo),從而最大限度地增加社會和諧因素，最大限度地減少社會不和諧因素，最大限度地緩解社會沖突，最大限度地防止社會對立。

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1674-3040（2010）03-0015-03

2010-03-20

朱建陽，浙江省諸暨市公安局副局長。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）